Пояснительная записка к проекту федерального закона N 145874-3 "О внесении изменений и дополнений в Воздушный кодекс Российской Федерации" (в части приведения в соответствие с современной практикой в области использования воздушного пространства и деятельности авиации) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Воздушный кодекс Российской Федерации"

После принятия Воздушного кодекса Российской Федерации 1997 года в федеральные органы законодательной и исполнительной власти поступило и продолжает поступать большое количество предложений по внесению в него изменений и дополнений. Это связано с тем, что множество положений данного Кодекса не отвечает интересам пассажиров, грузоотправителей, авиакомпаний и аэропортов, затрудняют деятельность государственной, экспериментальной авиации и авиации общего назначения. Кодекс практически не стал правовой базой для качественной разработки предусмотренных им подзаконных актов.

К настоящему времени положения Воздушного кодекса Российской Федерации 1997 года окончательно устарели как в правовом, так и в экономическом плане и не соответствуют современной практике в области использования воздушного пространства и деятельности авиации, а отдельные из них входят в прямое противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (Гражданским кодексом Российской Федерации, законами "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О сертификации продукции и услуг", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и другими), а также с нормами международного права (Конвенция о международной гражданской авиации, Международная конвенция по поиску и спасанию на море и другими).

В связи с резко возросшей угрозой террористической деятельности, в том числе и на воздушном транспорте (события в США 11 сентября 2201 года свидетельствуют об этом) возникает острая потребность включения в Воздушный кодекс Российской Федерации новых положений, позволяющих более эффективно предотвращать и пресекать акты незаконного вмешательства в деятельность авиации, а также исключать возможность использования воздушных судов в качестве оружия уничтожения людей и объектов.

По этим причинам было принято решение о незамедлительной подготовке законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Воздушный кодекс Российской Федерации". Для этой цели подкомитет по воздушному и водному транспорту Комитета Государственной Думы Российской Федерации по энергетике, транспорту и связи рассмотрел все главы действующего Воздушного кодекса Российской Федерации и подготовил указанный законопроект с учетом федеральных законов, вступивших в силу после принятия данного Кодекса, предложений депутатов Государственной Думы, федеральных органов исполнительной власти, авиакомпаний, аэропортов, предприятий аэронавигационного обслуживания, научных учреждений, других авиационных организаций.

В разработанном законопроекте присутствуют следующие изменения и дополнения:

1. Положения Воздушного Кодекса Российской Федерации 1997 г. приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

2. Восстановлено понятие воздушного пространства России, как части территории Российской Федерации (статья 1), что имеет важное значение для общего применения принципа полного и исключительного суверенитета Российской Федерации в своем воздушном пространстве, в том числе во взаимоотношениях Федерации с субъектами Российской Федерации.

3. Исключена анархия в квалификации правовых актов, относящихся к воздушному законодательству Российской Федерации (статья 2). В соответствии с положениями проекта к актам воздушного законодательства отнесены только законы и документы, создание которых санкционировано Правительством Российской Федерации.

Установлен приоритет Воздушного кодекса Российской Федерации над другими актами воздушного законодательства Российской Федерации (статья 2).

4. Определены участники (субъекты) правоотношений, регулируемых воздушным законодательством (статья 4). Без этой нормы любой закон не может работать. (Пример: аэропорты и Единая система организации воздушного движения в Воздушном кодексе Российской Федерации 1997 года неправосубъектны и по этой причине не могут выступать как участники правоотношений).

5. Уточнено понятие "специально уполномоченного органа" (статья 5) и дано понятие "государственного регулирования", без чего практически невозможно точно определить уровень компетенции федеральных органов исполнительной власти (Министерство обороны, Министерство транспорта, Росавиакосмос и другим) в области использования воздушного пространства и деятельности авиации.

6. Разделение авиации на виды приведено в соответствие с действующим административным и гражданским законодательством Российской Федерации, а также с нормами международного права (статья 7).

7. Обеспечена возможность не только гражданам Российской Федерации, но и другим физическим лицам (иностранным гражданам и лицам без гражданства) иметь в собственности гражданские воздушные суда Российской Федерации и технические средства для обеспечения полетов таких воздушных судов (статья 8), что позволит существенно расширить рынок продаж отечественной авиационной техники общего назначения.

8. Регламентирован порядок передачи имущества авиации собственником в аренду или в безвозмездное пользование, а также определен (в соответствии с Конституцией Российской Федерации) порядок ограничения в праве владения, пользования и распоряжения этим имуществом в военное время, при введении чрезвычайного положения и в иных подобных случаях (статья 8).

9. Четко разграничена компетенция Министерства обороны, с одной стороны, и Министерства транспорта - с другой, в области государственного регулирования использования воздушного пространства (статья 12), что исключает двойное толкование и размывание ответственности государственных органов в области обеспечения безопасности полетов, предотвращения и пресечения нарушений режима воздушного пространства России.

10. В проекте закона реализовано решение Президента Российской Федерации от 5 июля 1996 года, N ПР-48 "О создании Единой (военно-гражданской) системы организации воздушного движения". Законопроект определяет Единую систему организации воздушного движения, как федеральную организацию - юридическое лицо, уполномоченное осуществлять организацию воздушного движения в Российской Федерации (статьи 23-25).

Предусмотрено, что Единая система организации воздушного движения осуществляет свою деятельность в интересах граждан, экономики, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Единая система организации воздушного движения должна отвечать требованиям мирного и военного времени, обеспечивать технологическую, техническую и координатно-временную совместимость своих технических средств с системами боевого управления Вооруженных Сил Российской Федерации.

При этом устанавливается, что Единая система организации воздушного движения, как юридическое лицо, осуществляет свою деятельность на принципах самоокупаемости и самофинансирования, что позволит сократить расходную часть федерального бюджета на финансирование как военной части Единой системы организации воздушного движения (без ущерба для обороноспособности страны), так и ее гражданского сектора.

Определяющая роль государства в деятельности Единой системы организации воздушного движения закреплена через формируемый Правительством Российской Федерации Государственный контрольный совет (статья 23).

11. Восстановлена редакция статья 53 Воздушного кодекса Союза ССР о воздушных судах-нарушителях (статья 22), отсутствие которой создало правовой вакуум в отношении применения силы к воздушным судам, нарушающим режим воздушного пространства Российской Федерации, в том числе к воздушным судам, на борту которых находятся пассажиры и иные лица не причастные к противоправным действиям.

Новая редакция полностью соответствует общепризнанным нормам международного права, в частности, статье 3bis Конвенции о международной гражданской авиации.

12. Приведены в соответствие с федеральными законами положения Кодекса, касающиеся формирования тарифов, проведения сертификации и лицензирования деятельности в авиации.

13. Определен правовой механизм регулирования взаимоотношений (в том числе финансово-экономических) между субъектами авиационной деятельности (пассажиры, авиакомпании, аэропорты, Единая система организации воздушного движения и другими).

Требования к деятельности эксплуатантов гражданской авиации приведены в соответствие с гражданским законодательством Российской Федерации и действующей мировой практикой.

14. Восстановлено право командира воздушного судна применять оружие в отношении лиц, которые своими действиями создают угрозу безопасности полета.

Расширены и уточнены права командира воздушного судна при предполетном досмотре в местах, где отсутствуют соответствующие службы авиационной безопасности (статья 62).

15. По предложению ряда организаций введена новая глава XI "Безопасность полетов", которая определяет основные государственные требования по регулированию деятельности в области обеспечения безопасности полетов.

16. В процесс обеспечения авиационной безопасности дополнительно включены персонал и объекты Единой системы организации воздушного движения с целью недопущения в их отношении террористических действий (глава ХII).

17. С участием представителей ведущих российских авиакомпаний ("Аэрофлот", "Волга-Днепр", "Ист Лайн", "Трансаэро", "Атран" и др.) практически полностью переработы главы "Воздушные перевозки", "Авиационные работы", "Ответственность и обязательное страхование", которые приведены в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации, что значительно расширило права пассажиров и грузоотправителей.

18. Реализованы положения Гражданского кодекса Российской Федерации применительно к авиационной деятельности (статьи 42, 43, 125, 126):

- определен срок ответственности разработчика и изготовителя (поставщика или продавца) перед владельцем (эксплуатантом) авиационной техники, а также условия возмещения вреда вследствие недостатков указанной техники. Такой срок определяется установленными сроками службы и работы изделия, либо (при их отсутствии) "общегражданским" сроком ответственности в 10 лет, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации и Законом "О защите прав потребителей";

- установлена обязанность изготовителя (с участием разработчика) обеспечить возможность использования воздушных судов по назначению, в частности путем обеспечения их технического обслуживания и ремонта, а также поставок запасных частей, необходимых для эксплуатации и ремонта этих воздушных судов;

В предлагаемые поправки к Воздушному кодексу включены все существенные положения, содержащиеся в проектах федеральных законов:

Аэропорты России", "Об аэродромной сети и аэропортах Российской Федерации", "О безопасности полетов" и др., что позволяет провести кодификацию воздушного законодательства, и тем самым исключить возможность правовых коллизий.

Внесение указанных изменений и дополнений в Воздушный кодекс Российской Федерации 1997 года существенно повысит качество правового регулирования использования воздушного пространства и деятельности в области авиации, что позволит значительно усовершенствовать систему функционирования авиационного комплекса, поднять на новый уровень процесс обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности а, что самое главное, - принятие поправки к Кодексу создаст условия для максимального удовлетворения потребностей и защиты прав грузовладельцев и авиационных пассажиров.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Воздушный кодекс Российской Федерации"

Реализация федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Воздушный кодекс Российской Федерации" предусматривает увеличение поступлений в федеральный бюджет за счет средств, получаемых от проведения в соответствии со статьей 31 законопроекта работ по сертификации авиационных технических средств, объектов и организаций (до 120 млн.рублей в год), работ по лицензированию авиационной деятельности (до 50 млн.рублей в год), а также от предусмотренного статьями 35 и 50 законопроекта упорядочения получения сборов за регистрацию (перерегистрацию) воздушных судов, аэродромов и аэропортов (до 70 млн.рублей в год).

Законопроект (пункт 1 статьи 25) также предусматривает сокращение расходной части федерального бюджета (ориентировочно на 550 млн.рублей в год) за счет перевода военной части Единой системы организации воздушного движения на самоокупаемость и самофинансирование, а также дополнительное сокращение расходной части федерального бюджета за счет закупки радиотехнических и иных средств двойного назначения (для целей военной и гражданской авиации) на средства, получаемые Единой системой организации воздушного движения в качестве платы за аэронавигационное обслуживание.

Очевидно, что такие средства будут производиться только отечественной промышленностью, что позволит создать условия для значительного экономического подъема российских оборонных предприятий. В последние годы Единая система организации воздушного движения оснащалась, в основном, техническими средствами иностранного производства, использование которых в военных целях невозможно.

Реализация данного федерального закона не потребует выделения дополнительных финансовых средств из федерального бюджета. Вместе с тем статья 86 законопроекта создает правовую основу и позволяет Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации, при необходимости, предусматривать средства федерального бюджета на реализацию утверждаемых ими федеральных целевых программ и иных подобных мероприятий, направленных на обеспечение и повышение безопасности полетов. Размер предусматриваемых средств находится в прямой зависимости от объема планируемых федеральных мероприятий и по опыту прошлых лет может составить от 150 до 400 млн.рублей.

Перечень
законов и нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Воздушный кодекс Российской Федерации"

В связи с принятием федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Воздушный кодекс Российской Федерации" не потребуется признание утратившими силу, приостановления, изменения или дополнения действующих нормативных правовых актов, либо принятия новых нормативных правовых актов.