Закон о забастовках. Проблемы правоприменения и адекватности рыночным отношениям (А.В. Соловьев, "Гражданин и право", N 4, апрель 2001 г.)

Закон о забастовках. Проблемы правоприменения
и адекватности рыночным отношениям

Рыночную конкурентную экономику следует рассматривать как оптимальную форму общественной организации только в том случае, если она в равной мере способствует эффективности и свободе действия*(1).

Конституция Российской Федерации, провозласив Россию социальным и правовым государством, закрепила в ст.37 демократическое право граждан на забастовку в целях разрешения коллективных трудовых споров. В развитие конституционной нормы в ноябре 1995 г. был принят Федеральный закон "О порядке разрешения коллективных трудовых споров"*(2). Казалось, что в период перехода страны к рыночной экономике законодатель должен был утвердить закон, адекватный происходящим изменениям в социально-трудовой сфере и который отвечал бы двум требованиям: во-первых, соблюдению автономии и свободы сторон конфликтного взаимодействия - работников и работодателей; во-вторых, предоставлял возможность разрешать все или большинство различных типов социальных конфликтов данной области общественных отношений.

По нашему мнению, ни одному из указанных требований данный законодательный акт не отвечает. Кроме того, за пять лет правоприменения Закона со стороны федеральной исполнительной власти и законодателя не предприняты адекватные меры по совершенствованию правовой регламентации взаимодействия работников и работодателей в случае коллективного социального конфликта.

Первым аргументом, подтверждающим справедливость подобной оценки служит, является разрастание типов социальных конфликтов, которые не могут быть разрешены на основании Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (далее - Закон). У всех на слуху социальные конфликты по поводу акционирования, изменения собственника и проведения процедур несостоятельности (банкротства). В них были вовлечены не только работники, представители работодателей, но и органы властей: исполнительной (субъектов Российской Федерации) и судебной. Речь идет о ситуациях на Выборском целлюлозно-бумажном комбинате*(3), на Ачинском горно-обогатительном комбинате, в гостелекомпании "Новосибирск"*(4), ОАО "Завод "Ахтуба" и др.

Предметом разногласий между работниками и работодателями в указанных выше ситуациях были отношения, не предусмотренные Законом. Напомним, что, согласно п.1 ст.2 Закона, коллективный трудовой спор - это неурегулированные разногласия между работниками и работодателями по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений по вопросам социально-трудовых отношений.

Следовательно, можно говорить о первой проблеме - необходимости изменения определения предмета коллективного трудового спора, поскольку социальные конфликты акционирования и изменения собственника должны иметь легитимную базу их разрешения.

Вторая проблема вытекает из определения сути коллективного трудового спора. Дело в том, что по смыслу Закона законодатель к числу неурегулированных разногласий между работниками и работодателями, подлежащих разрешению по одинаковой схеме примирения сторон, отнес конфликты интересов и конфликты права.

Из основ конфликтологии и практики разрешения социальных конфликтов известно, что с участием посредника или в трудовом арбитраже, отличном в российских условиях от третейского суда*(5), разрешению подлежат только коллективные трудовые споры, возникающие на основе несогласованности интересов сторон. Конфликты права (например, по поводу одностороннего изменения работодателем условий труда работников или выполнения коллективного договора) с помощью примирительных процедур, предусмотренных Законом, разрешить нельзя. Иными словами, рассмотрение конфликта с участием посредника и трудовых арбитров в такого рода конфликтах становится бесполезным. При наличии в организации конфликта права должен быть задействован механизм его передачи для рассмотрения в суде соответствующей юрисдикции. Однако Законом указанный механизм не регламентирован.

Третья проблема вытекает из п.3 ст.1 Закона, предусматривающего, что разрешение коллективных трудовых споров, возникающих в связи с коллективной защитой индивидуальных трудовых прав работников, не является предметом настоящего Федерального закона. В данной норме социальный конфликт, который не может быть надлежащим образом квалифицирован по признакам, сформулированным законодателем в п.1 ст.2 Закона, определяется как "коллективный трудовой спор". Однако, как будет показано ниже, этот конфликт имеет другие юридические последствия, и при его коллективном характере он не может именоваться "коллективным трудовым спором". Кроме того, законодатель не раскрыл понятия "конфликт коллективной защиты индивидуальных трудовых прав работников"*(6), а также не перечислил критерии отличия данного типа конфликта от коллективного трудового спора, этапом разрешения которого является забастовка.

В практике регулирования трудовых отношений известна ситуация, когда группа работников отказывается от выполнения трудовых обязанностей в связи с невыплатой заработной платы за выполненный объем работ (услуг). В каждом отдельном конфликте по указанному поводу можно столкнуться с фактами наличия условий дозволенности реализации конституционного права работников на индивидуальные и коллективные трудовые споры (п.4 ст.37 Конституции РФ). Не вдаваясь в рассмотрение типовых ситуаций, обратимся к природе и последствиям конфликта по коллективной защите индивидуальных трудовых споров, отличным от забастовки.

В случае заявленного работодателю отказа даже небольшой группой работников (например, трех человек) от выполнения трудовых обязанностей вплоть до момента погащения задолженности по выплате вознаграждения (заработной платы) за выполненные объемы работ (услуг) между сторонами конфликта трудовые отношения не приостанавливаются. Более того, за время простоя, который является вынужденным и не может квалифицироваться как простой по вине работника, работодатель обязан произвести соответствующую оплату. Данные вопросы российским законодателем не регламентированы надлежащим образом*(7), и их предмет можно обсуждать отдельно. В связи с этим обратимся к анализу аналогичной ситуации, определенной как стадия разрешения коллективного трудового спора - забастовки.

Во-первых, в отличие от конфликта коллективной защиты работниками индивидуальных трудовых прав коллективный трудовой спор возникает вследствие отказа работодателя выполнить требования, выдвинутые не малой группой, а профессиональной группой, обладающей правом проведения общего собрания структурного подразделения организации или объединенной в профсоюз (ст.3 Закона). Во-вторых, согласно п.3 ст.18 Закона, на время забастовки за участвующими в ней работниками сохраняются только место работы и должность. Таким образом, можно предположить, что в течение забастовки трудовые отношения между забастовщиками и работодателем временно прекращаются. Последнее означает, что работодатель не обязан выплачивать заработную плату (или ее часть ввиду простоя) работникам за время невыполнения ими трудовых обязанностей в связи с проведением забастовки.

Четвертая проблема связана с понятием "забастовка" и ее соотношением с нормами статьи, в которой органу, принимающему решение об объявлении забастовки, предписываются определенные действия по отношению к работодателю. Закрепив в п.6 ст.2 Закона, что "забастовка - временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора", законодатель, фактически, предусмотрел наличие в конфликтных отношениях разных форм забастовки. Именно то, что законодатель заключил в скобки, а по смыслу означает временный добровольный отказ работников от выполенения работ (услуг) полностью (в полном объеме) или частично (не в полном объеме трудовых обязанностей) в целях разрешения коллективного трудового спора, есть нечто иное, как форма забастовки.

Следовательно, в зависимости от формы забастовки должны и могут быть решены вопросы места нахождения работников, принявших добровольное решение на участие в данной форме разрешения конфликта, а также ответственности за охрану жизни и здоровья забастовщиков на период временного прекращения трудовых отношений. Однако в рассматриваемом нами законе таких норм нет.

Законодатель ограничился тем, что в п.5 ст.14 Закона сформулировал определенный минимальный перечень сведений о забастовке, необходимый работодателю. Однако в нем отсутствует увязка данной нормы с п.6 ст.2 Закона, что означает: работодатель остается в неведении относительно решения работников по поводу формы объявляемой забастовки*(8).

Пятая проблема связана с реализацией права на предпринимательскую деятельность и с обязанностью работодателя выполнять все положения действующего законодательства по охране и безопасности труда. Она состоит в том, что нормы ст.16 Закона о согласовании сторонами конфликта минимума работ (услуг), подлежащих выполнению в ходе проведения забастовки, неадекватны рыночным отношениям.

Коротко поясним данную точку зрения*(9).

Согласно нормам частей второй и третьей п.3 ст.16 Закона, допускается фактическое отстранение работодателя от определения состава работ (услуг), подлежащих выполнению в ходе забастовки, как минимума, призванного обеспечить безопасность людей, их жизнь и здоровье, а также жизненно важные интересы общества. Происходит это по причине того, что законодатель предоставил право органам исполнительной власти и местного самоуправления в случае недостижения соглашения между сторонами конфликтного взаимодействия по содержанию минимума работ (услуг) самостоятельно устанавливать объем работ, который должен выполнять работодатель.

Указанные нормы не согласуются с законодательными актами и нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления. А лидеры некоторых профсоюзных органов пользуются случаем и ставят работодателя перед фактом установления органами местного самоуправления минимума работ (услуг), который не отвечает требованиям обеспечения безопасности, например на атомных электростанциях, в гражданской авиации и на железнодорожном транспорте.

Шестая проблема вытекает из нормы рассматриваемого закона о запрещении локаута (ст.19 Закона). В данной норме законодатель довольно своеобразно раскрыл понятие "локаут". Это набор нескольких разных по характеру действий, которые работодателю запрещено производить при наличии в организации коллективного трудового спора и объявления забастовки. Помимо запрета увольнения по инициативе работодателя работников в связи с указанными обстоятельствами также запрещены ликвидация или реорганизация организации, филиала, представительства. Последнее является новеллой для законодательства, которая приводит к ущемлению законных прав и интересов работодателя производить реорганизацию предприятия или его структурных подразделений в целях адекватной реакции на изменения, происходящие на рынке товаров и услуг.

Практика показывает, что работодатель планирует намечаемую реорганизацию и заблаговременно извещает профсоюз о возможном высвобождении определенного числа работников. Работодатель действует в соответствии с предписанием норм ст.40.2 КЗоТ РФ.

В такого рода ситуациях работодатель должен быть готов к контрмере со стороны профсоюзной организации. Практика показывает, что события развиваются следующим образом. По прошествии определенного времени со дня уведомления о предстоящей реорганизации профсоюз принимает решение о выдвижении требований к работодателю по комплексу социально-трудовых проблем. Как правило, из множества требований хотя бы одно работодатель не может выполнить объективно. Таким образом, в организации появляется юридическое основание для локаута - запрета на реорганизацию производства. Это основание - возникновение коллективного трудового спора.

Описанную ситуацию возникновения локаута можно назвать тупиковой по нескольким основаниям. Во-первых, законодательством не определено и не закреплено понятие "окончание коллективного трудового спора". Во-вторых, в защиту своих требований работники могут провести забастовку, итог которой выльется в материальныe издержки работодателя или банкротство. Подчеркнем, что наша задача - рассмотреть степень адекватности Закона о забастовках рыночным отношениям. Вопросы достаточности обеспечения со стороны Закона защиты законных прав и интересов работников остаются за пределами данной публикации.

Седьмая проблема касается эффективности Службы по урегулированию коллективных трудовых споров*(10) и непосредственно проведения процедур примирения - рассмотрения конфликта с участием лиц, выполняющих функции посредника и трудовых арбитров. Ее суть состоит в том, что, согласно ст.11 Закона, Служба организует в установленном порядке финансирование примирительных процедур. Служба, представляя собой структурное подразделение Минтруда России*(11), как и само министерство в целом, не обладает материальными средствами для реалиции данной нормы Закона.

Представители работодателей в условиях отсутствия порядка финансирования примирительных процедур оплачивают труд лиц, выполняющих функции посредника и трудовых арбитров, на основании норм Гражданского кодекса РФ о возмездных договорах. Однако для них самих и для примирителей такое положение дела чревато обжалованием их действий со стороны полномочных представителей работников. Например, профсоюзный комитет Российского профсоюза локомотивных бригад железнодорожников направил в транспортную прокуратуру заявления о привлечении к ответственности лиц, участвовавших в рассмотрении конфликта в одном из подразделений Московской железной дороги и получивших за свою работу материальное вознаграждение*(12). Несмотря на то что состава преступления в действиях представителя работодателя и примирителей прокуратура не обнаружила, сам факт разбирательства для участников трудового арбитража был неприятен.

Добровольное волеизъявление представителя работодателя в лице руководителя организации об оплате труда посредника или трудовых арбитров не противоречит международным нормам о добровольном примирении и арбитраже*(13). Однако наличие конфликтов между работодателями и полномочными представителями работников - профсоюзов по вопросу оплаты труда примирителей высвечивает наличие другой проблемы. Ее предметом является организация и функции деятельности по государственному управлению в области федеральной трудовой политики. Объект проблемы - государственные административные органы по регулированию вопросов труда, т.е., в первую очередь Минтруд России и его соответствующие межрегиональные территориальные органы, на которые возложены функции по урегулированию коллективных трудовых споров. Именно из-за отсутствия эффективного управления в области предупреждения коллективных социальных конфликтов имеются указанные недостатки и нарушения условий, обеспечивающих свободу действий субъектов трудовых отношений.

Социальные конфликты в трудовой сфере относятся к области юридической конфликтологии, поскольку возникают между сторонами трудовых правоотношений, разрешаются путем создания институтов примирения и их исход связан с юридическими последствиями. Из этого и проведенного нами анализа можно заключить, что задача совершенствования Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (N 175-ФЗ) может и должна рассматриваться, во-первых, как составная часть мер по построению правового государства, а во-вторых, как надлежащая реакция на наличие законодательного акта, в котором не соблюден баланс законных прав и интересов сторон трудовых правоотношений.

А.В. Соловьев,

менеджер по социально-трудовым отношениям,

кандидат политических наук

"Гражданин и право", N 4, апрель 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Козловски П. Общество и государство: неизбежный дуализм. М.: Республика, 1998. С. 265.

*(2) См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4557.

*(3) См.: Российская газета. 1998. 13 июня; 25 августа; 14 сентября.

*(4) См.: Хроника рабочего движения // Еженедельный информационный бюллетень Агентства Социально-трудовой информации (АСТИ). 1999. N 20. С. 12-13.

*(5) Согласно п.5 ст.8 Закона, стороны конфликтного взаимодействия самостоятельно определяют характер того решения, которое должны вынести лица, выполняющие функции трудовых арбитров при рассмотрении предмета социального конфликта. Как правило, на стадии формирования трудового арбитража принимается решение, что такое решение будет носить для сторон характер рекомендации. Из этого следует, что процедура трудового арбитража на деле есть не более чем посредничество.

*(6) См.: подробнее Соловьев А.В. Практический комментарий Закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров". М.: Фонд "Правовая культура", 1997. С. 18-22.

*(7) Например, в Германии данная проблема рассмотрена и регламентируется решением Федерального суда по трудовым спорам от 25 октября 1985 г.

*(8) Подробнее см.: Соловьев А.В. Конфликт в организации: увольнение за участие в "ложной забастовке" или за прогул // Гражданин и право. 2000. N 1. С. 54-59.

*(9) См. подробнее: Соловьев А.В. Забастовка по-смоленски // Социальная защита. 1997. N 4(64); Совершенствование закона или чиновничья игра? // Человек и труд. 2000. N 3.

*(10) Департамента по урегулированию коллективных трудовых споров и развитию социального партнерства Минтруда России, как это определено постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. N 468 с изменениями от 21 марта 1998 г. (cм.: Коллективные трудовые споры // Библиотека журнала "Социальная защита".1998. Вып. N 6. С. 97-100).

*(11) Помимо ранее названного департамента Минтруда России в состав Службы входят межрегиональные территориальные органы Минтруда России по урегулированию коллективных трудовых споров (см. там же. С. 101-102).

*(12) В данном конфликте примирителям пришлось рассматривать 17 требований, выдвинутых к начальнику депо. С этой целью им пришлось не только анализировать, кто является надлежащим лицом взаимодействия - работодателем, с работниками, но соотнести каждое из требований с понятием "коллективный трудовой спор", а также изучить нормативные правовые акты МПС России, Московской железной дороги и локальные акты депо.

*(13) См., например, Рекомендацию 92 МОТ (1951).