Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 9 ноября 2006 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия пунктов 2, 3, 4 части 2 и части 3 статьи 1 Закона Республики Карелия "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Карелия" в связи с обращением Куликова Сергея Авенировича"

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В.Сухачевой, судей В.П.Наговицына, П.А.Союнена, Т.Н.Фотиной

с участием сторон: заявителя С.А.Куликова и представителей Главы Республики Карелия - председателя Государственного комитета Республики Карелия по вопросам развития местного самоуправления А.А.Моисеева, начальника отдела правового обеспечения Государственного комитета Республики Карелия по вопросам развития местного самоуправления В.А.Келкоева, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - консультанта юридического отдела Аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия И.В.Титова,

руководствуясь статьей 68 (часть 2) Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Карелия пунктов 2, 3, 4 части 2 и части 3 статьи 1 Закона Республики Карелия "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Карелия".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина С.А.Куликова.

Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия пункты 2, 3, 4 части 2 и части 3 статьи 1 вышеуказанного республиканского Закона.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.П.Наговицына, объяснения сторон, выступления представителя Отдела международной правовой помощи, юридической экспертизы и федерального регистра нормативных правовых актов Республики Карелия Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу - главного специалиста О.М.Гребеневой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Закон Республики Карелия N 1008-ЗРК "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Карелия" принят Законодательным Собранием Республики Карелия 4 июля 2006 года, подписан Главой Республики Карелия 13 июля 2006 года, опубликован в газете "Карелия" 22 июля 2006 года.

Частью 2 статьи 1 (пункты 2, 3, 4) указанного Закона установлено, что кандидат на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) должен соответствовать следующим требованиям: иметь положительные отзывы с предыдущего места службы (работы); обладать знаниями федерального законодательства и законодательства Республики Карелия применительно к исполнению должностных обязанностей главы местной администрации; иметь положительное заключение государственной экспертной комиссии о возможности исполнения должностных обязанностей главы местной администрации по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами Республики Карелия.

Согласно части 3 статьи 1 этого республиканского Закона Глава Республики Карелия утверждает положение о государственной экспертной комиссии и ее состав. Заключение государственной экспертной комиссии направляется в конкурсную комиссию для рассмотрения кандидатур на замещение должности главы местной администрации соответствующего муниципального района (городского округа).

Заявитель считает, что указанные правовые предписания устанавливают дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), но при этом являются не требованиями к личности кандидата, а условиями допуска к конкурсу, не предусмотренными федеральным законом, и поэтому противоречат требованиям части 4 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и не соответствуют части 2 статьи 5 Конституции Республики Карелия.

На основании изложенного заявитель просит признать не соответствующими статье 5 (часть 2) Конституции Республики Карелия правовые предписания пунктов 2, 3 и 4 части 2 и части 3 статьи 1 вышеуказанного республиканского Закона.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" суд принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

При принятии постановления Конституционный Суд Республики Карелия решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств дела во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов

2. Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Карелия, является одной из форм осуществления народом своей власти, самостоятельно в пределах своих полномочий, гарантируется правом на судебную защиту и запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статьи 3 (часть 2), 12, 133 Конституции Российской Федерации, статьи 3 (часть 2), 10 (часть 1), 70 (части 1 и 3), 72 (часть 1) Конституции Республики Карелия).

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, статьи 3 (часть 2), 70 (часть 2) Конституции Республики Карелия).

Основным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Как устанавливает часть 1 статьи 37 этого Закона, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно с учетом требований указанного Закона.

Глава местной администрации руководит администрацией на принципах единоначалия.

В соответствии с частью 2 статьи 37 этого Федерального закона главой местной администрации может быть либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Требования к кандидату на эту должность вытекают из квалификационных требований, предъявляемых к должности, и представляют собой минимальный объем объективно-обусловленных сведений, предопределяющих возможность участия кандидата в конкурсе на замещение вакантной должности (уровень профессионального образования, стаж муниципальной службы (государственной службы) или стаж работы по специальности, профессиональные знания и навыки).

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности, то законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (часть 4 статьи 37 вышеуказанного Федерального закона).

При этом ограничения в виде дополнительных требований не могут противоречить конституционным правам и свободам человека и гражданина, гарантирующим каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, равного доступа к муниципальной службе, общим принципам организации муниципальной службы и основам правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации и должны соответствовать балансу полномочий и законных интересов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.

3. Закон Республики Карелия "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Карелия" устанавливает дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Карелия.

Установление таких специальных требований исходя из преамбулы указанного Закона обусловлено необходимостью создания условий для привлечения к управлению высококвалифицированных специалистов с целью обеспечения высокого уровня отправления муниципальной службы при осуществлении органом местного самоуправления муниципального района (городского округа) отдельных государственных полномочий, переданных ему законами Республики Карелия.

Пунктом 2 части 2 статьи 1 рассматриваемого республиканского Закона предусмотрено, что кандидат на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) должен иметь положительные отзывы с предыдущего места службы (работы).

Статья 22 Закона Республики Карелия от 5 декабря 1996 года N 160-ЗРК "О муниципальной службе в Республике Карелия" предусматривает, что лица, желающие участвовать в конкурсе, подают заявление и иные документы, указанные в перечне части 3 статьи 21 данного Закона. Этот перечень не является исчерпывающим и позволяет запрашивать другие документы, если это предусмотрено законодательством.

На федеральном уровне вопрос о перечне документов, которые необходимо представлять в конкурсную комиссию для участия в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы, не урегулирован.

Формулируя требование, содержащееся в пункте 2 части 2 статьи 1, законодатель республики обязывает кандидата на должность главы местной администрации лично исполнить требование закона о предоставлении положительных отзывов с предыдущего места работы (службы).

Неконкретизированная множественность отзывов, предусмотренная законом, позволяет лицу, претендующему на указанную должность, для наибольшей объективности и всесторонности сведений о себе получить отзыв не только у работодателя, но, например, и у каких-либо общественных организаций по месту работы, причем по собственному выбору, и по результатам самому определиться - стоит ли ему при наличии полученных отзывов участвовать в конкурсе.

При указанных особенностях рассматриваемого требования лицу, изъявившему желание участвовать в конкурсе на должность главы местной администрации, законом созданы такие условия, которые, с одной стороны, способствуют ему беспрепятственно и инициативно исполнить данное требование закона, а с другой стороны, это никак не препятствует конкурсной комиссии при наличии необходимости самостоятельно истребовать любые сведения, характеризующие личность кандидата.

В то же время наличие такого дополнительного требования позволяет конкурсной комиссии наиболее полно оценить профессиональные, деловые и личные качества претендентов на должность главы местной администрации.

Правовое предписание пункта 2 части 2 статьи 1 подлежит применению в соответствии с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем постановлении, соответствует конституционному принципу равного доступа к муниципальной службе, не противоречит федеральному законодательству и Конституции Республики Карелия.

Республиканский законодатель, обладая свободой усмотрения при установлении дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации в рамках, установленных федеральным законодателем, был вправе установить указанное требование.

Пунктом 3 части 2 статьи 1 рассматриваемого республиканского Закона предусмотрено, что кандидат на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) должен обладать знаниями федерального законодательства и законодательства Республики Карелия применительно к исполнению должностных обязанностей главы местной администрации.

Указанное требование по своему содержанию является квалификационным требованием к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей главы местной администрации.

Квалификационные требования, предъявляемые к соответствующим должностям муниципальной службы, устанавливаются законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 8 Федерального закона от 8 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации").

Закон Республики Карелия "О муниципальной службе в Республике Карелия" устанавливает к гражданам, претендующим на муниципальную должность муниципальной службы, квалификационные требования по образованию и стажу (опыту работы по специальности).

Из федеральных законов "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" следует, что муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так же как государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями, в том числе и к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", предусматривая взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы, в том числе посредством единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы (статья 7), установил, что в число квалификационных требований к должностям гражданской службы входит требование к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (часть 1 статьи 12).

Следовательно, республиканский законодатель, исходя из принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы, обладая свободой усмотрения при установлении требований к кандидатам на должность главы местной администрации в рамках, определенных федеральным законодателем, был вправе установить указанное дополнительное требование.

Таким образом, оспариваемое правовое предписание соответствует принципам единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, равного доступа к муниципальной службе, не противоречит федеральному законодательству и Конституции Республики Карелия.

4. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления условия работы служащих местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечить подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности. Административный контроль может осуществляться органами государственной власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач, причем только в случаях, предусмотренных конституцией или законом. Степень вмешательства контролирующего органа должна быть соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить (статьи 6 и 8).

Муниципальная служба, как и государственная служба, носит публично-правовой характер, поэтому государство, регламентируя правовое положение муниципальных служащих, порядок поступления их на муниципальную службу и ее прохождения, вправе устанавливать в этой сфере и особые правила.

Необходимость установления таких правил (требований) вытекает из части 4 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и обусловлена задачами, принципами организации и функционирования муниципальной службы и целью поддержания высокого уровня ее отправления, особенно главами местной администрации, назначенными по контракту. Установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) не может рассматриваться как нарушение гарантированного Конституцией Республики Карелия права на равный доступ к муниципальной службе.

Часть 3 статьи 37 этого Федерального закона допускает установление условий контракта для глав местной администрации муниципального района (городского округа) законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Однако пункт 4 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и в порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 настоящего Федерального закона.

Частью 5 статьи 37 этого Закона предусматривается участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в формировании одной трети состава конкурсной комиссии, а частью 11 этой же статьи определяется возможность расторжения контракта с главой местной администрации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по заявлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии с вышеуказанными федеральными законоположениями отбор кандидатов на должность главы местной администрации, оценка их деловых и других качеств, возможности исполнять должным образом обязанности, связанные с решением вопросов местного значения и возможности надлежащего осуществления государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, возложены федеральным законом только на конкурсную комиссию, в составе которой предусмотрено участие представителей государственной власти.

Исходя из взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы исключительно конкурс может обеспечить конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной и муниципальной службе (Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года N 112).

Только конкурсная комиссия вправе принять окончательное решение о том, какие кандидаты могут исполнять обязанности главы местной администрации муниципального района (городского округа) и будут представлены по результатам конкурса представительному органу местного самоуправления для назначения на должность главы местной администрации.

Положением пункта 4 части 2 статьи 1 рассматриваемого республиканского Закона установлено дополнительное требование к кандидату на должность главы местной администрации, в соответствии с которым он должен иметь положительное заключение государственной экспертной комиссии о возможности исполнять обязанности главы местной администрации по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами Республики Карелия. Предписание части 3 статьи 1 этого же Закона Республики Карелия возлагает на Главу Республики Карелия обязанность утвердить положение о государственной экспертной комиссии и ее состав, а также предписывает направлять заключение государственной экспертной комиссии в конкурсную комиссию для рассмотрения кандидатур на замещение должности главы местной администрации соответствующего муниципального района (городского округа).

Уясняя юридическую природу рассматриваемых правоотношений, суд приходит к выводу, что свобода усмотрения субъекта Российской Федерации в выборе дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации ограничена рамками федерального закона и Конституцией Республики Карелия.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в назначении на должность глав местной администрации предусматривается только в случае формирования конкурсной комиссии путем назначения одной трети (либо половины) членов в ее состав законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Поэтому любое иное участие органов государственной власти и их должностных лиц в процедуре назначения на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), тем более наделение государственной экспертной комиссии правом давать заключения о возможности исполнения кандидатом обязанностей главы местной администрации, имеющего преюдициальное значение для конкурсной комиссии, исключается (часть 4 статьи 34, часть 5 статьи 37, пункт 7 части 1 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Установив требование, согласно которому кандидат на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) должен иметь положительное заключение государственной экспертной комиссии о возможности исполнения должностных обязанностей главы местной администрации по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами Республики Карелия, законодатель республики вышел за пределы своих полномочий, установленных частью 4 статьи 34 вышеуказанного Федерального закона.

Таким образом, пункт 4 части 2 статьи 1 и часть 3 статьи 1 рассматриваемого республиканского Закона не обеспечивают принцип самостоятельности органов местного самоуправления, нарушают конституционные права граждан на равный доступ к муниципальной службе, противоречат федеральному законодательству и не соответствуют Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (часть 2), 10 (часть 1), 20 (часть 5), 72 (часть 1).

Руководствуясь статьями 3, 71, 72 (часть 1), 73, 78, 79, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном суде Республики Карелия", суд постановил:

1. Признать правовые предписания пунктов 2 и 3 части 2 статьи 1 Закона Республики Карелия "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Карелия" соответствующими Конституции Республики Карелия.

2. Признать пункт 4 части 2 статьи 1 и часть 3 статьи 1 Закона Республики Карелия "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Карелия" не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (часть 2), 10 (часть 1), 20 (часть 5), 72 (часть 2).

3. Согласно части 1 статьи 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения, не требует подтверждения иными органами или лицами, обязательно к исполнению и не может быть пересмотрено иным судом.

4. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и в официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд

Республики Карелия