Раздел III. Мониторинг правоприменительной практики

Раздел III. Мониторинг правоприменительной практики

Мониторинг - это инструмент, призванный содействовать содержательному взаимодействию органов государственной власти, прежде всего социальному партнерству власти и общества, улучшению качества правоприменения законодательства, обеспечению доступности текстов законов для граждан, созданию механизмов учета их мнения о действующем законодательстве, а также привлечению общественности к процессу законотворчества посредством проведения публичных слушаний по общественно значимым законопроектам, независимой общественной и научной экспертизы, в том числе на предмет коррупциогенности проектов законов.

Первые шаги в направлении повышения качества правоприменения были предприняты еще в 2005 году, когда в Аппарате Думы стала проводиться работа по установлению "обратной связи" с населением города Москвы через официальный сайт Думы, начали формироваться "паспорта законов города Москвы", содержащие сведения о принятии законов города Москвы, их официальном опубликовании, вступлении в силу, поступивших в Думу актах реагирования Прокуратуры города Москвы, заключениях органов Минюста России, практике рассмотрения законов города Москвы в судах, а также сведения о практике их применения.

Однако со временем потребовалось совершенствование указанной работы, переведения ее на качественно новый уровень.

Следствием этого стало создание в январе 2009 года в структуре Государственно-правового управления Аппарата Думы специального подразделения - отдела мониторинга законодательства, главной задачей которого является систематизация мер по анализу практики действия законов города Москвы, выявлению норм, противоречащих федеральному законодательству, фактически недействующих либо допускающих возможность неоднозначного толкования и применения, а значит - обеспечение повышения качества законов города Москвы.

В настоящем разделе доклада дается обзор судебной практики, актов реагирования Прокуратуры города Москвы и органов Минюста России, а также практики осуществления мониторинга состояния законодательства города Москвы КСП Москвы, Уполномоченным по правам ребенка в городе Москве, различными общественными институтами. Исходя из этих данных можно сделать выводы об уровне защищенности населения (что особенно актуально в сложных кризисных условиях), о недостатках и пробелах правового регулирования (особенно в части обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, снижения уровня коррупционности действующего законодательства и правоприменительной практики).

1. Судебная практика, акты реагирования Прокуратуры города Москвы и органов Минюста России

Важным фактором обеспечения качества законодательной базы города Москвы является правовой мониторинг ее соответствия федеральному законодательству, осуществляемый судами, Прокуратурой города Москвы и органами Минюста России.

Всего с 2005 по 2009 год в суды было предъявлено 47 заявлений, которыми обжаловались 34 закона города Москвы и 4 постановления Московской городской Думы.

Заявителями в судах выступали граждане, юридические лица, органы прокуратуры, органы государственной власти РФ и органы местного самоуправления. Органами прокуратуры было предъявлено 5 заявлений об оспаривании правовых актов города Москвы, из которых частично было удовлетворено одно заявление.

Предметом судебных споров становились законы города Москвы по вопросам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, в частности КоАП Москвы, Избирательный кодекс города Москвы, законы города Москвы, регулирующие жилищные и налоговые вопросы, лицензирование и декларирование розничной продажи алкогольной продукции и т.д. В большинстве случаев причиной судебного спора являлось толкование федерального законодательства в части отнесения того или иного вопроса к компетенции субъектов РФ либо изменение федерального законодательства, вследствие которого вопрос исключался из сферы законодательного регулирования города Москвы.

Не менее важной является деятельность, проводимая Прокуратурой города Москвы, направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина; обеспечение верховенства закона; формирование единого правового пространства на территории страны; обеспечение согласованности юридических предписаний органов публичной власти.

Соответствующая работа строится на принципах сотрудничества и начинается еще на стадии работы над проектами законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы. Прокуратура города Москвы представляет свои замечания и предложения по их совершенствованию, а ее представители принимают участие в обсуждении проектов на заседаниях комиссий Думы. Именно активная совместная работа на законотворческой стадии значительно снижает количество актов реагирования Прокуратуры города Москвы в отношении уже принятых и действующих законов города Москвы. Так, с 2005 по 2009 год в Думу поступило всего 10 протестов и представлений Прокуратуры города Москвы, по результатам рассмотрения которых Думой принято 6 законов города Москвы.

Следует подчеркнуть, что Прокурор города Москвы в соответствии с Уставом города Москвы наделен правом законодательной инициативы в Думе. Так, по инициативе Прокурора города Москвы Думой было принято 8 законов, направленных на приведение законов города Москвы в соответствие с федеральным законодательством.

Однако в оценке состояния законодательства города Москвы помимо правового мониторинга важную роль играет мониторинг практики применения законов города Москвы, поскольку он позволяет выявить как неприменимые, так и неисполняемые нормы.

Соответствующая работа активно проводится мировыми судьями и Прокуратурой города Москвы. Мировыми судьями при разрешении гражданских дел применяются законодательные акты города Москвы, регулирующие вопросы налогообложения, жилищные и семейные правоотношения, определяющие социальные гарантии для жителей Москвы*(85). При рассмотрении дел об административных правонарушениях мировые судьи активно применяли законы города Москвы от 23 ноября 2005 года N 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы", от 4 апреля 2007 года N 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований", от 20 декабря 2006 года N 64 "О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции", а с 1 января 2008 года - КоАП Москвы.

Согласно информации Председателя Московского городского суда проблем при толковании и применении законов города Москвы у мировых судей не возникало, что свидетельствует о достаточно высоком уровне как непосредственно правового регулирования, осуществляемого соответствующими законами города Москвы, так и юридической техники самих законов, содержащих четкие и недвусмысленные правовые нормы.

Органы прокуратуры также активно применяют законодательство города Москвы и реагируют на факты его нарушения.

Наибольшее количество нарушений выявлено при проверке применения Закона города Москвы от 18 июня 1997 года N 25 "Об обращениях граждан", что указывает на необходимость ужесточения ответственности должностных лиц за непредоставление или несвоевременное предоставление ответа на обращения граждан, а также проведения работы по повышению прозрачности и ответственности в работе органов государственной власти и их должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Учитывая актуальность проблемы соблюдения прав граждан при принятии градостроительных решений, большое внимание Прокуратура города Москвы уделяет практике реализации законов города Москвы в этой сфере. Постоянный мониторинг применения соответствующих законов города Москвы и выявленные в его ходе недостатки, приводящие к нарушениям со стороны правоприменителей, были учтены при работе над Градостроительным кодексом города Москвы, принятым 25 июня 2008 года.

Прокуратурой города Москвы постоянно проводится работа по проверке применения законов города Москвы от 4 июня 1997 года N 16 "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве" и от 13 апреля 2005 года N 12 "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав", поскольку эти законы распространяются на наиболее уязвимые категории жителей Москвы. Органами прокуратуры в городе Москве выявляется значительное количество нарушений, в основном связанных с решением вопроса о сохранении имущества недееспособных граждан. В настоящее время Правительством Москвы и Думой разрабатывается проект нового закона города Москвы "Об опеке и попечительстве в городе Москве", в котором должны быть учтены выявленные недостатки.

В настоящее время наметилась тенденция к росту нарушений жилищных прав граждан при решении вопросов о снятии их с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий и издании главами управ районов города Москвы соответствующих правовых актов либо при предоставлении гражданам жилья в соответствии с законами города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" и от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения".

Имеет место нарушение прав инвалидов, в частности установленных Законом города Москвы от 17 января 2001 года N 3 "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы". Сложившаяся ситуация требовала своего разрешения, поэтому в 2009 году, объявленном в Москве Годом равных возможностей, проводилась активная работа по приспособлению и постепенному преобразованию действующей пешеходно-транспортной сети и объектов социальной инфраструктуры города для нужд инвалидов, а также велось строительство новых объектов и сооружений с учетом требований указанного Закона. Кроме того, в соответствии со "Стратегией повышения качества жизни инвалидов в городе Москве на период до 2020 года" планируется в течение ближайших 12 лет все возможные строения приспособить для нужд инвалидов.

Прокуратурой города Москвы и правоохранительными органами активно применяется административное законодательство города Москвы. Так, к административной ответственности за совершение правонарушений в 2006 году привлечено 112036 человек, в 2007 году - 116257 человек, а после вступления в силу КоАПа Москвы - 96974 человека.

Вместе с тем практика применения КоАПа Москвы выявила и определенные его недостатки. Например, возникают трудности при привлечении к административной ответственности лиц, размещающих транспортные средства на территории, занятой зелеными насаждениями, в зимний период, также затрудняет правоприменительную деятельность при привлечении к административной ответственности за самовольный сброс и сжигание мусора отсутствие законодательного определения данных понятий и т.д.

Таким образом, выявленные в ходе правоприменительной практики недостатки правового регулирования отдельных видов административной ответственности обусловили необходимость проведения работы по разработке проекта закона города Москвы о внесении изменений в Кодекс города Москвы об административных правонарушениях.

В соответствии с установленными полномочиями органы Минюста России по результатам проведения юридической экспертизы правовых актов города Москвы вносили в Думу экспертные заключения.

В Думу IV созыва внесено 11 экспертных заключений, из них в 2008 году - 1, а в 2009 году - 2.

По итогам рассмотрения экспертного заключения на Закон города Москвы от 11 апреля 2001 года N 12 "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы", поступившего в 2007 году, комиссия Думы приняла решение о необходимости приведения его в соответствие с федеральным законодательством.

2. Деятельность КСП Москвы по мониторингу законодательства города Москвы

В целях реализации контрольных функций Думы в бюджетной сфере в 1994 году бюджетно-финансовая комиссия выступила инициатором подготовки к созданию структуры для осуществления контроля за исполнением городского бюджета и разработки законодательного акта города Москвы, регламентирующего ее деятельность. В том же году столичным парламентом была образована КСП Москвы - постоянно действующий орган государственного финансового контроля, обладающий организационной и функциональной независимостью.

КСП Москвы обеспечивает единую систему контроля за исполнением городского бюджета, формированием и использованием целевых бюджетных фондов, государственных внебюджетных фондов, финансовых ресурсов, образование и целевое использование которых регламентировано налоговым законодательством.

В процессе реализации возложенных на нее задач КСП Москвы осуществляет контрольные мероприятия, информационную и иную деятельность, обеспечивая единую систему бюджетного контроля в городе Москве. Работа КСП Москвы осуществляется в соответствии с планами работы на очередной год, утверждаемыми ее Председателем.

По результатам проводимых контрольных мероприятий КСП Москвы направляет органам государственной власти города Москвы, органам местного самоуправления и проверяемым организациям представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного городу ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях. О результатах проводимых контрольных мероприятий КСП Москвы ежеквартально представляет Думе отчет, а Мэру Москвы - информацию о ходе исполнения городского бюджета.

КСП Москвы систематически анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств городского бюджета. На основе полученных данных она разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного процесса и законодательства города Москвы по бюджетным вопросам и представляет их в Думу и Мэру Москвы для рассмотрения.

Так, в 2008 году было проведено 122 контрольных мероприятия, в том числе 70 проверок, 14 обследований и 38 экспертиз. КСП Москвы проведено 11 комплексных контрольных мероприятий (включая внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета города Москвы за 2007 год), охватывающих все сферы городского хозяйства. Тематика 47 контрольных мероприятий была обусловлена непосредственными требованиями законодательства, 24 мероприятия проведено по поручению Думы, 13 - по поручению Мэра Москвы, 35 - по инициативе Коллегии КСП Москвы, 3 - по запросам депутатов Думы.

Общее количество объектов контрольных мероприятий составило 210. Из них 88 - органы исполнительной власти города Москвы, 4 - территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также Московский городской фонд обязательного медицинского страхования. Кроме того, проверками и обследованиями были охвачены 42 образовательных, лечебно-профилактических, спортивных и иных государственных учреждения города Москвы, 28 муниципальных учреждений, 18 иных организаций. В 2008 году проведены проверки в 29 внутригородских муниципальных образованиях города Москвы.

В рамках действующего законодательства на основании обращений органов законодательной и исполнительной власти города Москвы проведены экспертизы 13 проектов законов города Москвы, 20 городских целевых программ, городских программ.

Замечания и предложения КСП Москвы были учтены при принятии целого ряда законов города Москвы, постановлений Правительства Москвы и иных нормативных правовых актов, в том числе при утверждении и актуализации городских целевых программ. В первую очередь это относится к принятию Закона города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве".

По результатам контрольных мероприятий выявлено нарушений в финансово-бюджетной сфере на общую сумму 30405658,30 тыс. рублей, в том числе нецелевое использование бюджетных средств на сумму 73860,0 тыс. рублей, неэффективное использование средств на сумму 5098730,5 тыс. рублей и иные нарушения на сумму 25233067,8 тыс. рублей, а также расходование бюджетных средств на цели, не относящиеся к расходным обязательствам муниципальных образований, на сумму 5503,1 тыс. рублей.

По итогам контроля КСП Москвы направлены 109 представлений, 1 предписание, 119 информационных писем в Думу, 110 - Мэру Москвы, 103 - в органы исполнительной власти города Москвы и иные организации.

При выявлении нарушений КСП Москвы не только давала рекомендации об их устранении в являвшейся объектом проверки организации, но и обращала внимание на принятие комплексных мер в соответствующей отрасли (подотрасли) городского хозяйства по предотвращению таких нарушений (приложение 12).

3. Деятельность Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве по мониторингу законодательства города Москвы

В соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка в городе Москве, их признания и соблюдения в 2001 году в Москве была учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве. За время функционирования в городе института Уполномоченного стала очевидна необходимость подобных институтов для защиты прав граждан и заинтересованность в них москвичей.

Так, в 2008 году к Уполномоченному по правам ребенка в городе Москве поступило 1463 обращения, из них 1023 - письменно, 176 - на сайт Уполномоченного, 156 - на сайт Ассоциации уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, 108 - на адрес электронной почты Уполномоченного.

Примечательно, что на указанные сайты поступили обращения не только из Москвы, но и из 34 регионов Российской Федерации. География поступающих обращений обширна: Московская, Ленинградская, Ростовская, Новосибирская, Мурманская, Калининградская, Вологодская, Тамбовская области; Пермский, Краснодарский края; республики Карелия, Калмыкия, Хакасия и другие регионы, а также страны ближнего зарубежья (Казахстан, Украина, Таджикистан).

По сравнению с предыдущим годом в 2008 году отмечался рост на 25% количества обращений, поступивших в электронном виде. По всем заданным вопросам сотрудниками аппарата Уполномоченного даны разъяснения и рекомендации в интерактивном режиме (приложение 13).

На 32 личных приемах, проводимых Уполномоченным еженедельно, были приняты 147 человек, поступило к рассмотрению 96 жалоб и заявлений, в 51 случае даны подробные консультации и разъяснения действующего законодательства.

Уполномоченный 79 раз по собственной инициативе принимал участие в разрешении ситуаций, связанных с нарушением прав детей.

В целях защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов ребенка специалисты аппарата Уполномоченного приняли участие в 42 судебных процессах. Кроме того, в 5 случаях была оказана юридическая помощь в составлении процессуальных документов, в 29 случаях изложена позиция Уполномоченного для представления в судебном процессе.

Из года в год большинство обращений поступает от родителей несовершеннолетних: в 2008 году - 56,4%, в 2007 году - 62,5%, в 2006 году - 56,8%. Возрастает количество обращений от детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа: в 2008 году - 4,9%, в 2007 году - 2,9%, в 2006 году - 2,2%, а также от руководителей детских учреждений (домов ребенка, школ-интернатов, детских домов, центров социального обслуживания): в 2008 году - 3,6%, в 2007 году - 2,2%, в 2006 году - 3,6%.

Наибольшее количество обращений поступило по жилищным вопросам. Не уменьшается количество жалоб на нарушения прав детей на общение с отдельно проживающими родителями и другими родственниками, обращений по спорам об определении места жительства ребенка, а также жалоб на злоупотребление родительскими правами.

В результате принятых мер Уполномоченному и специалистам его аппарата удалось добиться в 2008 году положительных результатов по 190 делам, что составляет 27,7% от всех поступивших обращений, и в 198 случаях - по письменным обращениям граждан за прошедшие годы, работа по которым завершена в 2008 году. По существу поставленных вопросов в 320 случаях были даны письменные разъяснения.

На рассмотрение Городской межведомственной комиссии по решению жилищных вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа Уполномоченным было вынесено 43 дела, из которых по 35 принято положительное решение о предоставлении в 2008 году отдельных квартир по договору безвозмездного пользования.

По состоянию на 1 января 2009 года на контроле Уполномоченного оставалось 290 письменных обращений, что составляет 28,3% от общего количества поступивших в 2008 году.

В процессе работы по жалобам граждан выявлено 277 случаев нарушений прав несовершеннолетних детей. Как и в предыдущие годы, в большинстве случаев права детей нарушают их родители - 38,3%, другие родственники - 9,4%, иные граждане - 13,0%.

Отмечено большое количество случаев нарушений прав и законных интересов детей (бездействие в случаях, когда требуется защита и восстановление их прав) учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти, - 7,9%, органами исполнительной власти - 6,1%, муниципалитетами - 4,3%, органами внутренних дел - 2,2%, иными организациями - 18,8%.

В 2008 году Уполномоченный принял участие в рассмотрении 28 нормативных правовых актов Правительства Москвы, Думы, а также в разработке и согласовании 8 проектов законов города Москвы путем представления замечаний и предложений по некоторым из них.

Наряду с этим проводилась работа по анализу федерального законодательства в части защиты и охраны прав детей. По 2 проектам федеральных законов были даны соответствующие заключения.

По инициативе Уполномоченного Дума приняла обращение к Президенту Российской Федерации Д.А. Медведеву от 16 июля 2008 года N 7 "О необходимости подписания и ратификации Факультативного протокола к Конвенции ООН о правах ребенка, касающегося торговли детьми, детской проституции и детской порнографии".

В 2008 году Уполномоченный внес в Думу 3 законодательные инициативы:

1) проект закона города Москвы "О внесении изменений в статьи 3 и 8 Закона города Москвы от 3 ноября 2004 года N 67 "О ежемесячном пособии на ребенка";

2) проект постановления Московской городской Думы "О проекте федерального закона "О внесении изменения в статью 19 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" (11 марта 2009 года законопроект принят Государственной Думой в первом чтении);

3) проект постановления Московской городской Думы "О проекте федерального закона "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" (13 февраля 2009 года законопроект принят Государственной Думой в первом чтении).

Уполномоченный уделял значительное внимание проблемам, возникающим при улучшении жилищных условий семей, воспитывающих детей-инвалидов. Для их решения он обращался к Мэру Москвы с предложениями по обеспечению жилыми помещениями семей с детьми-инвалидами. По поручению Мэра Москвы Комплекс социальной сферы города Москвы рассмотрел указанные предложения. Решено каждое учетное дело по данной категории выносить на рассмотрение Комиссии по жилищным вопросам Правительства Москвы. Подобные дела уже рассматриваются указанной Комиссией.

Таким образом, семилетний опыт работы Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве был успешным и показал важность развития подобных институтов для защиты прав не только детей, но и других категорий жителей Москвы, нуждающихся в подобной защите, - пенсионеров, инвалидов, а также граждан, чьи права нарушены и которым требуется помощь в защите их прав.

В 2009 году был принят Закон города Москвы "Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве", создающий в Москве институт Уполномоченного по правам человека. Этот институт призван заменить институт Уполномоченного по правам ребенка и распространить гарантии правовой защиты на всех жителей Москвы, а не только на одну их категорию - детей, при этом особое внимание нового Уполномоченного будет уделяться защите детей с учетом практики деятельности Уполномоченного по правам ребенка, поскольку во много