Решение Липецкого областного суда от 16 января 2014 г. N 3-2/2014 Суд признал недействующей статью 5.9 КоАП Липецкой области, предусматривающей административную ответственность за нарушение установленных законом области дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции

Решение Липецкого областного суда от 16 января 2014 г. N 3-2/2014

Липецкий областной суд в составе: председательствующего Жуковой Н.Н., при секретаре Санаровой А.И., с участием прокурора Коростелева П.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Журавлевой Евгении Анатольевны и Суминой Наталии Викторовны о признании недействующей ст. 5.9 Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях, установил:

Журавлева Е.А. и Сумина Н.В. обратились в суд с заявлением о признании недействующей ст. 5.9 Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях от 31.08.2004 года N 119-ОЗ (в редакции Законов Липецкой области от 01.02.2008 N 131-ОЗ, от 31.12.2009 г. N 346-ОЗ, от 8.11.2012 г. N 92-ОЗ, от 01.03.2013 г. N 134-ОЗ, от 27.12.2013 г. N 254-ОЗ), предусматривающей административную ответственность за нарушение установленных законом области дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, считая, что данная статья противоречит статьям 72, 76 Конституции Российской Федерации, статьям 1.3, 1.3.1, 14.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьям 3, 26.3 Федерального Закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьям 16 и 26 Федерального Закона N 171-ФЗ от 22.11.1995 г. "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", так как принята с превышением предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий как в области правового регулирования в сфере производства и реализации алкогольной продукции, так и в области законодательства об административных правонарушениях, поскольку административная ответственность за правонарушение в сфере оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а именно, ответственность за нарушение порядка розничной продажи алкогольной продукции, установлена федеральным законодательством.

Так как они, являясь индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по реализации алкогольной продукции, были привлечены к административной ответственности по указанной статье, то считают, что оспариваемой нормой нарушаются их права в сфере предпринимательской деятельности.

В судебном заседании заявители и их представитель по ордеру адвокат Харламова А.В. поддержали уточненное заявление по указанным выше основаниям, а также ссылались на нарушение порядка принятия Закона Липецкой области "О внесении изменений в Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях от 27.12.2013 г. N 254-ОЗ, а именно, на несоблюдение предусмотренного ст. 16 Регламента Липецкого областного Совета депутатов (принят постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 31.01.2002 N 785-пс) 7-ми дневного срока проведения заседания комитета по законодательству и правовым вопросам, а также на отсутствие в нарушение ст. 41 Регламента решения комиссии по рассмотрению и внесению предложений по проектам федеральных законов, законов области и постановлений областного Совета.

Представитель Липецкого областного Совета депутатов Орлова Е.В. и представители администрации Липецкой области Савчук Н.А. и Букреев Ю.С. возражали против удовлетворения заявления, считая, что данная норма была принята в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации статьями 1.1. и 1.3. КоАП РФ, так как административная ответственность оспариваемой статьей установлена исключительно за дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, введенные Законом Липецкой области от 29.12.2012 г. N 118-ОЗ "О регулировании вопросов, связанных с оборотом алкогольной продукции на территории Липецкой области" в соответствии со ст. 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Кроме того, полагали, что указанные заявителями нарушения процедуры принятия Закона Липецкой области "О внесении изменений в Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях от 27.12.2013 г. N 254-ОЗ, являются несущественными, поэтому не могут служить основанием для признания оспариваемой нормы недействующей.

Суд, выслушав объяснения заявителей и их представителя, представителей заинтересованных лиц, заключение прокурора, полагавшего заявление обоснованным, считает, что заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В силу ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Статьей 16 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" предусмотрены соответствующие ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции. В соответствии с абзацем вторым пункта 5 данной статьи органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.

Законом Липецкой области от 29.12.2012 N 118-ОЗ (ред. от 08.10.2013) "О регулировании вопросов, связанных с оборотом алкогольной продукции на территории Липецкой области, введены дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции.

Законом Липецкой области от 01.02.2008 N 131-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях" (принят постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 31.01.2008 N 552-пс) источник опубликования "Липецкая газета", N 20, 02.02.2008) Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях дополнен статьей 5.9 следующего содержания: "Нарушение установленного ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции".

С учетом изменений, внесенных в данную статью Законами Липецкой области от 31.12.2009 N 346-ОЗ, от 08.11.2012 N 92-ОЗ, от 01.03.2013 N 134-ОЗ, от 27.12.2013 г. N 254-ОЗ, ст. 5.9 Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях на момент рассмотрения дела предусматривает ответственность должностных лиц и юридических лиц за нарушение установленных Законом Липецкой области от 29.12.2012 г. N 118-ОЗ "О регулировании вопросов, связанных с оборотом алкогольной продукции на территории Липецкой области" области дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции.

Все изменения, вносимые указанными выше Законами Липецкой области, были опубликованы в соответствии со статьей 21 Закона Липецкой области от 27.03.1997 N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области" (принят постановлением Липецкого областного Собрания депутатов от 24.03.1997 N 880-пс) в Липецкой газете соответственно: 15.01.2010 г., 16.11.2012 г., 06.03.2013 г., 28.12.2013 г.

Как следует из имеющихся в материалах дела свидетельств, заявители Журавлева Е.А. и Сумина Н.В. зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей (л.д.6-7) и осуществляют деятельность по розничной продаже алкогольной продукции. Кроме того, постановлением заместителя начальника управления потребительского рынка и ценовой политики от 12.09.2013 г. Журавлева Е.А. была привлечена к административной ответственности по ст. 5.9 Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях. Таким образом, заявители относятся к лицам, перечисленным в части 1 статьи 251 ГПК РФ, которые вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании ст. 5.9 Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях.

Как следует из разъяснений, данных в п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В статье 5 данного Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ закреплены основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Так, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1).

В силу ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"(в ред. Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункт 39 пункт 2 статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ.)

В соответствии со статьей 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях

Согласно пункту 3 части 1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации.

Из анализа вышеуказанных норм следует, что законодатель, предоставляя органам государственной власти субъектов Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от КоАП РФ, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.

Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" с последующими изменениями и дополнениями.

Статьей 3 данного Закона предусмотрено, что законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Из содержания оспариваемой статьи 5.9 Кодекса Липецкой области об административных правонарушений следует, что законодателем Липецкой области установлена административная ответственность за нарушения в сфере оборота алкогольной продукции на территории Липецкой области по вопросу, урегулированному статьей 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", предусматривающей особые требования к розничной продаже и потреблению (распитию) алкогольной продукции.

В статье 6 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ, определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, такого права субъектам Российской Федерации не предоставлено.

Более того, п. 3 ст. 26 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 102-ФЗ) "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" прямо предусмотрено, что юридические лица, должностные лица и граждане, нарушающие требования настоящего Федерального закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ответственность за нарушение правил продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции предусмотрена ст. 14.16 КоАП РФ, часть 3 которой предусматривает ответственность за нарушение иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, не предусмотренных частями 1 и 2 данной статьи.

Таким образом, поскольку обязанность по соблюдению правил розничной продажи алкогольной продукции возлагается на субъектов, осуществляющих такую продажу, Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ, то и административная ответственность за нарушение указанных правил может быть установлена федеральным законодательством.

Положения абзаца второго пункта 5 статьи 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" N 171-ФЗ, предоставляя органам государственной власти субъектов Российской Федерации право устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в то же время не наделяют субъекты Российской Федерации правомочиями по введению административной ответственности за нарушения указанных ограничений.

Исходя из вышеизложенного, суд считает, что статья 5.9 Кодекса Липецкой области об административном правонарушении принята с превышением компетенции законодательного органа субъекта Российской Федерации, поэтому она должна быть признана недействующей.

В тоже время, суд не может согласиться с доводом представителя заявителей о том, что основанием для признания оспариваемой статьи недействующей является нарушении статей 16 и 41 Регламента областного Совета депутатов при принятии Закона Липецкой области "О внесении изменений в Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях от 27.12.2013 г. N 254-ОЗ.

Из п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" следует, что при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

В соответствии со ст. 16 Закона Липецкой области от 27.03.1997 N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области" (принят постановлением Липецкого областного Собрания депутатов от 24.03.1997 N 880-пс) порядок, правила, процедура и сроки подготовки и рассмотрения областным Советом депутатов проектов законов и постановлений устанавливаются Регламентом областного Совета депутатов.

Требования Регламента областного Совета депутатов, относящиеся к порядку, правилам и процедуре подготовки и рассмотрения проектов нормативных правовых актов, обязательны для субъектов права законодательной инициативы, органов государственной власти области, должностных лиц и граждан.

Согласно статьи 16 Регламента областного Совета депутатов (утвержден Постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 31.01.2002 N 785-пс) заседания комитетов проводятся по мере необходимости, но не позднее чем за 7 дней до проведения очередной сессии областного Совета.

В соответствии со статьей 41 указанного Регламента в целях подготовки проектов законов и постановлений областного Совета к рассмотрению комитетами областного Совета и выработки соответствующих предложений по проектам федеральных законов, законов области и постановлений областного Совета создается комиссия по рассмотрению и внесению предложений по проектам федеральных законов, законов области и постановлений областного Совета (далее - Комиссия) (п. 1).

Рассмотрению Комиссией подлежат все проекты законов области, постановлений областного Совета нормативного характера, внесенные в областной Совет в установленном Законом Липецкой области "О нормативных правовых актах Липецкой области", настоящим Регламентом порядке (п. 16).

Решения Комиссии носят рекомендательный характер и доводятся до ответственного комитета в виде выписки из протокола Комиссии (п. 19).

Действительно, как следует из представленных заинтересованными лицами документов и их объяснений в судебном заседании, проект закона Липецкой области "О внесении изменений в Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях" не направлялся для рассмотрения в Комиссию; а заседание комитета по законодательству и правовым вопросам по рассмотрению данного проекта закона состоялось 27.12.2013 г. в 9 час. 15 мин., то есть, в день проведения заседания очередной двадцать первой сессии областного Совета депутатов V созыва, назначенной на этот же день на 10-00 час.

Поскольку, исходя из Регламента, само решение Комиссии по проекту закона носит рекомендательный характер, а несвоевременное направление проекта закона в Комитет не привело к невозможности Комитетом рассмотреть данный проект, то указанные несущественные нарушения не свидетельствуют о таком нарушении процедуры принятия нормативного акта, которые бы являлись основанием для признания оспариваемого нормативного акта недействующим.

Однако, поскольку согласно разъяснению, данному в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 (в редакции от 9 февраля 2012 г.) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

С учетом вышеизложенного, заявление Журавлевой Е.А. и Суминой Н.В. о признании недействующей ст. 5.9 Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях подлежит удовлетворению.

Оспариваемая заявителями норма подлежит признанию недействующей с момента вступления решения суда в законную силу, так как она применялась до вынесения решения суда.

Руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд решил:

Признать недействующей статью 5.9 Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях от 31.08. 2004 года N 119-ОЗ (в редакции Законов Липецкой области от 01.02.2008 N 131-ОЗ, от 31.12.2009 г. N 346-ОЗ, от 8.11.2012 г. N 92-ОЗ, от 01.03.2013 г. N 134-ОЗ, от 27.12.2013 г. N 254-ОЗ) со дня вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Липецкой областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 21 января 2014 года.

Председательствующий

Н.Н. Жукова