Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 декабря 2012 г. N Ф01-5697/12 по делу N А28-3681/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 13.12.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 17.12.2012.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Башевой Н.Ю., Забурдаевой И.Л.

при участии представителей от заявителя: Валова Е.В. (доверенность от 11.09.2012 N 69), Мальцевой К.Н. (доверенность от 11.09.2012 N 70), Петровой И.Ю. (доверенность от 31.08.2011 N 531), от заинтересованного лица: Кривошеиной М.А. (доверенность от 10.01.2012), Потапова О.В. (доверенность от 28.11.2012),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 06.06.2012, принятое судьей Агалаковой Н.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23.08.2012, принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Немчаниновой М.В., по делу N А28-3681/2012 по заявлению открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Кировской области о признании недействительным предписания об устранении выявленного нарушения от 04.04.2012 N П-86464-011 и установил:

открытое акционерное общество междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" в лице Кировского филиала (далее - Общество, ОАО "Ростелеком") обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Кировской области (далее - Управление) о признании недействительным предписания об устранении выявленного нарушения от 04.04.2012 N П-86464-011.

Решением суда от 06.06.2012 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением апелляционного суда от 23.08.2012 решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Управление обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Заявитель считает, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. По его мнению, внеплановая выездная проверка в отношении ОАО "Ростелеком" проводилась Управлением в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). Управление указывает, что ОАО "Ростелеком" оказывались услуги местной телефонной связи абоненту Бодровой В.И. с нарушением требований подпунктов "г", "з", "и" пункта 53, подпункта "а" пункта 54 Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2005 N 310 (далее - Правила N 310). Договор об оказании услуг связи от 22.07.2011 N 200217/УСПД является заключенным, так как стороны приступили к его исполнению; гражданке Бодровой В.И. предоставлялись услуги местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи; при этом каких-либо разногласий, неопределенности по существенным условиям договора у сторон не возникло. В утвержденной приказом Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 03.05.2011 N 291 типовой форме предписания об устранении выявленного нарушения указывается содержание нарушения, а не способ и порядок его устранения.

Доводы заявителя поддержаны его представителями в судебном заседании.

Общество в отзыве на кассационную жалобу и его представители в судебном заседании возразили против доводов заявителя.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ОАО "Ростелеком" осуществляет деятельность по оказанию услуг местной телефонной связи, за исключением услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов и средств коллективного доступа (лицензия N 86464), по оказанию услуг связи по передаче данных, за исключением услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации (лицензия N 86473), по оказанию услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации (лицензия N 86474), по оказанию телематических услуг связи (лицензия N 86475).

ОАО "Ростелеком" (оператор связи) и Бодрова В.И. (абонент) заключили договор об оказании услуг связи от 22.07.2011 N 200217/УСПД.

В Управление 14.02.2012 поступила жалоба Бодровой В.И. на ненадлежащее оказание Обществом услуг связи по названному договору.

Руководитель Управления издал приказ от 12.03.2012 N 108 о проведении в отношении Общества с целью рассмотрения поступившего обращения абонента о нарушении прав и законных интересов внеплановой выездной проверки на предмет соблюдения лицензионных условий и обязательных требований при оказании услуг электросвязи. Проверка проведена должностными лицами Управления 14.03.2012 по адресу: город Киров, улица Дрелевского, дом 43/1; 27.03.2012 по адресу: город Вятские Поляны, улица Гагарина, дом 1; 28.03.2012 по адресу: город Вятские Поляны, улица Гагарина, дом 1; 04.04.2012 по адресу: город Киров, улица Комсомольская, дом 43.

В ходе проверки, в том числе, выявлено, что в нарушение требований подпунктов "г", "з", "и" пункта 53, подпункта "а" пункта 54 Правил N 310 в договоре об оказании услуг связи от 22.07.2011 N 200217/УСПД, заключенном с абонентом Бодровой В.И., отсутствуют реквизиты выданной оператору связи лицензии, данные коллективного или индивидуального использования оборудования, согласие (отказ) абонента на доступ к услугам внутризоновой, междугородной, международной телефонной связи и на предоставление сведений о нем другим операторам связи для оказания таких услуг (для договоров оказания услуг местной телефонной связи), данные выделенного абонентского номера.

Результаты проверки отражены в акте от 04.04.2012 N А86464/86473/86474/86475-43-06/1923.

По итогам проверки Обществу выдано предписание от 04.04.2012 N П-86464-011 об устранении в срок до 03.05.2012 нарушений Правил N 310.

Общество не согласилось с названным предписанием и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь частью 1 статьи 198, частью 5 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 432, 779, 871 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 10 Закона N 294-ФЗ, статьей 44 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи) и Правилами N 310, суд первой инстанции пришел к выводу, что предписание Управления противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Общества, и удовлетворил заявленное требование.

Второй арбитражный апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

На основании пункта 5.1.4.2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2009 N 228, Роскомнадзор осуществляет государственный контроль и надзор в области оказания услуг связи. В силу пункта 4 названного положения Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Подпунктом "в" пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе, нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

В силу части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В статье 17 Закона N 294-ФЗ установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Как следует из материалов дела, основанием для проведения в отношении Общества внеплановой выездной проверки явилось обращение абонента Бодровой В.И. в связи с нарушением ее прав и интересов действиями ОАО "Ростелеком".

Таким образом, в рассматриваемом случае по результатам проведенной Управлением проверки Обществу правомерно выдано предписание об устранении выявленных нарушений.

Согласно статье 44 Закона о связи на территории Российской Федерации услуги связи оказываются операторами связи пользователям услугами связи на основании договора об оказании услуг связи, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством и правилами оказания услуг связи (пункт 1). Правила оказания услуг связи утверждаются Правительством Российской Федерации. Правилами оказания услуг связи регламентируются взаимоотношения пользователей услугами связи и операторов связи при заключении и исполнении договора об оказании услуг связи, а также порядок и основания приостановления оказания услуг связи по договору и расторжения такого договора, особенности оказания услуг связи, права и обязанности операторов связи и пользователей услугами связи, форма и порядок расчетов за оказанные услуги связи, порядок предъявления и рассмотрения жалоб, претензий пользователей услугами связи, ответственность сторон (пункт 2).

Отношения между абонентом и (или) пользователем услугами телефонной связи и оператором связи при оказании услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи в сети связи общего пользования регулируются Правилами N 310.

В соответствии с пунктами 24 - 26 Правил N 310 услуги телефонной связи оказываются на основании возмездных договоров; сторонами по договору выступают гражданин или юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель, с одной стороны, и оператор связи, с другой стороны; для заключения договора оператору связи, оказывающему услуги местной телефонной связи с предоставлением доступа к сети местной телефонной связи либо с использованием дополнительного абонентского номера, подается заявление, форма которого устанавливается оператором связи.

Суды установили, что доказательств обращения Бодровой В.И. к оператору связи с заявлением об оказании услуг местной телефонной связи, так же как и волеизъявления потребителя на заключение договора оказания услуг местной телефонной связи, административным органом в материалы дела не представлено. При проведении внеплановой проверки данные факты не установлены.

В пункте 43 Правил N 310 предусмотрено, что договор, заключаемый с гражданином, является публичным. Договор заключается на неопределенный срок. По желанию заявителя может быть заключен срочный договор.

Согласно части 1 статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

Существенные условия договора оказания услуг местной телефонной связи определены в пункте 54 Правил N 310. Так, в договоре должны быть указаны: абонентский номер (дополнительный абонентский номер), оказываемые услуги телефонной связи, схема включения оборудования (для договора об оказании услуг местной телефонной связи без использования средств коллективного доступа или дополнительного абонентского номера), тарифный план для оплаты услуг телефонной связи, порядок, сроки и форма расчетов.

Суды установили, что договор на оказание услуг связи от 22.07.2011 N 200217/УСПД данных условий не содержит.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке, установленном в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды правомерно посчитали, что содержащиеся в спорном договоре условия и сложившиеся между сторонами взаимоотношения не позволяют идентифицировать спорный договор в качестве договора оказания услуг местной телефонной связи.

Вместе с тем в рассматриваемом случае суды пришли к выводу о том, что договор от 22.07.2011 содержит существенные условия договора оказания услуг связи по передаче данных.

Отношения между абонентом и (или) пользователем, с одной стороны, и оператором связи, с другой стороны, при оказании услуг связи по передаче данных регулируются Правилами оказания услуг связи по передаче данных, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.01.2006 N 32 (далее - Правила N 32).

Пунктом 27 Правил N 32 предусмотрено, что в договоре об оказании услуг связи по передаче данных должны быть указаны следующие существенные условия: используемые абонентские интерфейсы и протоколы передачи данных; оказываемые услуги связи по передаче данных; система оплаты услуг связи по передаче данных; порядок, сроки и форма расчетов.

Все перечисленные условия оговорены договором от 22.07.2011 N 200217/УСПД.

При таких обстоятельствах суды обоснованно посчитали, что в данном случае между сторонами заключен договор об оказании услуг связи по передаче данных. Кроме того, о данном факте свидетельствует невключение в соответствующий раздел разработанного шаблона договора сведений о наличии у оператора связи лицензии на осуществление деятельности по оказанию услуг местной телефонной связи, за исключением услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов и средств коллективного доступа (лицензия N 86464), а также тот факт, что единственным приложением к договору являются Условия оказания услуг связи по передаче данных и телематических услуг связи.

Таким образом, суды сделали правильный вывод о том, что Управлением по результатам проведенной внеплановой проверки в отношении ОАО "Ростелеком" последнему необоснованно было вменено нарушение требований Правил N 310 при оказании им услуг связи абоненту Бодровой В.И.

Из статьи 17 Закона N 294-ФЗ следует, что предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Суды установили, что оспариваемое предписание не соответствует изложенным требованиям законодательства, поскольку указывает на допущенные Обществом нарушения действующего законодательства и не содержит перечень действий, которые заявитель должен совершить или от совершения которых должен воздержаться.

Таким образом, ссылка Управления на выдачу предписания по типовой форме, не предусматривающей указания способа и порядка устранения выявленного нарушения, несостоятельна и противоречит положениям Закона N 294-ФЗ.

С учетом изложенного суды пришли к правильному выводу о том, что предписание Управления 04.04.2012 N П-86464-011 не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы Общества.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов обеих инстанций и получили надлежащую правовую оценку; эти доводы не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Кировской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 06.06.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23.08.2012 по делу N А28-3681/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

Н.Ю. Башева И.Л. Забурдаева