Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционного Суда РФ (Л. Лазарев, "Российская юстиция", N 2, февраль 2001 г.)

Проблемы судебного нормоконтроля в решениях
Конституционного Суда РФ

В последние годы проблемы судебного нормоконтроля активно дискутируются и в научной среде, и юристами-практиками. Это обусловлено различными обстоятельствами: во-первых, той значительной ролью, которую призван играть судебный нормоконтроль в решении стоящих перед обществом задач построения правового государства, обеспечения верховенства Конституции и господства права, защиты прав и свобод человека и гражданина, формирования единого конституционно-правового пространства; во-вторых, вызывающими тревогу своей масштабностью противоречиями региональных и местных правовых актов федеральной Конституции и федеральному законодательству; в-третьих, пробельностью, противоречивостью, недостаточной конкретизированностью и согласованностью законодательной основы судебного нормоконтроля, отсутствием четкого разграничения компетенции в данной сфере между различными ветвями судебной власти; в-четвертых, различиями в интерпретации некоторых важных вопросов судебного нормоконтроля в постановлениях Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ, что приводит к дезориентации судебной и прокурорской практики.

Конституционный Суд РФ неоднократно начиная с 1995 года высказывал свои правовые позиции относительно конституционных основ судебного нормоконтроля. Наиболее развернуто они выражены в постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст.ст.125, 126 и 127 Конституции РФ. Однако судебная и прокурорская практика, некоторые ученые восприняли это постановление как ограничивающее полномочия судов в сфере нормоконтроля (в частности, в области признания противоречащих федеральным законам законов субъектов Федерации утратившими юридическую силу), а также право граждан и организаций на судебную защиту. Вместе с тем данное постановление не создавало нового регулирования по вопросам судебного нормоконтроля, не оценивало конституционность действующих законов в данной сфере, а лишь разъясняло конституционные критерии разграничения компетенции по судебному нормоконтролю.

Развитие правовых позиций Конституционного Суда по рассматриваемому вопросу получило отражение в его постановлении от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ. И хотя в нем оценивалась конституционность положений лишь одного закона, выраженные в постановлении правовые позиции имеют важное практическое значение для понимания пределов действия и иных законов, регламентирующих полномочия судов по нормоконтролю.

В правовых позициях Конституционного Суда содержится прежде всего основанное на интерпретации Конституции определение его исключительной компетенции в сфере нормоконтроля. И Конституционный Суд выступает при этом не как "судья в собственном деле", в чем его необоснованно упрекали, а как орган, полномочный, исходя из ч.5 ст.125 Конституции, толковать любую ее статью. Это его полномочие предметно никак не ограничено. Из Конституции вытекает, что только к компетенции Конституционного Суда относится проверка конституционности перечисленных в пп."а" и "б" ч.2, ч.4 ст.125 нормативных актов, которая осуществляется в особой процедуре конституционного судопроизводства и может повлечь утрату ими юридической силы. Другими словами, только Конституционный Суд правомочен устранять коллизии названных нормативных актов и федеральной Конституции, исключая их тем самым из правовой системы. Иные суды таким полномочием Конституцией не наделены.

Этот вывод не означает, что суды общей и арбитражной юрисдикции исключены из процесса конституционного нормоконтроля. Данное Конституционным Судом толкование не отрицает права судов проверять - в смысле выявлять, оценивать, определять - соответствие Конституции любых подлежащих применению ими актов, в том числе законов, выявлять их конституционный смысл и отказываться от применения в конкретном деле закона, неконституционного, по мнению суда, руководствуясь при разрешении дела непосредственно Конституцией. Такое право судов прямо вытекает из ст.10 ГПК (в ред. от 7 августа 2000 г.), Федеральных конституционных законов "О судебной системе Российской Федерации" (п.3 ст.5), "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст.ст.101-103) и имеет опору в Конституции (ст.ст.15, 18 и др.).

Преодоление судебными решениями коллизии между законами и Конституцией не означает, однако, утраты этими законами юридической силы, устранения их из системы правовых актов. Поэтому так важно взаимодействие судов различных видов юрисдикции в целях исключения неконституционных законов из числа действующих актов. Этим целям призваны служить как запросы судов в Конституционный Суд о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, так и запросы высших судебных инстанций о проверке конституционности в порядке "абстрактного" нормоконтроля нормативных актов, указанных в ч.2 ст.125 Конституции.

По этому вопросу выявились различия в позициях Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ при их единстве в оценке права судов непосредственно применять Конституцию. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" от 31 октября 1995 г. определено, что, если суд убежден в неконституционности закона, он при разрешении дела применяет непосредственно Конституцию без обращения с запросом в Конституционный Суд; запрос направляется судом лишь в случае неопределенности в вопросе о конституционности примененного или подлежащего применению по конкретному делу закона.

Конституционный Суд высказал иную правовую позицию, согласно которой обращение суда с запросом, если он убежден в неконституционности применяемого закона, является не только его правом, но и обязанностью, дабы неконституционный закон был лишен юридической силы, исключен из правовой системы в конституционно установленном порядке. Эта обязанность судов вытекает из возложенного на них конституционного полномочия обеспечивать судебную защиту прав и свобод человека и гражданина, включая равенство перед законом и судом. Данный конституционный принцип, безусловно, нарушается, если одни суды, считая закон неконституционным, не применяют его, защищая тем самым права лиц, организаций, участвующих в рассматриваемых этими судами делах, а права других лиц, организаций нарушаются продолжающимся применением того же неконституционного закона иными судами. Применение в таких случаях неконституционного закона подрывает также верховенство федеральной Конституции, принцип единообразия действия законов на всей территории страны.

Вместе с тем, как следует из постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г., указанная обязанность не ограничивает непосредственное применение судами Конституции, ибо запрос может быть направлен и после разрешения дела судом на основе конкретной конституционной нормы.

За пределами толкования в постановлении от 16 июня 1998 г. остались вопросы проверки конституционности нормативных актов, не перечисленных в ст.125 Конституции, т.е. не подпадающих под юрисдикцию Конституционного Суда, - нормативных актов министерств, ведомств, органов местного самоуправления и др. Это объясняется тем, что данная проблема не являлась предметом рассматривавшегося запроса. Что касается ее существа, то следует иметь в виду, что между Конституцией и указанными актами практически всегда стоит закон и они сопоставляются прежде всего с законом. Однако это не исключает возможности законодательного решения вопроса о полномочиях судов по проверке конституционности названной категории нормативных актов с учетом компетенции органов конституционной юрисдикции субъектов Федерации.

С проблемой проверки конституционности перечисленных в ст.125 Конституции нормативных актов неразрывно связана проблема проверки их законности, т.е. соответствия этих актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, за исключением Конституции. Правовая позиция Конституционного Суда по этому вопросу заключается в том, что конституционное закрепление его исключительного полномочия по проверке конституционности указанных нормативных актов не ограничивает вытекающие из Конституции полномочия других судов по разрешению коллизий между этими актами.

Во-первых, суды правомочны самостоятельно решить вопрос, руководствуясь ч.2 ст.120 во взаимосвязи с чч.3, 5, 6 ст.76 Конституции, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле в случае противоречия между законами, обнаружения в правовом регулировании пробелов либо фактически утративших силу, но не отмененных норм. При этом, однако, право суда отказаться от применения федерального закона (в силу чч.3, 6 ст.76 Конституции) или закона субъекта Федерации (в силу ч.5 ст.76) не означает, что суды наделены Конституцией правом лишать эти акты юридической силы.

Во-вторых, согласно ч.2 ст.120 Конституции суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа (например, нормативного указа Президента, постановления Правительства и др.) закону, принимают решение в соответствии с законом. Правда, по смыслу этой конституционной нормы нормативные акты не являются в данном случае непосредственным предметом оспаривания.

В-третьих, указанными способами преодоления правовых коллизий суды могут эффективно обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан, организаций от незаконных актов. Конституция в ее истолковании Конституционным Судом не ограничивает право граждан, организаций обжаловать в судах решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, основанные на нормативных актах, в том числе указах Президента, постановлениях Правительства, законах субъектов Федерации, противоречащих федеральным законам, и не препятствует судам признавать такие решения и действия (бездействие) незаконными.

В-четвертых, истолкование конституционных основ разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным и иными судами, как оно дается в постановлении от 16 июня 1998 г., не отрицает правомочия судов общей и арбитражной юрисдикции подтверждать недействительность законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными на основании постановления Конституционного Суда, сохраняющего свою силу. Эта правовая позиция, основанная на положениях ч.2 ст.87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", была первоначально изложена в определении Конституционного Суда от 5 ноября 1998 г. N 147-О, а затем подтверждена в его постановлении от 11 апреля 2000 г.

В-пятых, Конституция не исключает возможности осуществления судами вне связи с рассмотрением другого конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ее ст.125 нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции. Однако из Конституции следует, что такие полномочия могут устанавливаться только федеральным конституционным законом с закреплением в нем целого ряда параметров, начиная от видов нормативных актов, подлежащих проверке судами, до обязательности решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Вместе с тем при этом не исключается в силу приоритета Конституции проверка конституционности этих актов Конституционным Судом.

Однако, как известно, федеральные конституционные законы отсутствовали в правовой системе до вступления в силу Конституции 1993 года. С другой стороны, ряд законов, принятых в предшествующий период, устанавливал некоторые полномочия судов по нормоконтролю - ГПК, законы "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", "О прокуратуре Российской Федерации" и др. В то же время неоправданно затянулось принятие федеральных конституционных законов о судах общей юрисдикции, о Верховном Суде РФ и др. Внесенный в феврале 1999 г. Верховным Судом РФ в Государственную Думу проект федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам" принят Государственной Думой, но отклонен Советом Федерации. Возможно, более счастливая судьба уготована внесенному Верховным Судом РФ в сентябре 2000 г. в Государственную Думу проекту федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации".

При таких обстоятельствах оценка конституционности действующих законов, касающихся оспаривания в судах нормативных актов, имеет важное значение для судебной и прокурорской практики. В постановлении от 11 апреля 2000 г. Конституционный Суд на основе интерпретации Конституции высказал правовую позицию, согласно которой, если полномочие судов общей юрисдикции по проверке соответствия закона субъекта Федерации федеральному закону основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции РФ, то оно не может быть аннулировано лишь по причине, что отсутствует (не принят) соответствующий федеральный конституционный закон. Вместе с тем закон, регулирующий это полномочие, подлежит применению лишь в части, не противоречащей Конституции. В таком контексте в постановлении и оценивалась конституционность соответствующих положений Закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Проверялось прежде всего положение ст.22 (абз.3 п.2), которое, как по его буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой и официальными разъяснениями Верховного Суда РФ, позволяло суду республики, краевому, областному суду, рассмотрев дело по заявлению прокурора, признать правовой акт, в том числе закон субъекта Федерации, недействительным, утрачивающим юридическую силу, не порождающим правовых последствий со дня издания и, следовательно, не требующим отмены органом, его принявшим.

В связи с этим, интерпретируя положения Конституции, Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", ГПК (гл.24), Конституционный Суд указал на различия в юридических последствиях признания закона субъекта Федерации недействительным и признания его недействующим, обусловленные различиями между несоответствием закона субъекта Федерации Конституции и его несоответствием федеральному закону.

Рассмотрение судом дела о проверке закона субъекта Федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства. Следовательно, решение суда, которым закон субъекта Федерации признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией порядке конституционного судопроизводства.

Исходя из этой правовой позиции, Конституционный Суд подтвердил право судов признавать закон субъекта Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным органом субъекта Федерации. В то же время признаны неконституционными нормы Закона "О прокуратуре Российской Федерации" в части, наделяющей суды полномочием признавать закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу.

Следует отметить, что в постановлении от 16 июня 1998 г. с признанием нормативного акта "недействующим" терминологически связывались иные правовые последствия - утрата им юридической силы, что постановление от 11 апреля 2000 г. относит к последствиям признания нормативного акта "недействительным". Соответствующие положения постановления от 16 июня 1998 г., как представляется, необходимо интерпретировать в контексте правовых позиций, изложенных в постановлении от 11 апреля 2000 г. Указанные терминологические несовпадения при характеристике полномочий судов по нормоконтролю отражают все еще сохраняющуюся в законодательстве, судебной и иной правоприменительной практике терминологическую неупорядоченность определения процедур "дисквалификации" правовых актов.

И еще одно соображение. В постановлении от 11 апреля 2000 г., с учетом предмета запроса, дается оценка норм о полномочиях суда по проверке соответствия федеральному закону только закона субъекта Федерации. Вместе с тем выраженные в постановлении правовые позиции, рассматриваемые во взаимосвязи с постановлением от 16 июня 1998 г., думается, должны распространяться и на нормы о полномочиях судов (например, п.2 ст.115 ГПК) по проверке соответствия федеральному закону и иных нормативных актов субъектов Федерации, указанных в ст.125 Конституции (имеются в виду акты законодательных и высших исполнительных органов субъектов Федерации). Это не касается конституций, уставов субъектов Федерации, проверка которых, как следует из Конституции, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства.

Такое понимание правовых позиций Конституционного Суда нашло отражение и в законодательных новеллах, включенных в июле-августе 2000 г. в Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст.3, п.4 ст.9, п.3 ст.27, ст.29) и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пп.3-9 ст.49). Правда, в этих законоположениях прямо не определяются какие-либо полномочия судов по нормоконтролю. Они предусматривают меры ответственности за неисполнение судебных решений, устанавливающих противоречие принятых законодательным органом субъекта Федерации конституции (устава), закона, иного нормативного акта или изданного высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Федерации нормативного акта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, а также противоречие нормативных актов органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования. Признанный соответствующим судом незаконным, а следовательно, недействующим нормативный акт подлежит отмене, изменению издавшим его органом публичной власти. (Признание же положений нормативного акта неконституционными в порядке конституционного судопроизводства уже означает их отмену, но влечет обязанность органа публичной власти восполнить возникший пробел соответствующими Конституции нормами.)

Несколько иное разъяснение правовых последствий указанных судебных решений дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации". При этом Пленум исходил из буквального текста постановления Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г., на которое сослался, и не учитывал, как представляется, отмеченную выше необходимость его рассмотрения во взаимосвязи с постановлением от 16 июня 1998 г.

Пленум Верховного Суда указал, что установление судом противоречия федеральному закону только закона субъекта Федерации порождает такое правовое последствие, как признание данного закона недействующим и не подлежащим применению со дня вступления судебного решения в законную силу. В случае же установления противоречия закону иного правового акта (не закона субъекта Федерации) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания.

Как видно из правовых позиций Конституционного Суда и упомянутых законодательных новелл, применительно к нормативным актам законодательных и высших исполнительных органов субъектов Федерации, представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований предусмотрен общий принцип - установление судом незаконности таких актов означает признание их недействующими, не подлежащими применению и возникновение обязанности указанных органов под угрозой роспуска (отрешения от должности) отменить или изменить незаконный нормативный акт.

Л. Лазарев,

кандидат юридических наук, доцент,

заслуженный юрист РФ (г. Москва)