Заключение на проект федерального закона "О неотложных мерах по государственной поддержке начального профессионального образования" (не действует)

Письмо Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 30 апреля 1998 г. N 2.2-15/3044
"Заключение по проекту федерального закона "О неотложных мерах
по государственной поддержке начального профессионального образования"


Изучив по поручению Совета Государственной Думы от 31 марта 1998 года N 131 проект федерального закона "О неотложных мерах по государственной поддержке начального профессионального образования", Правовое управление сообщает следующее.


Соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам, федеральным законам,
основным отраслевым законодательным актам


В соответствии с положениями пунктов 1 и 2 статьи 1 на Правительство Российской Федерации предлагается возложить обязанности по обеспечению функционирования и развития государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, а также по обеспечению создания в государственных образовательных учреждениях начального профессионального образования учебных мест в количестве, необходимом для всех желающих, имеющих право на общедоступное и бесплатное начальное профессиональное образование.

На наш взгляд, данные требования не соответствуют Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации", согласно статье 17 которого к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере науки, культуры, образования относится обеспечение проведения единой государственной политики в области образования, определение основных направлений развития и совершенствования общего и профессионального образования, развитие системы бесплатного образования.

К тому же, следует отметить, что указанные положения проекта весьма декларативны и не позволяют определить конкретный состав полномочий Правительства Российской Федерации по исполнению соответствующих обязанностей. Вместе с тем реализация этих обязанностей потребует от Правительства осуществления конкретно-распорядительной деятельности в отношении отдельных учреждений начального профессионального образования, что, на наш взгляд, не соответствуют конституционному статусу данного органа, как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, возглавляющего систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

Пунктом 1 статьи 2 предлагается установить порядок, согласно которому передача государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, учредителями которых являются федеральные органы государственной власти, в ведение субъектов Российской Федерации осуществляется исключительно по соглашению Правительства Российской Федерации с соответствующим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом следует иметь в виду, что статьей 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закрепляется возможность передачи Правительством Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с ними осуществление части своих полномочий, однако передача организаций или учреждений указанным федеральным конституционным законом не предусматривается.

Помимо того, рассматриваемая норма проекта не соответствует статье 2 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию", согласно которой передача государственных образовательных учреждений, учредителями которых являются федеральные органы государственной власти, в ведение субъектов Российской Федерации может быть осуществлена только по соглашению федерального органа исполнительной власти с соответствующими исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Поскольку Закон Российской Федерации "Об образовании" не требует обязательного участия Правительства Российской Федерации в качестве учредителя государственного образовательного учреждения начального профессионального образования, отнесение вопроса об изменении учредителя данных учреждений исключительно к ведению Правительства допускает ущемление правосубъектности органа государственной власти, являющегося учредителем данного образовательного учреждения.

При доработке закона следует иметь в виду, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), при этом в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В этой связи регламентирование обязанностей исполнительных органов субъектов Российской Федерации в данной области может быть рассмотрено как вмешательство федерального законодателя в самостоятельную сферу ведения субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 закрепленные до 1996 года за государственными образовательными учреждениями начального профессионального образования на праве оперативного управления объекты учебной, производственной и социальной инфраструктуры, являются государственной собственностью. В связи с этим следует иметь в виду, что согласно пункту 4 статьи 214 и статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации за государственными учреждениями на праве оперативного управления закрепляется имущество, находящееся в государственной собственности. Поэтому указанные в данном пункте объекты являются государственной собственностью в силу соответствующих положений Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом неясно также, почему закрепленные именно до 1996 гола указанные объекты являются государственной собственностью.

Положениями пункта 2 статьи 2 предусматривается, что при совместном учредительстве государственных, муниципальных образовательных учреждений начального профессионального образования в состав учредителей могут входить только Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. При совместном учредительстве образовательного учреждения оно признается государственным, если половина или большая часть имущества в стоимостном выражении, переданного в оперативное управление образовательному учреждению, является государственной собственностью (федеральной собственностью и(или) собственностью субъекта Российской Федерации).

По нашему мнению, указанные положения проекта не согласуются с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, согласно статье 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником имущества и финансируемая полностью или частично этим собственником, а согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона "О некоммерческих организациях" учредительными документами учреждения являются лишь решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником. В связи с этим полагаем, что гражданское законодательство не предусматривает создания учреждения несколькими собственниками (то есть учредителями).

Кроме того, следует иметь ввиду, что согласно статье 28 Закона Российской Федерации "Об образовании" государственные образовательные учреждения федерального подчинения создаются федеральными органами государственной власти, государственные образовательные учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации, создаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 29 Закона Российской Федерации "Об образовании"), а создание муниципальных учреждений отнесено к исключительной компетенции в области образования органов местного самоуправления (пункт 2 статьи 31 Закона Российской Федерации "Об образовании").

Государственные и муниципальные образовательные учреждения создаются и действуют на основе лишь одной формы собственности - государственной или муниципальной, в связи с чем их учредителями являются соответственно органы государственной власти или органы местного самоуправления. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными учреждениями (пункт 4 статьи 214 ГК РФ), а имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными учреждениями (пункт 3 статьи 215 ГК РФ).

В связи с изложенным полагаем также, что при совместном учредительстве образовательного учреждения, основанном на объединении имущества, находящегося в разных формах собственности, такое образовательное учреждение не может признаваться государственным.

Кроме того, положение абзаца первого пункта 2 статьи 2 проекта не согласуется с пунктом 2 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об образовании", который определяет, что Правительство Российской Федерации может быть учредителем образовательных учреждений всех типов и видов, реализующих только военные профессиональные образовательные программы.

Пунктом 3 статьи 2 предусмотрено, что при изменении состава учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений должно учитываться решение общего собрания (конференции) трудового коллектива по данному вопросу.

Вместе с тем, согласно статье 2 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" мнение трудового коллектива образовательного учреждения учитывается лишь при передаче государственных образовательных учреждений, учредителями которых являются федеральные органы государственной власти, в ведение субъектов Российской Федерации. При изменении состава учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений решение общего собрания (конференции) трудового коллектива образовательного учреждения по данному вопросу не предусмотрено (статья 3 вышеназванного Федерального закона).

Пункт 4 данной статьи не согласуется с пунктом 1 статьи 33 Закона Российской Федерации "Об образовании", согласно которой образовательное учреждение создается учредителем по собственной инициативе.

Отмечаем, что не являются предметом регулирования данного законопроекта вопросы, связанные с определением размеров ассигнований на начальное профессиональное образование за счет средств федерального бюджета на 1999 год (пункт 4 статьи 1), так как эти вопросы относятся к сфере регулирования бюджетного законодательства. В частности, размеры ассигнований на начальное профессиональное образование из федерального бюджета в 1999 г. будут определяться исходя из программ и прогнозов социально-экономического развития и должны утверждаться федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Статья 4 не соответствует подпункту 3 статьи 41 Закона Российской Федерации "Об образовании", согласно которому федеральные нормативы финансирования образовательных учреждений устанавливаются ежегодно федеральным законом, принимаемым одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год.

Кроме того, пункт 1 статьи 4 не соответствует статье 3 Федерального закона "О повышении минимального размера оплаты труда", согласно которой стипендии учащимся образовательных учреждений начального профессионального образования устанавливаются исходя из определенного данным законом минимального размера оплаты труда. Кроме того, дополнительно установлено, что стипендии учащимся этих учреждений, находящихся на государственном обеспечении, выплачиваются в размере не менее 50 процентов минимального размера оплаты труда.

Пункт 1 статьи 5, определяющий порядок финансирования учреждений начального профессионального образования, не является предметом данного законопроекта, так как согласно пункту 5 статьи 41 Закона Российской Федерации "Об образовании" схема финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений определяется типовыми положениями по соответствующим типам и видам образовательных учреждений.

Пункт 2 статьи 5 также не является предметом данного законопроекта, так как вопросы составления проектов бюджетов регулируется бюджетным законодательством. Кроме того, этот пункт не соответствует статье 73 Конституции Российской Федерации и статье 5 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", согласно которым субъекты Российской Федерации самостоятельны в процессе составления и утверждения своих бюджетов, и вмешательство иных органов не допускается.

На представленный проект следует получить заключение Правительства Российской Федерации (согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации).

Пункт 3 статьи 5 требует редакционного уточнения и согласования с пунктом 2 статьи 23 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".

Положения статьи 6 не согласуется с положениями статей 32, 54 Закона Российской Федерации "Об образовании", согласно которым образовательное учреждение в пределах имеющихся средств на оплату труда работников данного образовательного учреждения самостоятельно определяет форму и систему оплаты труда, размеры ставок заработной платы и должностных окладов, а также размеры доплат, надбавок, премий и других мер материального поощрения.

Кроме того, в пункте 1 данной статьи вместо слов "квалифицированных кадров" следует записать слово "работников", что будет соответствовать терминологии главы XIII Кодекса законов о труде Российской Федерации.


Постатейные замечания


1. Неясен круг органов субъектов Российской Федерации, полномочия которых регламентируются настоящим проектом. В соответствии с проектом к ним относятся органы исполнительной власти субъектов, принявшие от Правительства Российской Федерации в свое ведение учреждения начального профессионального образования. Тем самым, круг органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление деятельностью участников правоотношений в рассматриваемой сфере, ставится в зависимость от факта принятия ими учреждений начального профессионального образования от Правительства Российской Федерации. На наш взгляд, предлагаемая схема не позволяет четко определить состав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих обязанности по государственной поддержке начального профессионального образования, и, соответственно, установить адресатов указанной правовой нормы.

Пункт 2 статьи 8 следует привести в соответствие с требованиями пунктов "б" и "в" статьи 106 Регламента Государственной Думы, согласно которым непосредственно в текст законопроекта должны быть включены положения о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов или отдельных их положений, а также о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом.


Начальник Управления

В.Б.Исаков



Текст документа на сайте мог устареть

Вы можете заказать актуальную редакцию полного документа и получить его прямо сейчас.

Или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(1 документ в сутки бесплатно)

(До 55 млн документов бесплатно на 3 дня)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение

Если вы являетесь пользователем системы ГАРАНТ, то Вы можете открыть этот документ прямо сейчас, или запросить его через Горячую линию в системе.