Заключение на проект федерального закона N 16015-3 "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания от 16 марта 2001 г. N 1/1762
по проекту федерального закона "О введении в действие Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"
(1 чтение)

Досье на проект федерального закона

Изучив по поручению Комитета от 5 марта 2001 года N 3.24/123 проект федерального закона "О введении в действие Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", внесенный депутатами Государственной Думы Н.Ю.Брусникиным, А.Г.Пузановским, В.А.Тарачевым, А.И.Шохиным и др., Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее:

I. В соответствии с законодательной практикой принятие специального федерального закона, определяющего порядок введения в действие законодательного акта, осуществляется в отношении кодексов. Вводные положения, касающиеся федеральных законов, излагаются в текстах самих законов.

Следует также иметь в виду, что вопросы о внесении изменений и дополнений в другие законодательные акты не решаются в вводном законе, как это предлагается в статье 2 проекта. Такие предложения реализуются, как правило, путем подготовки самостоятельных законопроектов.

II По содержанию конкретных положений законопроекта имеются следующие замечания.

1. По пункту 1 статьи 2 проекта.

По нашему мнению, положения главы IV Федерального закона "О безопасности дорожного движения" содержат основные требования, имеющие первостепенное и непосредственное отношение к обеспечению дорожного движения, как-то: техническое состояние дорог и автотранспортных средств, наличие водительских прав, квалификация и состояние здоровья водителей. Предлагаемые дополнения в статьи 16, 19 и 20 данной главы о необходимости осуществлять обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств являются требованиями иного рода (см. преамбулу базового законопроекта) и по этой причине выбор главы IY представляется неудачным.

Кроме того, полагаем, что вопрос страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств по отношению к безопасности дорожного движения имеет косвенное отношение.

2. По пункту 2 статьи 2 проекта.

Следует иметь в виду, что если в пункт 2.1.1. Правил дорожного движения будут внесены соответствующие дополнения, то предлагаемый частью первой новой статьи 120.1 КоАП РСФСР состав административного правонарушения будет охватываться действующей частью второй статьи 114 этого Кодекса, поэтому проектируемое дополнение может и не потребоваться. Как следствие внесения предлагаемого дополнения возможен вариант дублирования, когда вводимый состав правонарушений будет представлен в данном Кодексе дважды. К тому же неясно, к подведомственности каких органов будет относиться рассмотрение дел данной категории, так как соответствующие изменения не вносятся в главу 16 КоАП РСФСР.

Вместе с тем, обращаем внимание, что такая ответственность не предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, по доработке которого создана специальная комиссия в связи с отклонением его Президентом Российской Федерации.

При этом важно отметить, что согласно концепции этого Кодекса правовая регламентация административной ответственности за нарушения правил и норм, предусмотренных федеральными законами, должна осуществляться в рамках именно этого Кодекса.

3. По пункту 3 статьи 2 проекта

Положение абзаца второго пункта 3 статьи 2 проекта о внесении дополнения в пункт 2 статьи 1 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которому действие этого Федерального закона не должно распространяться на страховую деятельность, требует дополнительного обсуждения. Такое обсуждение должно учитывать не только правоотношения в сфере страхования, но и в области лицензирования как правового института в целом. При этом следует обратить внимание и на то, что указанное предложение касается не конкретного вида обязательного страхования (риска гражданской ответственности владельцев транспортных средств), а всех страховых правоотношений.

Представляется, что предлагаемое дополнение Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" не учитывает его нормы, содержащиеся в главе IV ("Заключительные положения"). Так, статьей 18 этого Федерального закона предусмотрена возможность введения лицензирования иных видов деятельности (в дополнение перечня видов деятельности, установленного статьей 17). Статьей 19 данного Федерального закона допускается лицензирование в соответствии с иными ранее принятыми федеральными законами. Сохраняется и порядок лицензирования конкретных видов деятельности, установленный такими законами (в частности, Законом Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации").

Что касается положения абзаца третьего пункта 3 статьи 2 проекта о дополнении статьи 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" новым абзацем - "автотехническая экспертиза", то, на наш взгляд, включение в установленный этой статьей перечень нового вида деятельности, на осуществление которого требуется лицензия, не вытекает из положений базового законопроекта ("Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств").

4. По пункту 4 статьи 2 проекта

Пунктом 4 статьи 2 проекта предусматривается дополнение статьи 147 (абзаца второго) Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" с тем, чтобы удовлетворение требований кредиторов пятой очереди подлежало удовлетворению в первоочередном порядке не только по договорам обязательного личного страхования, но и по иным договорам обязательного страхования в части возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью. Это положение подлежит, на наш взгляд, дополнительной проработке. Представляется, что указанную норму Федерального закона следует не дополнять, а изложить в новой редакции с учетом норм, содержащихся в пункте 2 статьи 927, пункте 1 статьи 935, пункте 1 статьи 969 ГК РФ.

5. По пункту 5 статьи 2 проекта

Проект (абзац второй пункта 5 статьи 2), исключая из пункта 2 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" положение о том, что страховые тарифы по обязательным видам страхования устанавливаются в законах об обязательном страховании, не предлагает в этом пункте никакой замены этому положению и не учитывает наличие в данном пункте последнего абзаца, который взаимосвязан с предлагаемым к исключению положением. Такая замена предусматривается лишь в базовом законопроекте (абзац шестой пункта 6 статьи 9), в котором предлагается предоставить право устанавливать страховые тарифы по обязательному страхованию федеральному органу исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью.

Однако не учтено, что норма, касающаяся всех видов обязательного страхования, переходит в законодательный акт, регулирующий только один вид обязательного страхования, причем, со снижением уровня регулирования оказанных правоотношений. Не решает возникший вопрос и положение рассматриваемого проекта (предпоследний абзац пункта 5 статьи 2) о дополнении подпунктом "ж" пункта 3 статьи 30 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

Положение проекта (абзац пятый пункта 5 статьи 2) о дополнении пункта 3 статьи 30 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" новым подпунктом "е", предусматривающим выдачу Федеральным органом исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью согласия на замену страховщиков, не согласуется с другими нормами этого Закона, в которых не содержится соответствующей правовой базы для предоставления федеральному органу исполнительной власти полномочия по выдаче согласия на замену страховщика. Не согласуется это положение проекта и с нормами главы 48 ГК РФ, где также не предусмотрено регулирование отношений по замене страховщика.

6. По пункту 6 статьи 2 проекта

Нуждается в уточнении перечень официальных источников опубликования к дополняемым статьям 10 и 11 Закона Российской Федерации "О милиции", так как, с одной стороны, в него включены не все источники, относящиеся в целом к этим статьям, а с другой - включены излишние сведения, не имеющие к ним прямого отношения.

Кроме того, полагаем, что в целом проектируемые дополнения к этому Закону, касающиеся по сути закрепления за милицией функции контроля за исполнением владельцами транспортных средств обязанности по страхованию гражданской ответственности, что собственно не свойственно ей, можно рассматривать лишь только после одобрения в первом чтении такой концепции проекта базового федерального закона, либо после его окончательного принятия.

7. По пункту 7 статьи 2 проекта

Согласно предлагаемому проектом изменению в абзаце втором пункта 1 статьи 1079 ГК РФ владельцем источника повышенной опасности не должно являться лицо, владеющее им по доверенности на управление транспортным средством. Одним из основных доводов в обоснование этого предложения является ссылка на коллизию статей 697 и 1079 ГК РФ, заключающуюся в том, что согласно статьи 697 Кодекса ответственность за вред, причиненный третьему лицу в результате использования вещи, несет ссудодатель (см. пояснительную записку к законопроекту).

Полагаем, что этот вопрос подлежит дополнительному обсуждению с учетом и другой точки зрения. В частности, включение в понятие владельца источника повышенной опасности лица, владеющего транспортным средством по доверенности на право управления им, является исключением из правила статьи 697 ГК РФ, поскольку в статье 1079 Кодекса речь идет об ответственности за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих. При этом следует иметь в виду, что в соответствии с этой нормой обязанность возмещения вреда возлагается на лицо, которое на законном основании владеет источником повышенной опасности в момент причинения вреда. Именно с этим лицом у потерпевшего и возникают соответствующие правоотношения, что наиболее приемлемо именно для потерпевшего.

Из этого исходила и судебная практика применения ранее действовавшего законодательства (статья 454 ГК РСФСР), которое не было конкретизировано в этой части (см. пункт 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О судебной практике по делам о возмещении вреда, причиненного повреждением здоровья" N 3 от 28 апреля 1994 года). Это свидетельствует о том, что правило, которое закреплено в действующем Кодексе, является устоявшимся, действующим в течение длительного времени и его полная отмена может повлечь негативные последствия для потерпевших. Полагаем также возможным обсудить вопрос об установлении солидарной ответственности собственника транспортного средства и лица, владеющего им по доверенности (см. ст.322 ГК РФ).

Что касается необходимости борьбы с доверенностями на право управления транспортным средством как "суррогатами договоров купли-продажи, аренды, безвозмездного пользования" (см. пояснительную записку), то такая борьба должна проводиться иными методами (см., например, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации о недействительности сделок).

8. Проектом (статьи 1 и 3) предусматривается поэтапное введение в действие проекта федерального закона "об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств". Более поздние сроки введения его в действие относятся к положениям, касающимся обязательного страхования риска гражданской ответственности владельцев транспортных средств за причинение вреда имуществу потерпевших (т.е. с 1 января 2001 года вводятся в действие только положения, относящиеся к страхованию риска ответственности за причинение вреда жизни или здоровью). Однако соответствующего обоснования этому не дано.

Между тем, в проекте отсутствуют какие-либо сроки вступления в силу всех положений указанного выше законопроекта.

Неясно также как будет осуществляться плата за страхование (страховая премия, страховые взносы) до вступления в силу федерального закона в целом, поскольку в базовом законопроекте предусмотрена единая система обязательного страхования риска гражданской ответственности за вред, причиненный как жизни или здоровью потерпевшего, так и его имуществу. В рассматриваемом же проекте (часть вторая статьи 3) говорится только о предельной величине затрат на организацию обязательного страхования, причем, неясно каким образом эти затраты соотносятся с поэтапным введением в действие базового законопроекта.

Кроме того, часть вторую статьи 3 проекта следует отредактировать, согласовав ее с абзацем первым пункта 3 статьи 9 проекта Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (в части средств, направляемых на возмещение расходов Гарантийного фонда), а также, во избежание различного толкования и применения, после слов "более 30 процентов" - включить слова "от соответствующего страхового тарифа".

Необходимо также обратить внимание на то, что в части второй статьи 3 проекта имеется указание на "Агентство", тогда как в базовом законопроекте ("Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств") такой орган не упоминается.

Зам. начальника Управления

В.Б.Исаков