Определение Верховного Суда РФ от 8 июня 2010 г. N 41-В10-6 Ходатайство Уполномоченного по правам человека в РФ с делом о нарушении права на проведение публичного массового мероприятия передано для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, поскольку, отказывая в согласовании места проведения пикета, администрация сослалась на оперативную информацию правоохранительных органов о возможной террористической атаке, однако на этом же месте была организована продажа новогодних товаров и сведений о том, что продажа новогодних товаров была перенесена или отменена в связи с имеющейся информацией о террористической угрозе, в деле не содержится, поэтому имеется сомнение в законности оспариваемых судебных актов

Определение Верховного Суда РФ от 8 июня 2010 г. N 41-В10-6

Судья Верховного Суда Российской Федерации П.,

рассмотрев истребованное по ходатайству Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, действующего в интересах Н.П.Н., дело по заявлению Н.П.Н. к администрации г. Ростова-на-Дону о нарушении права на проведение публичного массового мероприятия, установил:

Н.П.Н. обратился в суд с заявлением к администрации г. Ростова-на-Дону, ссылаясь на то, что он и Е.Г.А. подали уведомление в администрацию г. Ростова-на-Дону на проведение 12 декабря 2008 года с 16 до 19 часов массового мероприятия - пикета на ул. Б. Садовая, д. 73 перед Представительством Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе с целью информирования жителей г. Ростова-на-Дону об изменениях, вносимых в Конституцию Российской Федерации, выражения несогласия с этими изменениями, а также информирования граждан о кризисе и способах преодоления его негативных последствий. Однако администрацией г. Ростова-на-Дону было немотивированно отказано организаторам в согласовании места проведения массового мероприятия по данному адресу.

Н.П.Н. просил признать действия администрации г. Ростова-на-Дону незаконными и обязать заинтересованное лицо устранить допущенные нарушения права на проведение массового мероприятия.

Решением Первомайского районного суда г. Ростова-на-Дону от 30 марта 2009 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 28 мая 2009 года, Н.П.Н. отказано в удовлетворении заявленных требований.

Определением судьи Ростовского областного суда от 11 декабря 2009 года отказано в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

Определением Первомайского районного суда от 20 января 2010 года Н.П.Н. восстановлен процессуальный срок на подачу надзорной жалобы в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации на решение Первомайского районного суда г. Ростова-на-Дону от 30 марта 2009 года.

4 марта 2010 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

В ходатайстве Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации поставлен вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений в связи с допущенными судом существенными нарушениями норм материального права.

В силу статьи 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При изучении доводов ходатайства Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по материалам истребованного дела установлены основания для передачи ходатайства с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

Разрешая данный спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, судебные инстанции исходили из следующего.

Согласно пункту 7 статьи 2 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ уведомление о проведении публичного мероприятия - это документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления в порядке, установленном данным Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка.

В силу пункта 1 статьи 8 названного Закона публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.

В соответствии с постановлением Главы администрации Ростовской области от 19 августа 2004 года N 338 "О мерах по реализации на территории области Федерального закона от 10.06.2004 N 54-ФЗ" нормы предельной заполняемое территорий (помещений) в местах проведения публичных мероприятий на предзаводских площадях, у спортивно-зрелищных учреждений, кинотеатров, вокзалов и на других площадях - не более 0,8 чел./кв.м.

8 декабря 2008 года в администрацию г. Ростова-на-Дону поступило уведомление Н.П.Н и Е.Г.А. о проведении 12 декабря 2008 года с 16 до 19 часов пикетирования на площадке перед зданием Представительства Президента РФ в Южном федеральном округе (ул. Б. Садовая. 73), которое рассмотрено в этот же день. Н.П.Н. сообщено, что по информации правоохранительных органов на территории Ростовской области в настоящее время сохраняется угроза террористический актов, аналогичных происшедшему в г. Владикавказе, в связи с чем принимаются особые меры безопасности в отношении охраны зданий, в которых располагаются органы государственного управления, к тому же находящиеся вблизи остановок городского транспорта. Также указано, что с 10 декабря 2008 года на пл. Советов организована продажа новогодних товаров, в связи с чем не представляется возможность согласовать данное место для проведения пикета. Предложено провести публичное мероприятие у Дворца спорта по адресу: г. Ростов-на-Дону, пер. Халтуринский, д. 103

Названное письмо получено Н.П.Н. в тот же день.

9 декабря 2008 года в администрацию г. Ростова-на-Дону поступило уведомление Н.П.Н. и Е.Г.А., в котором они выразили несогласие с изменением места проведения публичного мероприятия, поскольку Дворец спорта не является местом дислокации государственных органов и является безлюдным местом.

10 декабря 2008 года Н.П.Н. администрацией г. Ростова-на-Дону вновь предложено провести пикет на площадке у Дворца спорта, поскольку в этом месте могут быть решены вопросы безопасности. С данным ответом Н.П.Н. был ознакомлен в этот же день.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 4 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" организатор публичного мероприятия обязан не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия.

Н.П.Н. не сообщил о своем решении о принятии либо непринятии предложения об изменении места проведения публичных мероприятий.

Кроме того, как указал суд, обращение от 9 декабря 2008 года в администрацию г. Ростова-на-Дону, в котором заявитель указывает новые места для проведения публичного мероприятия, хотя и названо уведомлением, но фактически оформлено в виде заявления, а не уведомления, как предписано законом.

Иной формы обращения организатора публичного мероприятия к органам местного самоуправления, кроме уведомления, оформленного в соответствии со статьей 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в том числе и об изменениях условий проведения публичного мероприятия, не указанных в уведомлении, законом не предусмотрено.

Поскольку в форме уведомления о проведении публичного мероприятия на новых местах по пяти адресам заявитель, как организатор публичного мероприятия, в администрацию г. Ростова-на-Дону не обращался, то заинтересованным лицом указанные Н.П.Н. пять адресов для проведения пикета не рассматривались.

По мнению суда, ненадлежащее обращение Н.П.Н. в орган местного самоуправления не повлекло возникновение для Администрации г. Ростова-на-Дону обязанности рассмотреть указанные в заявлении от 9 декабря 2008 года пять адресов для проведения пикета, поэтому нарушения прав заявителя допущено не было.

В оспариваемых судебных постановлениях также указано, что отказ в согласовании проведения массового мероприятия по адресам, указанным в уведомлении, а именно: ул. Б. Садовая, 73 и пл. Советов, являлся мотивированным. То обстоятельство, что заявитель не согласился с его обоснованием, является его личным мнением.

На основании изложенного суд пришел к выводу о том, что администрация г. Ростова-на-Дону действовала в пределах своих полномочий и в порядке, установленном Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", и не нарушала конституционных прав граждан на проведение публичных мероприятий, не препятствовала их участникам в выражении своих мнений, в связи с чем оснований для удовлетворения заявленных Н.П.Н. требований не имеется.

Однако данная позиция судебных инстанций вызывает сомнение в ее правильности в связи со следующим.

Гарантированное Конституцией Российской Федерации (ее статьей 31) право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (статьи 1 и 64 Конституции Российской Федерации) и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными в ряде международно-правовых документов, включая Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 21 которого допускает введение тех обоснованных ограничений права на мирные собрания, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

Право на свободу собраний закреплено также в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Данное право, как указывал Европейский Суд по правам человека, являясь основополагающим правом в демократическом обществе, тем не менее в силу пункта 2 статьи 11 названной Конвенции может подлежать ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (постановления от 26 июля 2007 года по делу "М. против Российской Федерации", от 14 февраля 2006 года по делу "Христианско-демократическая народная партия против Молдовы" и от 20 февраля 2003 года по делу "Д.А. против Турции"). При этом государства должны воздерживаться от применения необоснованных косвенных ограничений этого права; должны иметься убедительные и неопровержимые доводы, оправдывающие вмешательство в это право (постановления от 20 октября 2005 года по делу "У.Т. и другие против Греции" и от 31 марта 2005 года по делу "А. против Турции").

Из материалов гражданского дела усматривается, что 8 декабря 2008 года Н.П.Н. и Е.Г.А. обратились в администрацию г. Ростова-на-Дону с уведомлением о проведении пикета 12 декабря 2008 года с 16 до 19 часов (л.д. 8). При этом организаторами массового мероприятия заинтересованному лицу было предложено 2 предполагаемых места его проведения: г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, д. 73 перед Представительством Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, а также г. Ростов-на-Дону, пл. Советов перед памятником Красноармейцам со стороны ул. Б. Садовая.

Согласно ответу администрации г. Ростова-на-Дону от 8 декабря 2008 года N 7/1475 Н.П.Н. предложено провести пикет 12 декабря 2008 года с 16 до 19 часов на площадке у Дворца спорта по адресу: г. Ростов-на-Дону, пер. Халтуринский, д. 103 (л.д. 9). Данное предложение мотивировано тем, что по информации правоохранительных органов в Ростовской области сохраняется угроза террористических актов, аналогичных произошедшему во Владикавказе, в связи с чем принимаются особые меры безопасности. Кроме того, с 10 декабря 2008 года на пл. Советов будет организована продажа новогодних товаров, поэтому не представляется возможным согласовать и данное место для проведения пикета. Н.П.Н. предложено в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ не позднее чем за три дня до проведения заявленного публичного мероприятия информировать в письменной форме администрацию г. Ростова-на-Дону о принятии или непринятии условий его проведения.

10 декабря 2008 года в ответ на названное письмо Н.П.Н. и Е.Г.А. направлено уведомление, в котором организаторами массового мероприятия выражено несогласие с предложением заинтересованного лица, поскольку Дворец спорта не является местом дислокации государственных органов, а также является безлюдным местом, поэтому проведение там пикета теряет смысл. При этом Н.П.Н. и Е.Г.А. предложены следующие места проведения публичного мероприятия: г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, д. 45 у входа в парк им. Горького возле памятника Ленину; ул. Б. Садовая, д. 55 рядом с Домом детского творчества; пр. Ворошиловский, д. 32/ул. Пушкинская с восточной стороны рядом с аллеей на ул. Пушкинской; пр. Ворошиловский, д. 65 на углу с ул. Красноармейской со стороны дома профсоюзов на тротуаре; пер. Университетский, д. 55 на площадке перед магазином "Солнышко" (л.д. 7).

В ответе администрации г. Ростова-на-Дону от 10 декабря 2008 года N 7/1506 Н.П.Н. вновь предложено провести пикет на площадке у Дворца спорта в пер. Халтуринский, д. 103, г. Ростов-на-Дону, поскольку в этом месте могут быть решены вопросы безопасности.

В статье 3 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ закреплены принципы проведения публичного мероприятия, одним из которых является законность, то есть соблюдение положений Конституции Российской Федерации, названного Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 2 апреля 2009 года N 484-О-П, по смыслу части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами.

Понятие "мотивированное предложение" по его конституционно-правовому смыслу означает, что в данном решении должны быть приведены веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов. Что касается понятия "согласование", то заложенный в нем конституционно-правовой смысл предполагает обязанность органа публичной власти предложить организатору публичного мероприятия для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который позволял бы реализовать его цели.

Следовательно, данное законоположение, предусматривая полномочие органов публичной власти внести мотивированное предложение об изменении места и (или) времени публичного мероприятия, и указывая на необходимость согласования данного предложения с его организаторами, предполагает, что предложенный вариант проведения публичного мероприятия делает возможным достижение правомерных целей этого мероприятия в том месте и (или) в то время, которые соответствуют его социально-политическому значению.

При обсуждении внесенного должностным лицом уполномоченного органа публичной власти предложения с организаторами мероприятия должна учитываться возможность достижения цели публичных мероприятий - свободное формирование и выражение мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и внешней политики (пункт 1 статьи 2 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"). Соответственно, отрицательное решение органа публичной власти не может быть обусловлено лишь причинами организационного или иного подобного характера. Цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года N 2-П и от 18 февраля 2000 года N 3-П).

Предложение Администрации г. Ростова-на-Дону о проведении пикета с целью информирования жителей г. Ростова-на-Дону об изменениях, вносимых в Конституцию РФ и выражения несогласия с этими изменениями, а также информирования граждан о кризисе и способах преодоления его негативных последствий на площадке Дворца спорта не позволяло реализовать цели пикета в этом месте.

В ответе администрации г. Ростова-на-Дону от 10 декабря 2008 года также отсутствует мотивация отказа проведения пикета по пяти предложенным организаторами адресам, что не соответствует требованиям части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Ссылка суда на то, что обращение Н.П.Н. и Е.Г.А. не может быть признано уведомлением, поскольку не соответствует требованиям статьи 7 названного Федерального закона и по форме является заявлением, в связи с чем заинтересованное лицо правомерно не согласовало указанные в нем адреса, не может быть признана состоятельной, поскольку, как установлено судом и подтверждается материалами дела, организаторы публичного мероприятия предварительно уведомили орган местного самоуправления о планируемом пикете (л.д. 8), а обращение от 10 декабря 2008 года имело целью урегулирование имеющихся разногласий по согласованию места его проведения. При этом Федеральный закон N 54-ФЗ не содержит требования о том, что согласование места проведения публичного мероприятия должно осуществляться в форме уведомления.

Кроме того, часть 2 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" содержит исчерпывающий перечень мест, в которых запрещено проведение массовых мероприятий. Как следует из материалов дела, предлагаемые организаторами места проведения пикета к таковым не относятся.

При отказе в согласовании места проведения пикета администрация г. Ростова-на-Дону сослалась на оперативную информацию правоохранительных органов о возможной террористической атаке. Вместе с тем 10 декабря 2008 года на пл. Советов г. Ростова-на-Дону была организована продажа новогодних товаров. В оспариваемых постановлениях не дана оценка данным фактам, достоверность названной информации судом также не проверялась.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 марта 2003 года N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" разъяснено, что Российская Федерация как участник Конвенции о защите прав человека и основных свобод признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации (статья 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" от 30 марта 1998 N 54-ФЗ). Поэтому применение судами вышеназванной Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления следует читать как "от 10 октября 2003 г."

Согласно позиции Европейского Суда по правам человека, выраженной в постановлении от 26 июля 2007 года по делу "М. против Российской Федерации", информация о существовании угрозы террористических актов, если она достаточно серьезная и достоверная, потребовала бы осуществления усиленных мер безопасности в основных публичных местах. Тот факт, что тревожная информация была предположительно получена накануне проведения праздничных мероприятий, потребовала бы повышенной бдительности от властей и, действительно, могла бы обусловить отмену определенных мероприятий в целях обеспечения безопасности их участников.

Тем не менее, сведений о том, что продажа новогодних товаров была перенесена или отменена в связи с имеющейся информацией о террористической угрозе, в деле не содержится.

Указанные обстоятельства, а также доводы ходатайства Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации заслуживают внимания и вызывают сомнение в законности оспариваемых судебных актов, в связи с чем ходатайство Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с делом и настоящим определением надлежит передать для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 381 и 384 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определил:

ходатайство Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, действующего в интересах Н.П.Н., с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

ГАРАНТ:

См. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 июня 2010 г. N 41-В10-6