Заключение на проект федерального закона N 16028-3 "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 16 марта 2001 г. N 1/1762
"По проекту федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (I чтение)"


Изучив по поручению Комитета от 5 марта 2001 года N 3.24/123 проект федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", внесенный депутатами Государственной Думы Н.Ю.Брусникиным, А.Г.Пузановским, В.А.Тарачевым, А.Н.Шохиным и др., Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.


I. По вопросу соответствия законопроекта Конституции Российской
Федерации, федеральному законодательству


1. Наименование законопроекта и ряд его положений нуждаются в уточнении, поскольку в силу статьи 935 (абзац третий пункта 1) Гражданского кодекса Российской Федерации в проекте речь должна идти об обязательном страховании риска гражданской ответственности (а не гражданской ответственности).

2. Законопроектом (статьи 1, 25 и др.) предусматривается создание Федерального автотранспортного гарантийного фонда, учреждаемого Правительством Российской Федерации, одной из основных задач которого является осуществление компенсационных выплат потерпевшим в случаях, если причитающиеся им страховые выплаты по обязательному страхованию не могут быть произведены (ввиду банкротства страховщика, неизвестности лица, ответственного за причиненный вред, отсутствия договора обязательного страхования у ответственного за вред лица). Гарантийный фонд, согласно проекту, является некоммерческой организацией, статус которой определяется, прежде всего, Федеральным законом "О некоммерческих организациях". При этом одним из источников формирования имущества Гарантийного фонда является передача ему в собственность при его учреждении имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (статья 26 проекта).

Указанные положения проекта не согласуются с Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 118) и Федеральным законом "О некоммерческих организациях" (статьи 7, 15, 31 и др.), согласно которым некоммерческая организация в форме фонда учреждается гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов. Органы государственной власти создают государственные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления (в случаях предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, по решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие) - см. статью 115 ГК РФ). Что касается некоммерческих организаций, то органы государственной власти в пределах своей компетенции могут оказывать им экономическую поддержку в различных формах (пункт 1 статьи 31 Федерального закона "О некоммерческих организациях").

Кроме того, эти положения проекта в части учреждения Гарантийного фонда Правительством Российской Федерации нуждаются в согласовании с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", согласно статье 12 которого Правительство Российской Федерации вправе учреждать организации, т.е. самостоятельно решать эти вопросы.

3. Предлагаемое проектом (абзац четвертый статьи 1) определение понятия владельца транспортного средства не соответствует положению абзаца второго пункта 1 статьи 1079 ГК РФ в части исключения из этого понятия такого вида владения указанным источником повышенной опасности как владение по доверенности на право управления транспортным средством. Такое определение указанного понятия в проекте рассчитано на принятие предложения о внесении соответствующего изменения в указанную выше норму Гражданского кодекса Российской Федерации (см. пункт 7 статьи 2 проекта федерального закона о введении в действие рассматриваемого законопроекта). Однако правомерность этого предложения вызывает сомнение (см. пункт 7 заключения Правового управления по проекту вводного федерального закона).

4. Положение абзаца второго пункта 2 статьи 4 проекта о том, что при совершении сделок с транспортными средствами должно быть осуществлено обязательное страхование риска гражданской ответственности до нотариального удостоверения или государственной регистрации таких сделок, не соответствует нормам Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 163 - 179) о нотариальном удостоверении, государственной регистрации сделок и недействительности сделок.

5. Представляется, что положение проекта (подпункт "а" пункта 2 статьи 7), согласно которому не является застрахованным риск гражданской ответственности в случае причинения вреда вне пределов дорог, расположенных на территории Российской Федерации, направлено на ограничение прав граждан на возмещение соответствующего вреда (статья 1079 и другие нормы главы 59 ГК РФ). Вред подлежит возмещения и в случае, если он причинен вне пределов дорог.

Полагаем, что противоречит указанному законодательству и положение подпункта "л" пункта 2 этой же статьи, которым определяется перечень имущества, за повреждение или уничтожение которого выплата страхового возмещения также не предусматривается (антикварные и другие уникальные предметы, памятники архитектуры, предметы религиозного культа, искусства, изделия из драгоценных и полудрагоценных камней и металлов и др.). Определение вида имущества, риск утраты или повреждения которого может быть застрахован, характерно для договора имущественного страхования, в частности, риска утраты (гибели), недостачи или повреждения определенного имущества (подпункта 1 пункта 2 статьи 929 ГК РФ). В связи с этим, считаем, что в данном законопроекте должно быть предусмотрено, что страховое возмещение при наступлении страхового случая выплачивается страховщиком потерпевшему независимо от вида утраченного или поврежденного имущества, но в пределах страховой суммы. Не возмещенная же часть вреда, возмещается потерпевшему в соответствии со статьей 1072 ГК РФ.

6. В проекте рассматриваются полномочия Правительства Российской Федерации, которые нуждаются в согласовании с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и с данным проектом.

Так, например, в пункте 6 статьи 9 проекта на Правительство Российской Федерации возлагается обязанность утверждать некую "нормативно-методическую основу деятельности" федерального исполнительного органа исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью, тогда как согласно статье 12 указанного Закона Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководит их работой и контролирует их деятельность. Вызывает сомнение и такое полномочие Правительства Российской Федерации как установление порядка государственного регулирования и применения страховых тарифов, поскольку такой порядок, как мы полагаем, в определенной мере уже раскрыт в этой и других статьях проекта. Возникает вопрос и в отношении правомерности установления Правительством Российской Федерации по сути порядка возмещения расходов страховщиков Гарантийному фонду в пункте 4 статьи 22 проекта, т.к. в данном случае, по всей видимости, речь идет об исполнении договорных обязательств соответствующими сторонами.

7. В проекте (статьи 9, 23, 24 и другие) содержатся указания на федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью. Обращаем внимание, что в настоящее время в структуре федеральных органов исполнительной власти не существует самостоятельного федерального органа исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью. Проект (см., например, статьи 9, 23, 24, 25, 27, 29, 31) также содержит положения, регламентирующие деятельность этого и других федеральных органов исполнительной власти, что являлось в некоторых случаях основанием для отклонения Президентом Российской Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов.

Вместе с тем, обращаем внимание, что деятельность федерального органа исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью весьма подробно регулируется Законом Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации", в результате чего, полагаем, отсутствует необходимость в подробной регламентации его полномочий данным проектом в целях предотвращения коллизий и конкуренции действующих и проектируемых норм.

8. Проектом (абзац шестой пункта 6 статьи 9) предлагается предоставить федеральному органу исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью право устанавливать страховые тарифы по обязательному страхованию. Действительно статьей 954 (абзац второй пункта 2) ГК РФ предусмотрена возможность установления страховых тарифов органами государственного страхового надзора. Однако страховые тарифы по обязательным видам страхования в соответствии со статьей 11 (абзац второй пункта 2) Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" устанавливаются в законах об обязательном страховании.

Рассматриваемое положение проекта рассчитано на принятие предложения об исключении из указанного Закона данной нормы (см. абзац второй пункта 5 статьи 2 проекта Федерального закона о введении в действие настоящего законопроекта). Однако это предложение не проработано должным образом (см. пункт 5 заключения Правового управления по проекту вводного федерального закона).

9. Обращает внимание, что на Гарантийный фонд возлагаются несвойственные ему функции (например, подготовка предложений по совершенствованию нормативно-правовых актов - пункт 7 статьи 9 и пункт 3 статьи 25 проекта), которые характерны для деятельности органов исполнительной власти.

10. Статьей 15 проекта предусмотрено, что страховщик в определенных случаях имеет право регресса к страхователю (застрахованному лицу) применительно к правилам статьи 1081 ГК РФ. Вместе с тем, положения указанной статьи проекта с перечислением случаев, являющихся основанием для предъявления соответствующего требования (кроме причинения вреда вследствие умысла застрахованного лица) должны быть увязаны с наличием причинной связи между допущенным нарушением и наступлением страхового случая, как это и вытекает из статьи 1081 ГК РФ. Полагаем, что страхователь может быть субъектом ответственности перед страховщиком, когда он умышленно или по грубой неосторожности нарушает права третьих лиц и, соответственно, права страховщика, обязанного, например, в силу пункта 2 статьи 963 ГК РФ выплатить страховую сумму третьему лицу (потерпевшему) по договору страхования риска гражданской ответственности.

11. Предусмотренное статьей 21 проекта право регресса Федерального автотранспортного гарантийного фонда к страховщику, в связи с банкротством которого Гарантийный фонд произвел компенсационную выплату, не соответствует статье 1081 ГК РФ. В силу указанной нормы Кодекса право обратного требования (регресса) лицо, возместившее вред, имеет к лицу, причинившему вред, каковым страховщик не является. В связи с этим, полагаем, что по такому правовому основанию Гарантийный фонд не может требовать со страховщика взыскания суммы, которую он выплатил потерпевшему на основании подпункта "а" пункта 1 статьи 19 проекта.

12. Законопроектом предусматривается, что страховщики, в соответствии с порядком, определяемом Правительством Российской Федерации, и на основании заключаемых с Гарантийным фондом договоров возмещают расходы, связанные с выполнением Гарантийным фондом возложенных на него функций (пункт 4 статьи 22 проекта). При этом, согласно пункту 3 статьи 9 проекта в структуре страховых тарифов выделяется доля затрат на организацию обязательного страхования, включающая средства, направляемые на возмещение расходов Гарантийного фонда. Указанное положение не согласуется со статьей 954 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой страховая премия представляет собой плату за страхование, которая уплачивается страхователем страховщику. То есть, по своей сути, страховая премия - это предусмотренная договором денежная сумма, подлежащая уплате страховщику в качестве вознаграждения за то, что он принимает на себя риск убытков и обязуется их возместить. Однако, законопроект фактически выделяет в составе страховой премии часть, которая не является таким вознаграждением и направляется (согласно пункту 4 статьи 22 проекта) страховщиком третьему лицу (Гарантийному фонду) для возмещения расходов Гарантийного фонда, связанных с выполнением возложенных на него функций.

Кроме этого следует отметить, что законопроектом создаются основания для двойного возмещения расходов Гарантийного фонда по финансированию компенсационных выплат потерпевшим. Так, с одной стороны, на основании пункта 4 статьи 22 проекта расходы Гарантийного фонда возмещаются страховщиками, с другой стороны, на основании статьи 21 проекта Гарантийный фонд возмещает свои расходы в порядке регрессного требования.

13. Ряд положений по вопросам лицензирования, содержащихся в статьях 22, 24, 25, 31 проекта не согласуется с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также Законом Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (статья 32).

Прежде всего, это касается запрещения лицензирования любой деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, владельцы которых не осуществили обязательное страхование риска гражданской ответственности.

Положения проекта, предусматривающие, в частности, дополнительные требования при выдаче лицензий на осуществление обязательного страхования риска гражданской ответственности владельцев транспортных средств, отзыв лицензии у страховщиков рассчитаны на принятие предложения о включении в пункт 2 статьи 1 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" положения о нераспространении действия этого Федерального закона на страховую деятельность (см. пункт 3 статьи 2 проекта федерального закона о введении в действие рассматриваемого законопроекта). Однако это предложение не основано на комплексном подходе к законодательству, регулирующему отношения в области лицензирования (см. пункт 3 заключения Правового управления по проекту вводного федерального закона).

14. В статье 23 (абзац третий пункта 2) проекта не учтено, что в соответствии с пунктом 4 статьи 26 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" федеральным органом исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью могут устанавливаться дополнительные требования к порядку и условиям образования страховых резервов только страховыми организациями с иностранными инвестициями.

15. Предлагаемые проектом (статья 24) положения о замене страховщика не вытекают из норм главы 48 ГК РФ, которые не содержат такого правового института в регулировании отношений по страхованию. Указанный вопрос не может быть решен лишь путем дополнения положений, касающихся полномочий федерального органа исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью, как это предлагается в проекте федерального закона "О введении в действие Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (см. пункт 5 статьи 2 этого проекта и последний абзац пункта 5 заключения Правового управления по нему).


II. Постатейные замечания


16. Данное в проекте (абзац третий статьи 1) определение понятия "транспортное средство" (см. также абзац второй пункта 1 статьи 4) нуждается в уточнении. Из этого определения, не видно относятся ли положения проекта только к автомобильному транспорту или также и к иным видам транспортных средств, предназначенных для движения по дорогам. При этом следует иметь в виду, что Гарантийный фонд именуется как автотранспортный (абзац десятый статьи 1, статья 25 проекта).

17. Понятие "застрахованные лица" (абзац пятый статьи 1 проекта) следует изменить, поскольку в силу статьи 936 (пункт 1) ГК РФ и статьи 5 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" такие лица (владельцы транспортных средств, риск гражданской ответственности которых застрахован) должны именоваться страхователями.

18. Содержащееся в абзаце седьмом статьи 1 и других положениях проекта слово "личности" следует заменить словами "жизни, здоровью", которые в наибольшей степени соответствуют объектам обязательного страхования риска гражданской ответственности, предусмотренным пунктом 1 статьи 935 ГК РФ.

При этом необходимо обратить внимание на то, что в ряде положений проекта предусматривается возмещение вреда только "личности" и ничего не говорится о возмещении вреда, причиненного имуществу потерпевшего (см. например, абзац второй статьи 3, абзац второй статьи 15). Между тем, в статье 1 (абзац седьмой) проекта говорится о причинении вреда, как личности, так и имуществу потерпевшего).

19. Положение статьи 5 проекта в части того, что договор обязательного страхования для случаев страхования риска ответственности граждан, имеющих соответствующие льготы, не является публичным, подлежит уточнению. В силу статьи 426 ГК РФ предоставление для отдельных категорий потребителей льгот в части цены товаров, работ и услуг при заключении договора не является основанием для непризнания соответствующего договора публичным.

В этой связи подлежит соответствующему уточнению и положение пункта 2 статьи 18 проекта на предмет, прежде всего, доступности использования права на льготы при осуществлении обязательного страхования гражданами, указанными в пункте 1 данной статьи.

20. В пункте 2 статьи 7 проекта, в котором говорится о случаях, не являющихся объектами страхования риска гражданской ответственности, целесообразно указать, что в таких случаях вопрос о гражданской ответственности решается в общем гражданско-правовом порядке.

Редакцию подпункта "м" данного пункта этой же статьи следовало бы уточнить с тем, чтобы было ясно, что в указанном случае не является застрахованным риск гражданской ответственности лишь в части повышенного размера ответственности причинителя вреда. Кроме того, содержащиеся в этом положении слова "в том числе" являются излишними (см. пункт 1 статьи 1064 ГК РФ).

21. В пункте 4 статьи 9 проекта такой термин как "цена договора обязательного страхования" представляется неудачным, не вытекающим из законодательства о страховании.

22. Абзац четвертый пункта 2 статьи 10 проекта следует исключить из текста, поскольку он не имеет прямого отношения к страховому случаю, с наступлением которого, по сути, увязаны другие положения этого пункта.

К тому же и давностный срок погашения административного взыскания не учитывается в данном положении проекта, поскольку речь идет в целом о привлекавшихся к административной ответственности владельцев транспортных средств за те или иные правонарушения. Однако согласно статье 39 КоАП РСФСР лицо считается не подвергавшимся административной ответственности, если в течение одного года со дня окончания исполнения взыскания оно не совершило нового административного правонарушения.

23. В абзаце втором пункта 2 статьи 13 проекта (второе предложение) слово "срока" следует заменить словом "страхования" (см. статью 6 проекта), а также следовало бы уточнить фразу "с учетом территориальных особенностей организации обязательного страхования...".

24. В статье 14 проекта положение, касающееся представителя страховщика, необходимо согласовать с определением этого понятия, содержащимся в последнем абзаце статьи 1 проекта.

В данной статье и других положениях проекта следует также определиться с использованием понятий "страховая сумма" и "страховое возмещение", имея в виду, что в Гражданском кодексе Российской Федерации (статьи 929, 934, 947) эти понятия применяются соответственно к договору личного страхования и к договору имущественного страхования.

Кроме того, представляется, что в статье 14 (или в отдельном положении) проекта целесообразно предусмотреть общую норму о том, что страховщик освобождается от выплаты страхового возмещения или страховой суммы в случаях предусмотренных законодательством Российской Федерации (см. статьи 936, 964 ГК РФ).

25. В абзаце третьем пункта 1 статьи 18 проекта слова "органы социального обеспечения" следует заменить словами "органы социальной зашиты населения" (статья 117 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации").

26. Законопроектом (пункт 2 статьи 18) предусматривается, что средства, направляемые Гарантийным фондом на финансирование льгот при осуществлении обязательного страхования, возмещаются Гарантийному фонду за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете. Таким образом, вводится новый вид расходов федерального бюджета. В связи с этим и на основании пункта 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо дополнить законопроект положениями, определяющими источники и порядок финансирования указанного вида расходов.

27. Согласно положению подпункта "в" пункта 1 статьи 19 проекта компенсационные выплаты, в связи с отсутствием обязательного страхования у лица, ответственного за вред, осуществляются Гарантийным фондом, если требование потерпевшего к указанному лицу не может быть удовлетворено путем зачета встречного требования либо бесспорного взыскания средств. Указанные условия, при которых осуществляются компенсационные выплаты, требуют дополнительного обсуждения. Неясно, о каком встречном требовании идет речь, если в данном положении говорится о лице, ответственном за причиненный потерпевшему вред, в результате чего и должна быть осуществлена компенсационная выплата (ввиду невыполнения этим лицом обязанности, по обязательному страхованию). Неясно также и условие о бесспорном взыскании средств, поскольку обязательства по возмещению вреда (глава 59 ГК РФ) являются недоговорными. Следует также учесть, что указанные выше условия отсутствуют в положениях проекта о выплате потерпевшему страховой суммы или страхового возмещения.

28. При использовании в пункте 1 статьи 23 проекта ряда норм статьи 967 ГК РФ о перестраховании следовало бы отразить и норму о том, что ответственным перед страхователем по основному договору страхования за выплату страхового возмещения или страховой суммы остается страховщик по этому договору.

29. В последнем абзаце пункта 1 статьи 26 проекта об иных источниках формирования имущества Гарантийного фонда необходимо отразить положение Федерального закона "О некоммерческих организациях" (пункт 1 статьи) о других незапрещенных законом поступлениях.

30. Следует отредактировать пункт 3 статьи 26 проекта, согласовав с терминологией статьи 114 Бюджетного кодекса Российской Федерации, с точки зрения того, что государственными ценными бумагами являются как ценные бумаги Российской Федерации, так и ценные бумаги субъектов Российском Федерации.

31. Положения статьи 27 проекта по вопросам получения Гарантийным фондом информации о деятельности страховщиков, в том числе составляющей коммерческую и служебную тайну, нуждаются в доработке на основе норм статьи 139 ГК РФ, Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" и с учетом того, что в настоящее время отсутствуют законодательные акты, специально посвященные коммерческой и служебной тайне.

В частности, следует учесть, что порядок получения пользователем информации определяет собственник или владелец информационных ресурсов, что перечень информационных услуг, предоставляемых пользователям из государственных информационных ресурсов бесплатно или за плату, не возмещающую в полном размере расходы на услуги, устанавливает Правительство Российской Федерации, что организации, обрабатывающие информацию с ограниченным доступом, которая является собственностью государства, создают специальные службы, обеспечивающие защиту информации (статьи 12, 13, 21 указанного выше Федерального закона).

Кроме этого, предусматривая обязанность служащих Гарантийного фонда не разглашать соответствующие сведения, проект ничего не говорит о последствиях нарушения этой обязанности.

32. В пункте 1 статьи 29 проекта следует уточнить обозначения некоторых органов власти. Кроме того, в пункте 3 статьи 29 проекта речь идет о создании некой единой информационной системы. Если в данном случае речь идет о федеральных информационных ресурсах, то согласно пункту 1 статьи 8 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" именно на Правительство Российской Федерации возложено утверждение перечней представляемой в обязательном порядке документированной информации и перечней органов и организаций, ответственных за сбор и обработку федеральных информационных ресурсов.

33. В пункте 1 статьи 31 проекта предусмотрено наделение "органов внутренних дел Российской Федерации" несвойственной им функцией - контроля за исполнением владельцами транспортных средств обязанности по соответствующему страхованию, тем более, если проектом предусмотрен специальный федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью, на который Законом Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (статья 30) возложен государственный надзор за страховой деятельностью.

Кроме того, из пункта 1 статьи 31 проекта неясно, какие "иные органы исполнительной власти" имеются в виду, на которые также возлагается соответствующий контроль.

Полагаем также, что пункт 2 статьи 31 проекта нуждается в согласовании со статьями 7, 15 и 17 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", в соответствии с которыми осуществление государственной регистрации транспортных средств, их государственный технический осмотр и соответствующее лицензирование не ставятся в зависимость от проведения предусмотренного проектом страхования.

34. В проекте целесообразно объединить все положения о рассмотрении споров и обжаловании соответствующих действий по вопросам, связанным с обязательным страхованием риска гражданской ответственности владельцев транспортных средств, с более четким изложением этих положений, особенно по вопросам страховых и компенсационных выплат.

35. С учетом внесенного в Государственную Думу законопроекта об обязательном страховании риска гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта полагаем необходимым согласовать с ним рассматриваемый законопроект на предмет единообразия общих для них положений.


Начальник Управления

В.Б.Исаков



Текст документа на сайте мог устареть

Вы можете заказать актуальную редакцию полного документа и получить его прямо сейчас.

Или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(1 документ в сутки бесплатно)

(До 55 млн документов бесплатно на 3 дня)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение