Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 апреля 2004 г. N 11-Г04-14 О признании противоречащими федеральному законодательству отдельных норм Положения об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 10 ноября 2002 г. N 628

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 апреля 2004 г. N 11-Г04-14

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 28 апреля 2004 года дело по кассационной жалобе Кабинета Министров Республики Татарстан на решение Верховного суда Республики Татарстан от 22 октября 2003 года, которым частично удовлетворено заявление прокурора Республики Татарстан о признании недействующими некоторых положений утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 10.11.2002 года N 628 Положения об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

исполняющий обязанности прокурора Республики Татарстан обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня их принятия абзаца 2 пункта 1.5, пунктов 1.6, 1.8, 1.10, 1.11, 2.1, 2.2, 2.3, раздела 5 Положения об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан N 628 от 10.11.2002 г.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор уточнила заявленные требования и просила признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзац 3 пункта 1.2, абзац 5 пункта 1.2 в части допускающей регулирование порядка организации и проведения массовых мероприятий политического характера (митингов, демонстраций, шествий и т.д.), религиозного характера, культурно-зрелищного (концерты, шоу-программы и иные культурные мероприятия) и иного характера, пункт 1.1 в части слов "и регламентирует обязанности руководителей организаций и учреждений, всех должностных и физических лиц, организующих или принимающих участие в проведении указанных мероприятий", пункт 1.4 в части участия органов санитарно-эпидемиологического надзора в техническом обследовании сооружений, используемых для проведения массовых мероприятий, второе предложение абзаца 2 пункта 1.5, пункт 1.6, пункт 2.3, абзац 1 пункта 1.8, абзац 5 пункта 1.8, в части установленного порядка расчета затрат на организацию обеспечения общественного порядка и общественной безопасности органами внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС РФ и порядка расходования указанных средств, абзац 2 пункта 1.8 в части, предусматривающей участие управления Государственной противопожарной службы МЧС РФ по Республике Татарстан при проведении массовых мероприятий на коммерческой основе Положения об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан N 628 от 10.11.2002 г.

Решением суда от 22 октября 2003 года заявление прокурора удовлетворено частично: в признании незаконным пункта 1.6 Положения отказано; в части признания таковыми пунктов 1.10, 1.11, 2.1, 2.2, раздела 5 Положения производство по делу определением от 9 марта 2004 года прекращено; в остальной части требования прокурора удовлетворены.

В кассационной жалобе Кабинет Министров Республики Татарстан просит об отмене решения, считая его незаконным и необоснованным, и вынесении нового решения об отказе прокурору в удовлетворении требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

При этом законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Как видно из материалов дела, 10 ноября 2002 года Постановлением N 628 Кабинетом Министров Республики Татарстан утверждено Положение об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей (далее - Положение).

Разрешая спор, суд правильно исходил из того, что правовое регулирование порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций осуществляется Указом Президиума Верховного Совета СССР N 9306-Х1 от 28.07.1988 "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций".

Согласно пункту 2 Указа Президента Российской Федерации N 524 от 25.05.1992 "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" до принятия соответствующего закона Российской Федерации нормы названного выше Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28.07.1988 г. на территории Российской Федерации применяются в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом Российской Федерации 22.11.1991 года.

Пунктом 1 данного Указа предписано впредь до урегулирования законом Российской Федерации порядка организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования исходить из положений Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22.11.1991 г., о праве граждан собираться свободно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления.

Право на организацию и проведение забастовок, собраний, митингов уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других коллективных действий в соответствии с федеральным законодательством закреплено и в статье 11 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".

Из чего суд сделал правильный вывод о том, что субъект Российской Федерации не вправе регламентировать данные вопросы.

Тем не менее, в нарушение указанных положений, исходя из данного в пункте 1.2 Положения определения массового мероприятия и приведенного в абзаце 5 этого же пункта перечня видов массовых мероприятий, Кабинет Министров Республики Татарстан принял нормативный правовой акт, регулирующий порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, забастовок, пикетирования.

Кроме того, судом установлено, что положения, предусматривающие порядок согласования проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций ограничивают права граждан по сравнению с порядком, установленным на уровне федерации.

Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28.07.1988 N 9306-Х1 "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" в отличие от установленного Положением порядка организации массовых мероприятий на организаторов возложена только обязанность подачи заявления о проведении собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации в исполнительный комитет соответствующего местного Совета не позднее чем за десять дней до намечаемой даты проведения массового мероприятия. Вместе с тем, в соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В связи с этим суд обоснованно посчитал, что Кабинет Министров Республики Татарстан, принимая оспариваемое Положение в указанной части, вышел за пределы компетенции, обозначенные федеральным законодательством.

При таком положении с выводом суда о противоречии абзаца 3 пункта 1.2 и абзаца 5 пункта 1.2 Положения, в части допускающей регулирование порядка организации и проведения массовых мероприятий политического характера (митингов, демонстраций, шествий и т.д.) федеральному законодательству следует согласиться.

Как следует из пункта 1.2 Положения, под массовым мероприятием понимается организованная деятельность множества людей, объединенных единством целей, интересов и потребностей культурно-зрелищного, религиозного и иного характера.

Между тем, в соответствии с установленным статьей 16 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" порядком проведения религиозных обрядов и церемоний богослужения, религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются в культовых зданиях и сооружениях и на относящихся к ним территориях, в иных местах, предоставленных религиозным организациям для этих целей, в местах паломничества, в учреждениях и на предприятиях религиозных организаций, на кладбищах и в крематориях, а также в жилых помещениях. Религиозные организации вправе проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, по просьбам находящихся в них граждан в помещениях, специально выделяемых администрацией для этих целей. Проведение религиозных обрядов в помещениях мест содержания под стражей допускается с соблюдением требований уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации. В иных случаях публичные богослужения, другие религиозные обряды и церемонии осуществляются в порядке, установленном для проведения митингов, шествий и демонстраций.

Таким образом, правовую основу, регламентирующую порядок проведения религиозными объединениями массовых мероприятий, составляет исключительно федеральное законодательство.

Кроме того, редакция абзацев 3 и 5 пункта 1.2 указывает на возможность регулирования данным Положением порядка проведения массовых мероприятий культурно-зрелищного и иного характера.

Суд правомерно указал на то, что под такую категорию массовых мероприятий, учитывая неопределенность оспариваемых положений, подпадает, например, и осуществляемая на законных основаниях агитационная деятельность, порядок проведения которой определен Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Указанным Федеральным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, он имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а субъект Российской Федерации вправе устанавливать в законе гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом.

Исходя из вышеизложенного, суд пришел к обоснованному выводу о том, что абзацы 3 и 5 пункта 1.2 Положения в части, допускающей регулирование порядка организации и проведения массовых мероприятий религиозного характера, культурно-зрелищного (концерты, шоу-программы и иные культурные мероприятия) и иного характера, не соответствуют федеральному законодательству.

Пунктом 1.1 Положения устанавливается порядок организации обеспечения общественного порядка и общественной безопасности участников при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей и регламентируются обязанности руководителей организаций и учреждений всех должностных и физических лиц, организующих или принимающих участие в проведении указанных мероприятий.

Однако суд правильно отметил, что правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства закрепляет Закон Российской Федерации "О безопасности". Этим Законом определена система безопасности и ее функции, установлен порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, контроля, и надзора за законностью их деятельности.

В соответствии со статьей 2 названного Закона Российской Федерации основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. При этом статьей 7 указанного Закона Российской Федерации определено, что при обеспечении безопасности не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом, т.е. актом принятым законодательным органом власти.

В данном случае судом обоснованно учтено, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации и регулированию на уровне субъектов Российской Федерации не подлежит.

Частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации также подтверждается исключительная компетенция Российской Федерации в рассматриваемой сфере: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, вывод суда о том, что пункт 1.1 Положения в части слов "и регламентирует обязанности руководителей организаций и учреждений, всех должностных и физических лиц, организующих или принимающих участие в проведении указанных мероприятий", второе предложение абзаца 2 пункта 1.5, в соответствии с которым в случаях, когда возможность воспользоваться общественным транспортом отсутствует, организаторы мероприятия обязаны предусмотреть для этих целей транспорт, противоречат федеральному законодательству, является правильным.

По вышеназванным основаниям суд обоснованно признал противоречащим федеральному законодательству и пункт 2.3 Положения, предусматривающий обязанность заключения договоров с представителями органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС РФ по Республике Татарстан и Поисково-спасательной службы Республики Татарстан при Министерстве по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Республики Татарстан об оплате услуг по обеспечению общественного порядка и безопасности участников при проведении массовых мероприятий на коммерческой основе не позднее чем за 15 дней до начала мероприятий.

Кроме того, суд установил, что пункт 2.3 Положения, обязывающий организаторов массового мероприятия на коммерческой основе заключать договор об оплате услуг по обеспечению общественного порядка и безопасности участников, противоречит также статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации, добровольно принятым обязательством или законом, под которым согласно пункту 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации понимается только федеральный закон.

Согласно пункту 11 статьи 10 Закона Российской Федерации "О милиции" предусмотрена возможность заключения милицией договоров с физическими или юридическими лицами только по охране принадлежащего им имущества. Обеспечение правопорядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, аэропортах и других общественных местах, а также осуществление неотложных мер по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях - обязанность милиции, установленная статьей 10 Закона Российской Федерации "О милиции". Договорной характер осуществления таких полномочий указанным Законом Российской Федерации не предусмотрен.

Кроме того, Законом Российской Федерации "О милиции" четко определены задачи, которые возложены на милицию. Возможность определять задачи милиции иным актом, кроме данного Закона, исключена (статья 2).

К тому же, в соответствии со статьей 11 данного Закона использование милицией предоставленных ей прав возможно только в целях исполнения обязанностей, возложенных на милицию Законом Российской Федерации "О милиции".

По указанным основаниям суд правильно признал противоречащими федеральному законодательству и абзац 1 пункта 1.8. Положения, которым предусмотрено, что Министерство внутренних дел Республики Татарстан и его территориальные органы при проведении массовых мероприятий на коммерческой основе осуществляют охрану общественного порядка и обеспечивают общественную безопасность на договорной основе за плату, а также положение абзаца 5 пункта 1.8 Положения, в части установленного порядка расчета затрат на организацию обеспечения общественного порядка и общественной безопасности органами внутренних дел и порядка расходования указанных средств.

Пунктом 1.4. Положения предусмотрено участие органов санитарно-эпидемиологического надзора в техническом обследовании сооружений, используемых для проведения массовых мероприятий. Однако в соответствии с пунктом "г" статьи 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности находится в исключительном ведении Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется органами и учреждениями (должностными лицами) государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, структура которой, ее задачи, функции, порядок осуществления ее деятельности устанавливаются положением о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Аналогичное противоречие правомерно установлено судом и в абзаце 2 пункта 1.8. Положения, в соответствии с которым управление Государственной противопожарной службы МЧС РФ по Республике Татарстан при проведении массовых мероприятий на коммерческой основе привлекаются к обеспечению безопасности на договорной основе за плату.

В соответствии с Федеральным законом "О пожарной безопасности" территориальные органы управления Государственной противопожарной службы, создаваемые в субъектах Российской Федерации входят в систему Государственной противопожарной службы, задачи которой определяются только федеральным законом. Федеральный закон, четко определяя основные задачи пожарной охраны, к которым относится организация предупреждения пожаров и тушение пожаров, установил, что к действиям по предупреждению, ликвидации массовых беспорядков пожарная охрана не привлекается (ст.ст. 4 и 5).

Кроме того, в силу статьи 22 Федерального закона "О пожарной безопасности" тушение пожаров Государственной противопожарной службой осуществляется на безвозмездной основе, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

По этим же основаниям правильно признан противоречащим федеральному законодательству абзац 5 пункта 1.8. Положения в части установления порядка расчета затрат на организацию обеспечения общественного порядка и общественной безопасности Государственной противопожарной службы МЧС РФ, а также порядка расходования указанных средств. В соответствии с указанным Федеральным законом, допускается осуществление отдельными подразделениями Государственной противопожарной службой охраны на договорной основе. Однако в соответствии со статьей 10 Федерального закона "О пожарной безопасности" перечень и порядок содержания таких подразделений Государственной противопожарной службы устанавливается Правительством Российской Федерации.

Исходя из вышеизложенного, суд обоснованно посчитал необходимым признать противоречащими федеральному законодательству и не подлежащим применению со дня принятия абзац 3 пункта 1.2, абзац 5 пункта 1.2 в части, допускающей регулирование порядка организации и проведения массовых мероприятий политического характера (митингов, демонстраций, шествий и т.д.), религиозного характера, культурно-зрелищного (концерты, шоу-программы и иные культурные мероприятия) и иного характера, пункт 1.1 в части слов "и регламентирует обязанности руководителей организаций и учреждений, всех должностных и физических лиц, организующих или принимающих участие в проведении указанных мероприятий", пункт 1.4 в части слова "санэпидстанции", абзац 2 пункта 1.5, пункт 2.3, абзац 1 пункта 1.8, абзац 5 пункта 1.8 в части установления порядка расчета затрат на организацию обеспечения общественного порядка и общественной безопасности органами внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС РФ и порядка расходования указанных средств, абзац 2 пункта 1.8 в части, предусматривающей участие управления Государственной противопожарной службы МЧС РФ по Республике Татарстан при проведении массовых мероприятий на коммерческой основе Положения об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан N 628 от 10.11.2002 г.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии у участвующего в деле прокурора права изменять предмет иска являются необоснованными и поводом к отмене решения суда быть не могут.

Подобное процессуальное правомочие участвующего в деле прокурора соответствует принципу организации и деятельности органов прокуратуры, основанному на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Данных о том, что при уточнении требований, заявленных исполняющим обязанности прокурора Республики Татарстан, участвующий в деле прокурор, выйдя из подчинения вышестоящего прокурора, превысил свои служебные полномочия, в деле нет.

Прочие доводы жалобы направлены на иную оценку доказательств, исследованных судом по правилам статей 12, 56 и 67 ГПК РФ, в силу чего не могут повлечь отмены решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 360 и 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного суда Республики Татарстан от 22 октября 2003 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Кабинета Министров Республики Татарстан - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи