Интервью с Г.И. Букаевым, кандидатом экономических наук, заслуженным экономистом России, министром Российской Федерации по налогам и сборам ("Законодательство", N 4, апрель 2001 г.)

Интервью с Г.И. Букаевым,
кандидатом экономических наук, заслуженным
экономистом России, министром Российской Федерации
по налогам и сборам

Как известно, с 1 января 2001 г. действует часть вторая Налогового кодекса РФ. "Можно с уверенностью сказать, что 2001 год - это год налоговой революции в России", - сказал в своем обращении к налогоплательщикам России министр РФ по налогам и сборам Г.И. Букаев. В связи с этим у российских налогоплательщиков, в том числе и у наших читателей, возникает немало вопросов, касающихся налогообложения.

Вот лишь одна из проблем. Федеральным законом от 29 декабря 2000 г. N 166-ФЗ в часть вторую Налогового кодекса РФ внесены изменения. Согласно ст.3 этого закона, они вступили в силу 1 января 2001 г. Но как быть с применением ст.5 НК РФ, устанавливающей, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не имеют обратной силы?

Кроме того, как все это согласуется с Бюджетным кодексом РФ, в соответствии со ст.189 которого законы об изменениях налогового законодательства Российской Федерации вносятся субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом до принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год? И со ст.53 Бюджетного кодекса, в силу которой: федеральные законы о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (п.3); внесение изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год (п.4)?

Мы попросили министра РФ по налогам и сборам Г.И.Букаева осветить некоторые проблемы налогового законодательства и ответить на вопросы наших читателей.

Геннадий Иванович, хотелось бы понять, с какого же момента, по мнению налоговых органов, должны вступать в силу указанные изменения Налогового кодекса?

Создание стабильной налоговой системы - основной принцип государственной политики России в области налогообложения. Чтобы не допустить внезапных изменений законодательства, существенно затрудняющих предпринимательскую деятельность, разработаны требования, предъявляемые к актам законодательства о налогах и сборах. Налоговый кодекс РФ определяет особенности, отличия от общего порядка, касающиеся как содержания, так и порядка введения их в действие.

По общему правилу законодательные акты в налоговой сфере вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Законодательные акты, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Согласно п.3 ст.5 Налогового кодекса РФ (в редакции от 9 июля 1999 г. N 154-ФЗ), безусловную обратную силу имеют только акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей.

Таким образом, к вопросу о дате вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, в том числе Федерального закона от 29 декабря 2000 г. N 166-ФЗ, следует подходить исходя из вышеизложенных положений.

Каковы перспективы принятия остальных глав части второй Налогового кодекса?

Интенсивное формирование законодательства о налогах и сборах будет продолжаться в течение ближайшего времени.

Запланировано принятие глав Кодекса, регулирующих порядок исчисления и уплаты всех федеральных, региональных и местных налогов, а также разработка специальных налоговых режимов. В первую очередь должны быть приняты: глава Кодекса о налоге на прибыль организаций, а также главы, регламентирующие взимание ресурсных платежей.

- Методические рекомендации о порядке применения положений отдельных глав части второй НК РФ датированы ноябрем - декабрем 2000 г., следовательно, создавались они до внесения изменений в часть вторую Кодекса. Учитываются ли в них указанные изменения? Будут ли Методические рекомендации корректироваться в ближайшее время*(1)?

Методические рекомендации, инструкции по заполнению деклараций, разработанные в соответствии с частью второй Налогового кодекса РФ, до внесения в них соответствующих изменений действуют в части, не противоречащей Федеральному закону от 29 декабря 2000 г. N 166-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации".

С 1 января 2001 г. предприниматели признаны плательщиками НДС. Как быть с гарантиями субъектам малого предпринимательства?

В главе 21 "Налог на добавленную стоимость" части второй Налогового кодекса уточнен перечень налогоплательщиков. Наряду с организациями налогоплательщиками признаются и индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица.

Статьей 9 Федерального закона от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" было установлено, что если изменения налогового законодательства создают менее благоприятные условия для субъектов малого предпринимательства по сравнению с ранее действовавшими условиями, то в течение первых четырех лет своей деятельности указанные субъекты подлежат налогообложению в том же порядке, который действовал на момент их государственной регистрации.

При этом положение Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 148-ФЗ "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" о недопустимости применения в дальнейшем абзаца второго части первой ст.9 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" не может иметь обратной силы и не применяется к длящимся правоотношениям, возникшим до дня официального опубликования нового регулирования, включая соответствующий нормативный акт законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации о введении на его территории единого налога*(2).

Если субъект малого предпринимательства полагает, что изменившееся налоговое законодательство создает менее благоприятные условия по сравнению с ранее действовавшими, то он вправе защитить свои права как налогоплательщика в арбитражном суде, к компетенции которого относится выбор подлежащих применению норм с учетом сформулированного в Конституции РФ запрета ухудшать положение налогоплательщика путем придания закону обратной силы.

Как Вы полагаете, подлежат ли применению отдельные налоговые нормы ранее принятых законов (речь не идет о законах по конкретным видам налогов)? Как быть с льготами, например по уплате взносов в государственные внебюджетные фонды (теперь объединенных в единый социальный налог), установленными до вступления в силу НК РФ*(3)?

Согласно ст.29 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации", законы и иные нормативные правовые акты на территории Российской Федерации действуют в части, не противоречащей части второй Налогового кодекса и названному Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с частью второй Налогового кодекса.

Согласно подп.3 п.1 ст.21 Налогового кодекса РФ, налогоплательщики имеют право использовать налоговые льготы при наличии оснований и в порядке, установленном законодательством о налогах и сборах. Льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.

Так как единый социальный налог уплачивается в соответствии с частью второй Налогового кодекса, то нормативные правовые акты, устанавливавшие порядок исчисления и уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования, обязанность по уплате которых возникла после 1 января 2001 г., не применяются.

Как следует решать вопрос о том, относится ли тот или иной закон к налоговому законодательству и соответственно действуют ли его налоговые нормы? Поскольку нет четкого правила, практика очень противоречива.

В соответствии со ст.1 Налогового кодекса РФ законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из указанного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и (или) сборах. Законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с Кодексом. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах принимаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с Кодексом.

При этом в силу ст.7 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" федеральные законы и иные нормативные правовые акты действуют в части, не противоречащей части первой Кодекса, и подлежат приведению в соответствие с ней.

Разрешение возникающих коллизий, неизбежных на стадии формирования нового налогового законодательства, в том числе касающихся правомерности использования налогоплательщиком льгот и иных положений, связанных с налогообложением, содержащихся в неналоговых законах, станет возможным с введением в действие в полном объеме части второй Налогового кодекса РФ, которая обеспечит полноту правового регулирования налоговых отношений.

В то же время Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" установлены отдельные налоговые нормы, в том числе некоторым категориям налогоплательщиков предоставлены льготы по уплате единого социального налога. Правильно ли это, ведь данный закон относится к бюджетному, а не налоговому законодательству?

В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" (далее - Федеральный закон N 118-ФЗ) введена в действие глава 24 "Единый социальный налог (взнос)", в соответствии с которой вместо страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды с 1 января 2001 г. взимается единый социальный налог (взнос).

В соответствии со ст.29 Федерального закона N 118-ФЗ федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утративших силу в соответствии со ст.2 Федерального закона N 118-ФЗ, действуют в части, не противоречащей части второй Налогового кодекса РФ и Федеральному закону N 118-ФЗ, и подлежат приведению в соответствие с частью второй НК РФ.

Таким образом, законодательные акты, действовавшие до вступления в силу части второй НК РФ, которые предоставляли те или иные льготы по уплате страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, подлежат приведению в соответствие (путем внесения изменений и дополнений) с частью второй НК РФ.

Что касается предоставления других льгот по уплате единого социального налога (взноса), то в соответствии со ст.25 и 26 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" в 2001 г. освобождаются от уплаты единого социального налога (взноса) в части, исчисляемой и уплачиваемой в ФСС РФ, фонды обязательного медицинского страхования и Пенсионный фонд РФ: Минобороны РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, ФАПСИ при Президенте РФ, ФСО РФ, Служба внешней разведки РФ, ФПС РФ и другие федеральные органы исполнительной власти, в составе которых проходят службу военнослужащие, ФСНП РФ, Минюст РФ, ГТК РФ и Военная коллегия Верховного Суда РФ с денежного довольствия, продовольственного и вещевого обеспечения и иных выплат, получаемых военнослужащими, лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудниками органов налоговой полиции, уголовно-исполнительной системы и таможенной системы Российской Федерации, имеющими специальные звания, в связи с исполнением обязанностей военной и приравненной к ней службы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Также в 2001 г. федеральные суды и органы прокуратуры освобождаются от уплаты единого социального налога (взноса) с денежного содержания судей, прокуроров и следователей, имеющих специальные звания, в части, исчисляемой и уплачиваемой в Пенсионный фонд РФ.

Геннадий Иванович, как Вы в целом оцениваете ситуацию, связанную с существенными изменениями налогового законодательства, и проблемы, возникающие в связи с этими нововведениями?

- Определенные проблемы, конечно, имеются. Изложение многих вопросов во второй части Налогового кодекса РФ отличается от имевшегося в ранее действовавших положениях законодательства. Реализация ряда норм требует разработки подзаконных актов. Из наиболее серьезных изменений можно отметить передачу налоговым органам полномочий по контролю за платежами во внебюджетные фонды. Это относится и к недоимке по взносам, которая образовалась на начало 2001 г., и к взносам, которые поступают уже в составе единого социального налога.

Налоговые реформы редко проходят безболезненно. В законодательстве есть определенные пробелы, неточности, противоречия, которые позволяют неоднозначно толковать отдельные положения. Поэтому пришлось принимать специальные законы о внесении дополнений и изменений во вторую часть Кодекса и некоторые другие законодательные акты о налогах.

Конечно, частые изменения в налоговой сфере серьезно осложняют жизнь, причем как налогоплательщикам, так и налоговым органам. Однако стройная система налогового законодательства не может появиться внезапно. Она должна сформироваться.

Налоговые органы готовы к новым требованиям законодательства?

Любое изменение законодательства должно быть осмыслено и налогоплательщиком, и налоговым инспектором, а на это нужно время. После введения второй части НК РФ из-за появления у нашей службы новых функций значительно увеличилась нагрузка на работников налоговых органов. В процессе освоения нововведений выявляются определенные недостатки. Например, законодатели не обговорили некоторые переходные условия. Налогоплательщики же, как показывает практика, этими пробелами не преминут воспользоваться. Наша задача - выявить подобные недочеты и исправить ситуацию путем внесения поправок в действующее законодательство. Правда, сейчас нам это сделать гораздо сложнее, ведь раньше мы могли эти пробелы закрывать инструкциями. Сейчас мы можем выпускать только методические рекомендации по конкретным видам налогов. А они имеют обязательную силу лишь для налоговых органов. Но мы считаем, что эти рекомендации стоит тщательно изучать и налогоплательщикам.

Налоговая реформа предполагает существенное снижение налогового бремени. Но для того, чтобы нововведения прижились, необходим какой-то период. Эксперты в связи с этим прогнозируют резкое снижение сбора налогов в первой половине 2001 г. Как в этих условиях намерена действовать налоговая служба?

Налоговое бремя, конечно, нужно перераспределять. Следует отменять неэффективные и недействующие налоги. Но это не значит, что мы отказываемся от жесткого администрирования. Напротив, надо повысить уровень контроля. Выпадающие доходы следует возместить, выявляя недобросовестных налогоплательщиков. Этим мы поддержим прежде всего тех, кто честен и порядочен.

Наша задача - не допустить снижения поступлений, хотя не исключаю, что некоторое их уменьшение все же будет. Но нам должен помочь законодатель. Как только появится информация о практике применения и изъянах законодательства, мы постараемся ее быстро обобщить и дать рекомендации по изменению НК РФ. Очень важно, чтобы законодатель содействовал нам в оперативном совершенствовании налогового законодательства. Многое, конечно, зависит и от качества работы самих налоговых органов, от их оперативности и компетентности.

Позвольте поблагодарить Вас за интервью и пожелать в Вашем лице налоговым органам успехов в проведении налоговой реформы. Хотелось бы, чтобы для налогоплательщиков она прошла максимально безболезненно.

"Законодательство", N 4, апрель 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Когда материал готовился к печати, Министерством Российской Федерации по налогам и сборам был принят приказ от 5 марта 2001 г. N БГ-3-08/73 "О внесении изменений и дополнений в Методические рекомендации налоговым органам о порядке применения главы 23 "Налог на доходы физических лиц" части второй Налогового кодекса Российской Федерации".

*(2) См.: определение Конституционного Суда РФ от 1 июля 1999 г. N 111-0; постановление Президиума ВАС РФ от 6 июня 2000 г. N 161/00.

*(3) В частности, такие льготы (не отмененные до настоящего времени) были введены:

Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 95-ФЗ "О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации";

Федеральным законом от 11 ноября 1994 г. N 37-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по обязательным платежам во внебюджетные государственные фонды";

Федеральным законом РФ от 27 октября 1994 г. N 29-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Российской Федерации о налогах и об особенностях порядка отчислений в отдельные государственные внебюджетные фонды".