Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об основах районирования Севера Российской Федерации"
Причины необходимости принятия федерального закона
Районирование Севера Российской Федерации является важной и актуальной задачей в правовом обеспечении его социально-экономического развития.
Существующее районирование Севера не имеет под собой строгого научного обоснования и его законодательного закрепления, что позволяет произвольно относить к Северу территории без достаточного к тому основания.
Деление Севера только на две зоны - районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности не достаточно гибко, не позволяет учесть всего многообразия его природно-климатических и социально-экономических условий и, как следствие этого, эффективно проводить на Севере дифференцированную государственную политику.
Отсутствие закона о районировании делает неэффективным процесс правового регулирования в области социально-экономического развития Севера, поскольку данное регулирование осуществляется в рамках существующего деления Севера. При переходе на новую систему районирования возникнет необходимость переработки всех нормативных актов применительно к этой системе. В то же время переход на новую систему районирования даст мощный импульс законотворческой деятельности в области социально-экономического развития Севера Российской Федерации.
Эти обстоятельства обуславливают необходимость проведения районирования Севера и его правового закрепления в федеральном законе. Разработанный проект Федерального закона "Об основах районирования Севера Российской Федерации" призван заполнить правовой пробел в данной области.
Краткое содержание закона
Концепция законопроекта содержит следующие основные положения:
1. Поскольку в настоящее время не существует единого научного определения географических границ Севера, в законопроекте вводится определение Севера исключительно для целей данного закона, абстрагируясь от его научного содержания. Оно включает:
- установление базовой линии - 60° северной широты, для отнесения вышерасположенной территории к Северу. Принятие в качестве базовой линии 60-й параллели связано с тем, что значительная часть северной территории находится за этой линией. Данная линия носит условный характер, поскольку отнесение территорий к Северу не определяется единственно этим признаком, и необходима, в первую очередь, для географического определения местоположения Севера относительно остальной территории Российской Федерации;
- отнесение к Северу районов, примыкающих к территории, расположенной южнее 60° северной широты, при условии, что природно-климатические и социально-экономические условия в них соответствуют установленным в законе критериям. Этим обеспечивается учет многообразия условий в различных районах России независимо от широтности их расположения. В то же время в проекте закона сделана оговорка об исключении из Севера отдельных территорий, хотя и расположенных выше 60 северной широты, однако природно-климатические и социально-экономические условия в которых не соответствуют установленным в законе критериям.
Таким образом, в определении Севера наличествуют точно установленные количественные признаки понятия Север, указывающие его географическое местоположение и характеризующие его природно-климатические и социально-экономические условия.
2. В законопроекте производится разделение Севера Российской Федерации на три зоны дискомфортности: абсолютно дискомфортную, экстремально дискомфортную и умеренно дискомфортную.
Отнесение территорий к зонам дискомфортности производится на основании количественных показателей, которые отражают особенности природно-климатических и социально-экономических условий для каждой зоны дискомфортности Севера. Это позволяет исключить произвольное и субъективное отнесение территорий к Северу.
3. В основу методики районирования Севера, используемой в законопроекте, положены результаты научного исследования по теме районирование Севера России, проведенного Институтом экономических проблем Кольского научного центра Российской академии наук на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 18.01.92 г. N 107-р.
В данном исследовании деление Севера на зоны дискомфортности производится на основе использования двух методов: географического районирования Севера и интегральной оценки дискомфортности условий проживания населения на Севере.
Географическое районирование Севера предполагает разделение Севера по зонам дискомфортности путем наложения нескольких карт, отражающих различные стороны природно-климатических и экономических условий Севера Географическое районирование дает общую картину распределения территории Севера по зонам дискомфортности, но не учитывает дискретности природно-климатических условий России, когда в пределах одной дискомфортной зоны могут находиться районы с разными уровнями дискомфортности.
Интегральная оценка дискомфортности условий проживания населения на Севере является дополнительным методом к географическому районированию Севера и применяется для определения степени дискомфортности условий жизни населения на локальном уровне (в любом пункте), а также разрешения спорных вопросов по пограничным территориям, когда встает вопрос - к какой зоне дискомфортности относится данный населенный пункт.
4. Законопроектом определяется, что практическая работа по проведению районирования Севера на основании установленных в законопроекте критериев, осуществляется комиссией, создаваемой при федеральном органе по вопросам развития Севера, и Правительство Российской Федерации на основании ее заключения определяет своим постановлением состав территорий, отнесенных к Северу Российской Федерации, и их распределение по зонам дискомфортности.
Данный подход обоснован с той точки зрения, что в законодательном порядке целесообразно определять только правила (или критерии) для проведения районирования. Практическую же работу по его осуществлению, т.е. по оценке соответствия условий на конкретных территориях установленным в законе критериям должен выполнять специально созданный орган, наделенный соответствующими полномочиями финансовыми средствами и несущий ответственность за свою деятельность. Такой орган может быть создан только Правительством.
Таким образом, законопроектом обеспечивается законность при проведении районирования, поскольку оно будет происходить по правилам, установленным в законе, и за его практическое осуществление будут нести ответственность конкретные должностные лица.
Требование научной обоснованности при проведении районирования не будет обеспечено в случае определения перечня северных территорий в законе, поскольку в данном случае не возможно будет обеспечить объективность отнесения территорий к районом Севера.
Кроме того, устанавливаемый в проекте закона порядок исключает необходимость внесения изменений в закон в случае изменения на какой-либо территории социально-экономических условий, которые влекут необходимость ее отнесения к другой зоне дискомфортности. Поскольку социально-экономические условия характеризуются большой динамичностью (т.е. изменчивостью), необходимость внесения изменений в состав зон дискомфортности Севера будет возникать достаточно часто и, учитывая длительность процедуры принятия законов, данная работа будет значительно осложнена.
Таким образом, законопроект обеспечивает оперативное решение вопросов районирования Севера с учетом изменяющихся обстоятельств. Правительство сможет быстро реагировать на любые изменения и вносить коррективы в перечень северных территорий на основе установленных законом критериев. Это обстоятельство определяет эффективность применения закона, которая обуславливается способностью правовой системы оперативно реагировать на изменение внешних условий и простотой процедур внесения изменений в систему правового регулирования.
5. Целью районирования Севера Российской Федерации является обеспечение дифференциации компенсации повышенных затрат на производство продукции и жизнеобеспечение населения по зонам дискомфортности, что предполагает разработку других законодательных актов, устанавливающих соответствующие гарантии.
Законопроектом предусмотрено, что до принятия данных законодательных актов в целях сохранения системы социальной защиты населения Севера применяются нормы Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".
Финансово-экономическое обоснование
к проекту Федерального закона
"Об основах районирования Севера Российской Федерации"
Федеральный закон "Об основах районирования Севера Российской Федерации" непосредственно не предусматривает расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.
Оценка социально-экономических последствий
от принятия федерального закона
Принятие Федерального закона "Об основах районирования Севера Российской Федерации" окажет положительное влияние на социально-экономическое развитие Севера Российской Федерации.
Перечень
нормативно правовых актов Российской Федерации, в которые необходимо
внести изменениях в связи с принятием Федерального закона "Об основах
районирования Севера Российской Федерации"
Принятие Федерального закона "Об основах районирования Севера Российской Федерации" потребует переработки всей системы нормативно-правовых актов, регулирующих социально-экономическое развитие Севера и основанных на системе разделения Севера на районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.
1. Перечень нормативных правовых актов, отмены, изменения или дополнения которых требует принятие Федерального закона "Об основах районирования Севера Российской Федерации":
а) законы - "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации";
б) подзаконные акты - нормативные акты, устанавливающие перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей и регулирующие вопросы социально-экономического развития в них.
2. Перечень нормативных правовых актов, которые необходимо разработать для реализации Федерального закона "О районировании Севера Российской Федерации":
а) законы:
- о мерах социальной защиты для граждан, проживающих в районах Севера;
- о мерах сохранения и развития коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации;
- о мерах государственной поддержки развития экономики Севера Российской Федерации.
б) подзаконные акты:
- о порядке деятельности комиссии по вопросам районирования Севера;
- о составе районов Севера абсолютной, экстремальной и умеренной дискомфортности;
- по вопросам социально-экономического развития Севера взамен отмененных актов.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.