Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления (В. Демин, "Российская юстиция", N 6, июнь 2001 г.)

Судебный контроль за законностью
актов органов местного самоуправления

Вопросы государственного строительства и выбор оптимальных форм управления страной, повышение эффективности управленческих решений являются весьма актуальными в современных условиях, когда Россия выходит из продолжительного экономического, политического и социального кризиса.

Один из таких вопросов - обеспечение самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, определяемых законами, в том числе в области нормотворческой деятельности.

Предусмотренные Конституцией РФ гарантии местного самоуправления зачастую рассматривались как независимость от органов государственной власти, вседозволенность отдельных "удельных князьков", строивших работу не на основе права, а исходя из усмотренческих решений и собственных представлений о целесообразности тех или иных действий.

Положение осложнялось тем, что на законодательном уровне не были решены вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, что свидетельствовало о еще не сложившейся системе государственного управления.

В определенной степени указанный правовой пробел устранен Федеральным законом от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Закон, при всем разнообразии мнений о нем, является важным звеном в выработке единой системы управления страной, обеспечении единого правового пространства и безусловного выполнения Конституции РФ и федеральных законов.

Наведение порядка в стране предусматривает соблюдение законов не только гражданами, но и органами местного самоуправления, неотвратимость ответственности за их нарушение. Такая ответственность и механизм ее реализации предусмотрены ст.49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 4 августа 2000 г.). Эта статья не покушается на самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, установленных законами, а направлена на создание надежного механизма обеспечения верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции РФ и федеральных законов.

Подобный подход не предусматривает подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти. Но в то же время он позволяет последним реагировать на нарушения законности со стороны органов местного самоуправления и глав муниципальных образований и принимать соответствующие меры, предусмотренные законом. Установлены государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства этими органами и главами.

Статья 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. устанавливает усложненный порядок инициирования и решения вопроса об ответственности представительного органа местного самоуправления и главы местного самоуправления перед государством.

В соответствии с ней представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления его в силу.

Информирование о решении суда ставит целью сделать достоянием гласности тот факт, что определенные правовые акты или отдельные их положения признаны противоречащими действующему законодательству и должны быть отменены. Это позволит жителям дать оценку деятельности представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования, допускающих нарушение законодательства. Подобная информация является, кроме того, тревожным сигналом о недостатках в деятельности подразделений муниципальной службы, которые допустили существенные недоработки при подготовке нормативного правового акта.

На практике могут быть случаи, когда решение суда в силу различных обстоятельств не выполняется, представительный орган местного самоуправления либо глава муниципального образования не отменяют нормативный правовой акт или отдельные его положения, о которых идет речь, и которые повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда. В таких случаях представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Данное положение закона не подлежит ни узкому, ни расширительному толкованию. Если не был отменен нормативный правовой акт либо отдельное его положение, которые не повлекли нарушения (умаления) прав и свобод человека и гражданина или наступления иного вреда, то в этом случае представительный орган местного самоуправления не может быть распущен, а полномочия главы муниципального образования не могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Статьей 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. предусматривается определенное реагирование со стороны законодательного (представительного) органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), когда представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования не отменили нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу. В этом случае законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации по собственной инициативе или после обращения высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с федеральным законом. Если они в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. По истечении же этого срока такие действия не могут быть осуществлены.

Установлен дифференцированный подход к роспуску представительного органа местного самоуправления и отрешению от должности главы муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления в установленном федеральным законом порядке распускается законом субъекта Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Федерации, либо указом Президента РФ.

Такая процедура, на мой взгляд, является обоснованной и установлена законодателем в силу ряда причин.

Во-первых, роспуск представительного органа местного самоуправления является серьезным политическим шагом, крайней мерой, затрагивающей интересы населения, политических партий и хозяйствующих субъектов. Ведь выборный орган местного самоуправления представляет интересы населения и принимает от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Во-вторых, решение данного вопроса сопровождается назначением новых выборов, что связано с финансовыми и материальными затратами; при этом население ставится перед фактом, что ранее избранные депутаты не оправдали оказанного им доверия, их деятельность не соответствует требованиям законодательства, в связи с чем уполномоченный государственный орган вынужден пойти на принятие такого решения.

В-третьих, законодательный (представительный) орган субъекта Федерации как коллективный орган, представляющий интересы всего населения, может в большей степени проявить объективность при разрешении данного вопроса и всесторонне подойти к его рассмотрению, а личные отношения либо предвзятость со стороны исполнительных органов власти не будет приниматься во внимание.

Главы муниципальных образований столиц и административных центров субъектов Федерации нередко выступают в качестве оппонентов по отношению к губернаторам, проявляют порой, с точки зрения последних, чрезмерную самостоятельность, не всегда выполняют требования "высокого начальства". К тому же эти главы муниципальных образований, как показывает практика, нередко претендуют и на губернаторское кресло. Поэтому взаимоотношения данной категории глав муниципальных образований с губернаторами не всегда бывают безоблачными, что в ряде случаев может привести (и приводит) к сведению личных счетов. Чтобы избежать подобных ситуаций, Законом предусмотрено отрешение от должности глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Федерации - только указом Президента РФ.

В Законе всесторонне просчитаны различные варианты возможного развития событий, в том числе и такие, когда законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации не отреагировал соответствующим образом - не предупредил письменно представительный орган местного самоуправления о возможности его роспуска в связи с тем, что не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда. Такие варианты исключить нельзя.

Пунктом 4 ст.49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. предусмотрено, что Президент РФ в соответствии с п.3 данной статьи вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления в том случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда этим органом не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации не приняты предусмотренные законом меры. Если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) не приняты соответствующие меры, то Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности, издав соответствующий указ. Подобные действия являются вынужденной мерой, на которую идут органы государственной власти, чтобы обеспечить соблюдение Конституции РФ, законов, сохранить единое правовое пространство, исключить возможный произвол, нарушение прав и свобод человека и гражданина. Конечно, такой механизм ответственности следует признать довольно сложным, но вряд ли в настоящее время нужно его упрощать.

Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта Федерации (либо федеральным законом) назначаются новые выборы.

Отрешение главы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов (если он избирался населением муниципального образования) осуществляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо указом Президента РФ.

Если глава муниципального образования избирался представительным органом местного самоуправления, этот орган должен принять решение об избрании нового главы.

Отрешение от должности главы муниципального образования не должно приводить к безвластию на местах, что и учтено Законом. В этом случае высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) либо Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования. Такая процедура имеет целью обеспечение непрерывного функционирования власти на местах, устранения правового вакуума в том случае, если этот вопрос не урегулирован уставом муниципального образования. Если же названным документом установлен иной порядок временного исполнения обязанностей главы муниципального образования, то соответствующие указы не принимаются.

Необходимо отметить, что предложение об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.

Роспуск представительного органа местного самоуправления, досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования путем отрешения его от должности может нарушить права и законные интересы граждан. Если это произошло, есть возможность подать жалобу в суд на уровне субъекта Федерации (краевой, областной и т.д.) либо в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления). Суды должны рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.

Нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований могут быть признаны противоречащими законодательству до вступления в силу Федерального закона от 4 августа 2000 г., т.е. до 8 августа 2000 г. Данные акты должны быть приведены в соответствие с действующим законодательством в течение шести месяцев со дня официального опубликования указанного Федерального закона - 8 августа 2000 г. Если этого не произойдет, представительный орган местного самоуправления и главы муниципального образования несут ответственность согласно Федеральному закону от 4 августа 2000 г.

Значение принятого Федерального закона нельзя недооценивать. В рамках Конституции РФ выстроена модель "государственного влияния" на представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований. Цель - обеспечить соблюдение законности и правопорядка в деятельности местной власти.

При всей важности и актуальности внесенных изменений следует отметить, что Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нуждается в существенных изменениях и дополнениях, принятии его в новой редакции, отвечающей потребностям государственного строительства в современных условиях и роли местного самоуправления с учетом федеративного устройства государства.

Для усиления контроля за деятельностью глав муниципальных образований и повышения их ответственности за правильное решение вопросов местного значения целесообразно предусмотреть дисциплинарную ответственность выборных должностных лиц, возможность их отрешения от должности за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей, установить особенности регулирования труда этой категории должностных лиц.

В. Демин,

юрист (г. Москва)

"Российская юстиция", N 6, июнь 2001 г.