Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 29 апреля 2019 г. N Ф04-1450/19 по делу N А81-2465/2018

г. Тюмень

29 апреля 2019 г.

Дело N А81-2465/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 25 апреля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Чапаевой Г.В.

судей Алексеевой Н.А.

Перминовой И.В.

рассмотрел в судебном заседании с использованием средств аудиозаписи кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Ямало-Ненецкому автономному округу на решение от 25.10.2018 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа (судья Кустов А.В.) и постановление от 14.02.2019 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Лотов А.Н., Грязникова А.С., Шиндлер Н.А.) по делу N А81-2465/2018 по заявлению Департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа (629008, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард, ул. Матросова, 29, ОГРН 1058900021861, ИНН 8901017195) к Управлению Федерального казначейства по Ямало-Ненецкому автономному округу (629008, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард, ул. Республики, 43, ОГРН 1028900511529, ИНН 8900000174) о признании частично недействительным представления.

В заседании приняла участие представитель Департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа Быкова Т.А. по доверенности от 12.02.2019 N 100 (до перерыва).

Суд установил:

Департамент природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Ямало-Ненецкому автономному округу (далее - Управление казначейства) о признании недействительным представления последнего в части пунктов 1-5, 7, 8.

Решением от 25.10.2018 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа, оставленным без изменения постановлением от 14.02.2019 Восьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление казначейства, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит принятые по делу судебные акты отменить, вынести новое решение об отказе в удовлетворении требований.

Департамент возражает против удовлетворения кассационной жалобы согласно отзыву.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, если иное не предусмотрено АПК РФ.

Суд кассационной инстанции, в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ изучив материалы дела, проанализировав доводы кассационной жалобы, отзыва, заслушав представителя Департамента, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Управлением казначейства проведена выездная проверка выполнения Департаментом соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на реализацию подпрограммы "Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов" государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства на 2013 - 2020 годы" за период 2013-2016 годов.

По результатам проведенной проверки 26.12.2017 составлен акт и вынесено представление, которым на Департамент возложена обязанность рассмотреть информацию об указанных нарушениях, принять меры к недопущению их в дальнейшем, проинформировать Управление казначейства о результатах исполнения представления в срок до 01.04.2018.

В ходе проверки выявлены среди прочего следующие нарушения:

- необоснованное начисление и выплата единовременных выплат к отпуску в размере двухмесячного денежного содержания, премий по итогам года, квартальных премий, надбавки по ремонту и обслуживанию автотранспорта за счет средств субвенции, предоставляемой из федерального бюджета бюджету Ямало-Ненецкого автономного округа, в целях финансового обеспечения расходных обязательств Ямало-Ненецкого автономного округа, возникающих при выполнении отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных Департаменту в установленном законодательством Российской Федерации порядке (пункты 1, 2 представления);

- расхождения данных Отчета ф.0503127 по состоянию на 01 января 2015, 2016, 2017 годов и данных Главной книги, Журналов операций расчетов по оплате труда и сводами начислений и удержаний за 2014-2016 годы (пункты 3, 4, 5 представления);

- сведения о часах налета при авиапатрулировании лесов на землях лесного фонда в принятых к оплате счетах-фактурах не соответствуют количеству часов налета, отраженных в заявках на полет (актах-отчетах о выполнении задания на полет) (пункт 7 представления);

- несоответствие маршрута, отраженного в заявках на полет при авиапатрулировании лесов на землях лесного фонда, с утвержденным маршрутом в государственном контракте (пункт 8 представления).

Не согласившись с представлением в указанной части, Департамент обратился в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций, в том числе исходя из положений статьи 200 АПК РФ, статей 34, 85, 133, 162, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) пришли к выводам о том, что в рассматриваемом случае установлена совокупность оснований для признания представления в оспариваемой части недействительным.

Как установлено судами, в течение проверяемого периода средства федеральных субвенций ежегодно предоставлялись бюджету Ямало-Ненецкого автономного округа на финансовое обеспечение полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, осуществление которых было передано уполномоченному органу государственной власти субъекта Российской Федерации - Департаменту.

В соответствии с частью 3 статьи 133 БК РФ субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Кассационная инстанция полагает, что выводы судов относительно незаконности вынесения оспариваемого представления в части пунктов 7 и 8 сделаны на основании полного и всестороннего исследования материалов дела.

В пункте 7 представления Управление казначейства указало, что сведения о часах налета при авиапатрулировании лесов на землях лесного фонда в принятых к оплате счетах-фактурах не соответствуют количеству часов налета, отраженных в заявках на полет (актах-отчетах о выполнении задания на полет).

Суды, проанализировав представленные в материалы дела контракты на оказание услуг по авиационному патрулированию лесов, заявки на полет, бортовые журналы, счета-фактуры, пришли к выводам, что для оплаты авиапатрулирования время в часах и минутах переводилось Департаментом в единую систему измерения (т.е. в часы в соответствии с условиями государственных контрактов); фактически заявителем при оплате работ применялся коэффициент с целью определения доли часа, соответствующей налету.

Учитывая, что избранный порядок исчисления времени, установленный между заказчиком и исполнителем, не противоречит каким-либо нормам и полученные данные по времяисчислению не привели к превышению выплат за оказанные услуги по государственным контрактам, суды обоснованно удовлетворили заявленное Департаментом требование по данному эпизоду.

Кассационная инстанция также разделяет позицию судов двух инстанций о том, что вывод Управления казначейства о несоответствии маршрута, отраженного в заявках на полет при авиапатрулировании лесов на землях лесного фонда, с утвержденным маршрутом в государственном контракте (пункт 8 представления) сделан без учета специфики данной услуги и не соответствует фактическим обстоятельствам.

На основе анализа представленных документов суды установили, что приложенные к каждой заявке на полет бортовые журналы лётчиков-наблюдателей содержат описание маршрутов в соответствии с согласованными условиями в государственных контрактах, а именно, с указанием поворотных пунктов маршрута; при этом Управление казначейства не опровергло представленные доказательства о соответствии бортовых журналов утвержденным маршрутам в государственных контрактах.

Учитывая, что установленные судами обстоятельства в части указанных эпизодов в кассационной жалобе Управлением казначейства не опровергнуты, доказательств, отвечающих требованиям статей 67, 68 АПК РФ и свидетельствующих о нарушении Департаментом положений бюджетного законодательства, не представлено, кассационная инстанция не находит оснований для отмены принятых по делу судебных актов в названной части.

В то же время, кассационная инстанция полагает, что в нарушение статей 71, 168, 170, 271 АПК РФ арбитражными судами не дана полная и всесторонняя оценка обстоятельствам, соответствующим нарушениям, установленным пунктами 1-5 представления Управления казначейства.

Из материалов дела следует, что согласно пунктам 1 и 2 представления Департаментом в нарушение требований части 3 статьи 133, статьи 264.1 БК РФ, статей 50, 51 Федерального закона N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", пунктов 3, 4 приложения N 2 к приказу Минфина Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению" (далее - Приказ N 157н) необоснованно начислялась и выплачивалась единовременная выплата к отпуску в размере двухмесячного денежного содержания за счет средств субвенции, предоставляемой из федерального бюджета бюджету Ямало-Ненецкого автономного округа, в целях финансового обеспечения расходных обязательств Ямало-Ненецкого автономного округа, возникающих при выполнении отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных Департаменту в установленном законодательством Российской Федерации порядке, а также необоснованно за счет средств целевой субвенции производились начисление и выплата премии по итогам года, квартальной премии, надбавки по ремонту и обслуживанию автотранспорта.

Суды, признавая незаконным представление в указанной части, ссылаясь в том числе на положения статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), постановлений Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 N 837 и N 838, Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.12.2005 N 77-ЗАО "О денежном содержании государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа" и постановления Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 21.06.2010 N 122-ПГ "О порядке установления отдельных дополнительных и иных выплат материального поощрения государственным гражданским служащим исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа", пришли к выводам, что сотрудники Департамента являются государственными гражданскими служащими Ямало-Ненецкого автономного округа, в связи с чем спорные выплаты правомерно производилась в соответствии с нормативными правовыми актами, принятыми в субъекте Российской Федерации, в том числе за счет средств субвенций из федерального бюджета.

Суды также указали, что в силу пункта 7 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ финансовое обеспечение осуществления полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Позиция Управления казначейства сводится к тому, что для определения размера денежного содержания (в том числе и условий премирования) государственных служащих за счет средств субвенции, предоставляемой из федерального бюджета, должны быть применены нормы исключительно федерального законодательства; что из смысла статей 84, 85 части 3 статьи 133 БК РФ следует, что полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с положениями Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств субъектов Российской Федерации.

Как следует из акта выездной проверки Департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа от 26.12.2017, темой контрольного мероприятия было соблюдение законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросу соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений в рамках подпрограммы "Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов" государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы" за период 2013-2016 годов.

Также указано, что в рамках взаимодействия в области лесных отношений между Федеральным агентством лесного хозяйства и Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа были заключены соглашения от 12.04.2013, от 07.05.2014, от 23.07.2015.

Из судебных актов не представляется возможным установить, что суды исследовали конкретные обстоятельства, связанные с возможностью финансирования из федерального бюджета спорных статей расходов применительно к предмету выездной проверки, - подпрограмме "Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов" государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы", соответствующим соглашениям; давали оценку доводам сторон с учетом представленных в материалы дела доказательств относительно объема и порядка предоставления средств из федерального бюджета на финансирование спорных статей расходов.

Таким образом, судами было допущено существенное нарушение норм процессуального права (положений статей 133, 135, 168 АПК РФ), которое могло привести к принятию неверного решения (постановления).

Кроме того, в пунктах 3-5 представления Управление казначейства выявило расхождения данных в сводах начислений и удержаний по заработной плате с данными формы 0503127, квалифицировав изложенное как нарушение Департаментом статьи 264.1 БК РФ, статьи 13 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", пунктов 2, 3, 4 приложения N 2 к Приказу N 157н.

Проверяя законность оспариваемого представления в указанной части, суды двух инстанций пришли к выводу, что указанные в пунктах 3-5 представления нарушения не относятся к нарушениям в сфере бюджетного законодательства.

В то же время суды не учли следующее.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений частей 2, 3 статьи 201 АПК РФ для принятия судом решения о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из приведенных норм следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным суд должен установить одновременное наличие двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта закону или иным нормативным правовым актам;

- нарушение ненормативным правовым актом прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из судебных актов не усматривается, что суды давали оценку оспариваемым пунктам 3-5 представления на предмет того, каким образом они нарушают права заявителя.

Учитывая, что судами допущено существенное нарушение норм процессуального права, выразившееся в неполном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и неустановлении фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела, судебные акты в части признания недействительными пунктов 1-5 представления подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует устранить данные нарушения; определить с учетом мнения сторон: первичные документы (программы, соглашения и т.д.), связанные с установлением объема и порядка финансирования из федерального бюджета спорных статей расходов, а также необходимость привлечения к участию в деле в качестве третьего лица Федерального агентства лесного хозяйства; всесторонне, полно и объективно исследовать все имеющиеся материалы; дать оценку всем доводам сторон и представленным в материалы дела доказательствам, при необходимости предложить сторонам обосновать свои доводы и возражения представлением новых доказательств.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 25.10.2018 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа и постановление от 14.02.2019 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А81-2465/2018 отменить в части признания недействительными пунктов 1, 2, 3, 4, 5 представления Управления Федерального казначейства Ямало-Ненецкого автономного округа, выданного на основании акта выездной проверки Департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа от 26.12.2017.

В указанной части дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа.

В остальной части принятые по настоящему делу судебные акты оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.В. Чапаева

Судьи

Н.А. Алексеева И.В. Перминова