К вопросу о применении части 4 статьи 198 АПК РФ (А.В. Скворцов, "Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 6, ноябрь-декабрь 2003 г.)

К вопросу о применении части 4 статьи 198 АПК РФ

     Срок, предусмотренный ч.4 ст.198 АПК РФ, и исковая давность         

     Недопустимость  возвращения  заявления  по  мотиву пропуска  срока, 

     предусмотренного ст.198 АПК РФ                                      

     Срок, предусмотренный ч.4 ст.198 АПК РФ, как  особая  разновидность 

     материально-правового срока                                         

     Срок  на   подачу   заявления  об  оспаривании ненормативных актов, 

     действий  или  бездействий государственных органов и сроки давности 

     привлечения   к   административной   ответственности   и  взыскания 

     налоговых санкций                                                   

     Действия   суда   при   пропуске   заявителем срока, установленного 

     в ст.198 АПК РФ                                                     

С введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 96-ФЗ (далее - АПК РФ) возник вопрос о правовой природе срока, предусмотренного ст.198 названного Кодекса.

В соответствии с ч.4 ст.198 АПК РФ заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, а также решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Проблема правовой природы указанного срока, имеющая общий характер, может быть конкретизирована путем постановки других вопросов. Является ли данный срок материально-правовым или процессуальным? Если данный срок является материально-правовым, то можно ли говорить в этом случае о сокращенном сроке исковой давности или же это - другой материально-правовой срок, применяемый судом без заявления заинтересованной стороны о его пропуске?

Только в результате решения указанных вопросов, ответы на которые характеризуют природу срока, можно определить действия суда, следующие за пропуском такого срока.

Если срок материально-правовой, то суд рассматривает заявление по существу и отказывает в его удовлетворении в связи с пропуском данного срока. Если же срок процессуальный, то суд не принимает заявление до его восстановления, а, приняв такое заявление, прекращает производство по делу.

Срок, предусмотренный ч.4 ст.198 АПК РФ, и исковая давность

Без определения природы срока, предусмотренного ч.4 ст.198 АПК РФ, невозможно установить, как данная норма корреспондируется с положениями главы 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) об исковой давности и, в частности, со ст.196 ГК РФ об общем (трехгодичном) сроке исковой давности.

Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 5 мая 1995 года N 71-ФЗ давностный срок обращения в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права не устанавливался, и при рассмотрении дел по искам о признании недействительным ненормативного акта арбитражные суды исходили из срока исковой давности, устанавливаемого гражданским законодательством.

Срок исковой давности мог быть применен арбитражным судом не по собственной инициативе, а лишь по заявлению стороны в споре. При этом установление пропуска трехгодичного срока являлось для суда основанием к отказу в иске.

Установленные ст.198 АПК РФ 2002 г. правила повлекли за собой изменение прежней практики применения исковой давности, поскольку для обращения в суд об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственных органов предусмотрен особый (неисковой порядок) с установлением в процессуальном законе 3-месячного срока на обращение с заявлением.

Следует отметить, что давностный срок, установленный в ч.4 ст.198 АПК РФ, применяется лишь по делам о признании ненормативных правовых актов недействительными, а также решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными. По исковым заявлениям хозяйствующих субъектов к государственным органам указанный срок не применяется.

Например, лицо, чьи права и интересы могут быть нарушены ненормативным актом, а также действиями (бездействием) государственных органов, вследствие которых ему причинен вред, вправе обратиться в суд на основании ст.1069 ГК РФ. В силу указанной статьи вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет, соответственно, казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

При этом применению подлежит не срок, установленный ч.4 ст.198 АПК РФ, а срок исковой давности (ст.196 ГК РФ), поскольку отношения по возмещению вреда регулируются исключительно гражданским законодательством.

Сложности возникают при обращении в арбитражный суд с имущественным требованием обязать налоговый орган возместить из бюджета НДС и (или) уплатить проценты по ст.176 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ). По таким спорам в одних случаях суды рассматривают дело по правилам искового производства и не применяют ч.4 ст.198 АПК РФ, а в других случаях - применяют.

Так, по делу N КА-А40/6235-03*(1) закрытое акционерное общество обратилось в арбитражный суд с иском к налоговой инспекции о взыскании процентов в порядке ст.176 НК РФ за несвоевременное возмещение из бюджета налога на добавленную стоимость по экспортным операциям.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 14.05.2003 г. исковые требования удовлетворены, поскольку судебными актами по другому делу решение налогового органа об отказе в возмещении НДС из бюджета признано недействительным, однако ответчиком возмещение НДС в соответствии со ст.176 НК РФ без законных оснований не произведено.

В кассационной жалобе налоговая инспекция просила решение суда отменить, в удовлетворении исковых требований отказать, указывая на неприменение судом норм процессуального права, подлежащих применению, а именно - ч.4 ст.198 АПК РФ. По мнению заявителя, истец просил возместить проценты, вызванные пропуском налоговым органом срока возврата налога. Следовательно, обжалуется бездействие Инспекции. Исходя из изложенного, ответчик полагает, что если налогоплательщиком нарушен 3-х месячный срок обращения с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий и бездействий государственных органов, установленный ч.4 ст.198 АПК РФ, требование заявителя не может быть удовлетворено.

Постановлением ФАС МО от 29 августа 2003 года решение оставлено без изменения, в удовлетворении кассационной жалобы отказано. Довод налоговой инспекции о том, что Общество не имеет права на взыскание процентов за несвоевременное возмещение налога, в связи с пропуском установленного ч.4 ст.198 АПК РФ срока обжалования в судебном порядке бездействия налогового органа, кассационная коллегия признала необоснованным, поскольку налогоплательщик обратился в суд с иском о взыскании сумм процентов. Данное требование является самостоятельным и может быть заявлено независимо от оспаривания ненормативного акта, действия или бездействия должностных лиц. Правила главы 24 АПК РФ на заявленные исковые требования не распространяются.

Напротив, по другому делу N КА-А40/6001-03*(2) по иску об обязании налоговой инспекции возместить налог на добавленную стоимость по экспортным поставкам в форме зачета, определением от 07.04.2003 г., оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 17.06.2003, производство прекращено.

В постановлении от 27 августа 2003 года кассационная инстанция указала, что требование общества об обязании налогового органа возместить НДС возникло из незаконного, по мнению общества, бездействия налоговой инспекции. Разрешение данного спора невозможно без предварительной оценки законности либо незаконности бездействия налогового органа. Поэтому судом первой и апелляционной инстанций обоснованно при разрешении настоящего спора применена ч.4 ст.198 АПК РФ главы 24 АПК РФ "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц".

То обстоятельство, что это требование носит имущественный характер, по мнению суда кассационной инстанции, не меняет публичного характера возникших между сторонами правоотношений, о чем свидетельствует п.3 ст.2 ГК РФ, согласно которому к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

В связи с этим суд кассационной инстанции сослался на неприменение трехгодичного срока исковой давности, установленного ст.196 ГК РФ.

В соответствии с подпунктом 2 п.1 ст.8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из актов государственных органов, которые предусмотрены законом в качестве оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. Однако по настоящей категории споров акты налоговых органов служат основанием возникновения не гражданских прав и обязанностей, предполагающих равенство, автономию воли и имущественную самостоятельность участников правоотношений, а налоговых обязанностей, связанных с предусмотренным законом требованием к налогоплательщику об уплате налога в установленном порядке и размере.

Между тем, суд кассационной инстанции отменил судебные акты по делу, сославшись на то обстоятельство, что суд не проверил причины пропуска срока подачи заявления, в случае уважительности которых срок может быть восстановлен (ч.4 ст.198 АПК РФ).

По изложенным выше примерам видно, как важно определить, из каких отношений возник тот или иной спор и применяется ли законодательство, предусматривающее исковой способ защиты прав, к указанным отношениям.

Представляется наиболее обоснованной позиция по первому делу. Исходя из смысла п.3 ст.2 ГК РФ можно сделать вывод, что в налоговом законодательстве может быть предусмотрены правила, отсылающие к гражданскому законодательству, или сходные правила применительно к давностному сроку.

Отношения, возникающие при обязании налогового органа возместить из бюджета НДС и уплатить проценты по ст.176 НК РФ, имеют имущественный характер и сходны с отношениями по возмещению сумм излишне уплаченных налогов по ст.79 НК РФ.

В соответствии с п.2 ст.79 НК РФ решение о возврате суммы излишне взысканного налога принимается налоговым органом на основании письменного заявления налогоплательщика, с которого взыскан этот налог, в течение двух недель со дня регистрации указанного заявления, а судом - в порядке искового судопроизводства. Заявление о возврате суммы излишне взысканного налога в налоговый орган может быть подано в течение одного месяца со дня, когда налогоплательщику стало известно о факте излишнего взыскания с него налога, а исковое заявление в суд - в течение трех лет, начиная со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о факте излишнего взыскания налога.

При этом в соответствии с п.4 указанной статьи сумма излишне взысканного налога возвращается с начисленными на нее процентами за счет общих поступлений в бюджет (внебюджетный фонд), в который были зачислены суммы излишне взысканного налога. Точно такой же механизм должен быть предусмотрен и в отношении заявлений налогоплательщика об обязании налогового органа возместить НДС по экспортным поставкам и об уплате процентов за просрочку возмещения НДС. Тем самым возможно применение по аналогии правил ст.79 НК РФ.

Рассмотрев, к каким отношениям применяется срок, предусмотренный ст.196 ГК РФ, а к каким - срок по ст.198 АПК РФ, следует обратить внимание на то, как эти сроки могут соотноситься друг с другом. По одному из дел суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным свидетельства на право собственности по причине пропуска истцом одновременно срока исковой давности, предусмотренного ст.196 ГК РФ и срока подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта, предусмотренного ст.198 АПК РФ.

Постановлением апелляционной инстанции от 18 апреля 2003 г. решение от 12 февраля 2003 г. оставлено без изменения. При этом суд апелляционной инстанции исходил из того, что, в силу положений ст.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в судебном порядке может быть оспорено только зарегистрированное право, поскольку настоящий иск предъявлен не к правообладателю, а суд апелляционной инстанции не вправе привлекать к участию в деле другого ответчика, то оснований для удовлетворения исковых требований не имеется. Также суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что ответчиком не представлено доказательств, свидетельствующих о пропуске истцом срока исковой давности.

Суд кассационной инстанции, при отмене судебных актов по делу постановлением N КГ-А40/4575-03*(3) от 10 июля 2003 г. указал на необходимость обсуждения вопроса о возможности привлечения правообладателя в качестве второго ответчика. При этом суд кассационной инстанции называл срок, предусмотренный ст.198 АПК РФ, сроком исковой давности.

Таким образом, один из возможных ответов на вопрос о правовой природе срока, установленного ч.4 ст.198 АПК РФ 2002 г., заключается в признании его сокращенным сроком исковой давности по правилам, установленным в главе 12 ГК РФ для защиты нарушенного права в суде.

Данная позиция согласуется с ч.1 ст.197 ГК РФ, предусматривающей, что для отдельных видов требований законом могут устанавливаться специальные сроки исковой давности. Например, в п.7 ст.49 Федерального закона "Об акционерных обществах" от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 13.06.1996 г. N 65-ФЗ, от 24.05.1999 г. N 101-ФЗ, от 07.08.2001 г. N 120-ФЗ, от 21.03.2002 г. N 31-ФЗ, от 31.10.2002 г. N 134-ФЗ) установлен сокращенный относительно общего срока исковой давности срок обжалования решения общего собрания акционеров, равный шести месяцам*(4).

Достоинство данной позиции заключается в рассмотрении дела по существу независимо от пропуска заявителем срока: даже в случае решение вопроса не в его пользу по мотиву пропуска срока, в судебном акте будет дана оценка всем обстоятельствам по делу и указано на законность или незаконность обжалуемого ненормативного акта, действия или бездействия государственного органа.

Недостаток данного подхода заключается в существенном ограничении круга лиц, обладающих правом на восстановление пропущенного срока исковой давности. В соответствии со ст.205 ГК РФ срок исковой давности может быть восстановлен лишь в исключительных случаях, когда суд признает уважительной причину пропуска этого срока по обстоятельствам, связанным с личностью истца (тяжелая болезнь, беспомощное состояние, неграмотность и т.п.). Причины пропуска срока исковой давности могут признаваться уважительными, если они имели место в последние шесть месяцев срока давности, а если этот срок равен шести месяцам или менее шести месяцев - в течение срока давности.

Кроме того, нельзя согласиться с тем подходом, что указанный срок является сроком исковой давности, поскольку к нему не могут быть в полной мере применены положения о перерыве течения срока. В соответствии со ст.203 ГК РФ течение срока исковой давности прерывается предъявлением иска в установленном порядке, а также совершением обязанным лицом действий, свидетельствующих о признании долга. После перерыва течение срока исковой давности начинается заново; время, истекшее до перерыва, не засчитывается в новый срок.

Действия, свидетельствующие о признании долга, как и предъявление соответствующего иска к должнику, относятся, в первую очередь, к гражданско-правовым отношениям имущественного характера. Именно под механизм рассмотрения такого рода споров приспособлена конструкция данной статьи.

В соответствии с ч.1 ст.197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в главе 21 АПК РФ. Между тем данное обстоятельство не означает, что к заявлениям об оспаривании ненормативных актов, не являющимся исковыми, будет применяться срок исковой давности.

Представляется также, что пропуск срока на обращение в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного акта, как нарушающего чьи-либо права и интересы, должен служить основанием к отказу в удовлетворении требований по существу, а не к возвращению заявления. Однако данное суждение не означает, что названный срок следует рассматривать как срок исковой давности, а означает лишь возможность его отнесения к другому материально-правовому сроку, поскольку оспаривание ненормативного правового акта, равно как и действий (бездействия) государственного органа предполагает вертикальные отношения власти-подчинения, облеченные в административно-правовую (публичную) форму.

Недопустимость возвращения заявления по мотиву пропуска срока,
предусмотренного ст.198 АПК РФ

Рассмотрим подробнее, почему нарушение срока, установленного ст.198 АПК РФ, не может повлечь возврат заявления по ч.2 ст.115 АПК РФ вследствие пропуска процессуального срока.

Как известно, несоблюдение любого процессуального срока должно влечь за собой конкретные последствия, предусмотренные АПК РФ - возвращение заявления, прекращение производства по делу и т.п.

В соответствии со ст.113 АПК РФ процессуальные сроки есть сроки совершения процессуальных действий. При этом подача заявления об оспаривании ненормативного правового акта является не просто процессуальным действием, а процессуальной формой реализации права на судебную защиту путем обращения в суд за признанием недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст.13 ГК РФ). Нерассмотрение спора по существу и возвращение заявления по ч.2 ст.115 АПК РФ вместо отказа в его удовлетворении приведет к нарушению права заявителя на судебную защиту.

Согласно ч.1 ст.197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в главе 24 АПК РФ. В ст.ст.128, 129 АПК РФ (глава 13 "Предъявление иска" Раздела II "Производство в арбитражном суде первой инстанции, исковое производство") содержится исчерпывающий перечень случаев возврата исковых заявлений. Дополнительных оснований возврата заявлений об оспаривании ненормативного акта в главе 24 АПК РФ не установлено. Таким образом, положения ч.2 ст.115 АПК РФ не корреспондируются с указанными нормами.

В ч.2 ст.115 АПК РФ речь идет не о заявлениях по оспариванию ненормативных актов, а о заявлениях стороны в ходе процесса. Например, к таким заявлениям могут быть отнесены замечания на протокол судебного заседания, которые не рассматриваются судом по истечении трехдневного срока на их подачу. Последствиями пропуска данного срока является возвращение данных заявлений (замечаний), как это указано в ч.6 ст.155 АПК РФ.

Таким образом, возвращение заявления не может рассматриваться как правовое последствие пропуска срока, предусмотренного ст.198 АПК РФ.

На сегодняшний день в практике нет единого подхода при разрешении таких дел. В частности, в постановлении ФАС МО от 2 октября 2003 г. N КГ-А40/7693-03*(5): "Ссылка кассационной жалобы на неприменение судом статьи 199 ГК РФ является несостоятельной, так как в данной норме права речь идет о применении исковой давности, тогда как статья 198 АПК РФ устанавливает процессуальные сроки совершения определенного действия, последствия пропуска которых предусмотрены статьей 115 АПК РФ и применяются судом без заявления стороны. В этой связи суд первой и апелляционной инстанций правомерно применил положения части 4 статьи 198 АПК РФ". Между тем, суд первой инстанции не возвращал заявление и не прекращал производство по данному делу, а отказал в удовлетворении заявленных требований. При отказе в удовлетворении заявленных требований дело всегда должно рассматриваться по существу.

Срок, предусмотренный ч.4 ст.198 АПК РФ, как особая разновидность
материально-правового срока

Рассмотрев вопрос о том, что данный срок не является сокращенным сроком исковой давности, и указав на невозможность возврата кассационной жалобы по мотиву пропуска срока, посмотрим на данный срок как на особую разновидность материально-правового срока, последствия несоблюдения которого могут быть применены судом без заявления лица, участвующего в деле.

В поддержку позиции о том, что данный срок является материально-правовым, свидетельствуют положения гражданского процессуального законодательства о применении аналогичного трехмесячного срока обращения с заявлением гражданина об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с п.2 ст.256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (далее - ГПК РФ) пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Если бы срок, установленный ст.256 ГПК РФ, был процессуальным, в законе содержались бы иные последствия его пропуска: возвращение заявления или прекращение производства по делу, а не отказ в удовлетворении заявления.

Те же последствия несоблюдения срока должны содержаться и в арбитражном процессуальном законодательстве.

Если принять обратное, то указание на процессуальный характер срока, установленного ч.4 ст.198 АПК РФ, будет противоречить принципу единства гражданского и арбитражного процесса. В этом случае вопрос о правовых последствиях пропуска срока на оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, будет разрешаться по-разному в зависимости от подведомственности спора. Такой подход повлечет за собой обращение хозяйствующих субъектов в Конституционный Суд Российской Федерации о признании неконституционными п.2 ст.115, п.1 ст.198 АПК РФ.

Наиболее последовательно точку зрения о материально-правовой природе срока, предусмотренного указанной статьей АПК РФ 2002 года, излагает Э.Н. Нагорная. По ее мнению, право на подачу заявления о признании ненормативного акта недействительными, решения и действия (бездействия) незаконными, подобно праву на обращение в суд с иском, обусловлено не конкретной датой, а тем моментом, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов*(6).

При этом в качестве одного из аргументов в поддержку того, что указанный срок не является сроком исковой давности, можно использовать следующее суждение, приведенное автором: "Согласно п.3 ст.2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном и властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Частью 4 ст.198 АПК РФ не предусмотрено применение гражданского законодательства в данном случае"*(7).

Таким образом, можно сделать вывод, что упомянутый срок по своей сути представляет особую разновидность материально-правового срока, применяемого, в отличие от исковой давности, без заявления лица, участвующего в деле.

Срок на подачу заявления об оспаривании ненормативных актов,
действий или бездействий государственных органов и сроки давности
привлечения к административной ответственности и взыскания налоговых
санкций

Рассмотрев срок, установленный ч.4 ст.198 АПК РФ, как особую разновидность материального срока, нельзя не сопоставить его со сроком привлечения к административной ответственности, предусмотренным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ).

В силу ч.1 ст.4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о выборах и референдумах, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Названный срок отличается от срока, предусмотренного ст.198 АПК РФ, во-первых, субъектом, который обращается в арбитражный суд. По этому сроку в арбитражный суд подают заявления уполномоченные государственные органы, а по сроку, предусмотренному ст.198 АПК РФ - обращается юридическое лицо или предприниматель, оспаривающие акт государственного органа или его действия (бездействие).

Во-вторых, указанные сроки отличаются по существу: срок на взыскание административных санкций предусмотрен для привлечения правонарушителя к ответственности в судебном порядке, тогда как срок, установленный ст.198 АПК РФ является сроком защиты нарушенного материального права юридического лица или индивидуального предпринимателя актом государственного органа или его действием (бездействием).

В-третьих, срок, предусмотренный ст.4.5 КоАП РФ о привлечении к ответственности, не может быть восстановлен, а лишь приостанавливается в исключительных случаях, предусмотренных ч.5 ст.4.5 КоАП РФ. Согласно норме данной статьи в случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Напротив, срок, установленный ч.4 ст.198 АПК РФ, пропущенный по уважительной причине, может быть восстановлен.

Сопоставление срока давности взыскания налоговых санкций по ст.115 Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (далее - НК РФ) и срока, содержащегося в указанной статье арбитражного закона, проведено Э.Н. Нагорной. Сделан вывод о неуместности аналогии между этими двумя сроками. В соответствии со ст.115 НК РФ налоговые органы могут обратиться в суд с иском о взыскании налоговой санкции не позднее шести месяцев со дня обнаружения налогового правонарушения и составления соответствующего акта (срок давности взыскания санкции)*(8). Данный срок отличается от срока на подачу заявления в порядке ст.198 АПК РФ по тем же параметрам, что и срок, предусмотренный ст.4.5 КоАП РФ: по субъекту обращения в суд (органу налогового контроля) и по существу заявленного требования, к которому он относится. Кроме того, согласно п.20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.06.1999 N 41/9 "О некоторых вопросах, связанных с введением Налогового кодекса Российской Федерации" срок, указанный в ст.115 НК РФ является пресекательным, т.е. не подлежащим восстановлению, в случае его пропуска суд отказывает в удовлетворении требований налогового органа.

Характерно, что правовые последствия несоблюдения срока давности привлечения к административной ответственности по-разному установлены в КоАП РФ и АПК РФ.

В соответствии с п.6 ст.24.5 КоАП РФ начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности. В КоАП РФ предусмотрен общий порядок привлечения к административной ответственности. В то же время арбитражные суды в случае пропуска данного срока выносят решения об отказе в удовлетворении заявленных требований на основании ст.201 АПК РФ, поскольку основания для прекращения производства по ст.150 АПК РФ, по мнению суда, отсутствуют.

Между тем все три рассмотренных срока объединяет одно: в случае их пропуска суд не должен прекращать производство по делу, а должен рассматривать его по существу и отказывать в удовлетворении заявленных требований.

Действия суда при пропуске заявителем срока, установленного
в ст.198 АПК РФ

Практика Федерального арбитражного суда Московского округа изначально формировалась исходя из материально-правовой природы данного срока.

Так, суд кассационной инстанции, отменяя определение о прекращении производства по делу суда первой инстанции, указал следующее: "Закон не предусматривает, что в случае пропуска установленного срока наступают последствия в виде прекращения производства по делу. В связи с этим суд не вправе прекратить производство по делу в случае пропуска срока, установленного ч.4 ст.198 АПК РФ" (постановление ФАС МО N КА-А40/1242-03 по делу N А40-49414/02-114-641)*(9). При этом в названном постановлении указывается на возможность восстановления пропущенного срока по уважительным причинам, в связи с чем дело было направлено на новое рассмотрение.

Позиция суда первой инстанции заключалась в следующем: суд принимал заявление, поданное по истечении 3-месячного срока, предлагал представить заявителя в качестве подготовки к судебному разбирательству или в судебном заседании доказательства уважительности пропуска. После отказа в удовлетворении ходатайства суд прекращал производство по делу по п.1 ч.1 ст.150 АПК РФ (дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде).

В настоящий момент практика суда первой инстанции поддержана Федеральным арбитражным судом Московского округа (постановление N КА-А40/5102-03 от 5 августа 2003 г. по делу А40-15673/03-109-189)*(10): "Судом установлено, что в связи с пропуском срока, установленного ч.4 ст.198 АПК РФ, заявителем утрачено право на рассмотрение его заявления. В связи с этим дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Таким образом, суд обоснованно сделал вывод об отказе в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока на подачу заявления и прекратил производство по делу на основании п.1 ст.150 АПК РФ".

Изменение практики свидетельствует о сложности и неоднозначности в подходах к разрешению вопроса о правовой природе данного срока. Причиной рассмотрения в постановлении N КА-А40/5102-03 указанного срока как процессуального явилось то обстоятельство, что у лица должна быть реальная возможность по восстановлению данного срока.

Однако налицо недостатки данной конструкции. Если указанный срок процессуальный, то заявление подлежит возврату по ч.2 ст.115 АПК РФ. Судом же создается ситуация, когда заявления сначала принимаются, а потом прекращается производство по делу. Такой подход свидетельствует об искусственности созданной судом первой инстанции конструкции, которая может носить лишь временный характер, пока вопрос не будет решен на законодательном уровне.

Вместе с тем, если рассматривать данный срок как особый материально-правовой срок, а не как исковую давность, реальная возможность его восстановления не утрачивается при признании причин его пропуска уважительными, поскольку материально-правовой срок и срок пресекательный являются разными категориями. Процессуальный срок также может быть пресекательным (например, шестимесячный срок на подачу ходатайства о восстановлении пропущенного срока на подачу кассационной жалобы - ст.276 АПК РФ).

Поэтому, по мнению автора, с точки зрения защиты прав заявителя предпочтительнее рассматривать данный срок как особый материально-правовой срок, предусматривающий возможность его восстановления и одновременно предусматривающий, в случае его пропуска, рассмотрение дела по существу с отказом в удовлетворении заявленных требований. Представляется также целесообразным привести в соответствие между собой ст.198 АПК РФ и ст.256 ГПК РФ, решив вопрос на законодательном уровне.

А.В. Скворцов,

помощник судьи Федерального арбитражного суда Московского округа

"Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 6, ноябрь-декабрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Архив ФАС МО.

*(2) Архив ФАС МО.

*(3) Архив ФАС МО.

*(4) Точка зрения о том, что данный срок является сокращенным сроком исковой давности высказана В.В. Залесским (прокомментировавшим главу VII - ст.47-54 Закона) // Комментарий к Федеральному закону "Об акционерных обществах" под ред. Г.С. Шапкиной, Москва: Юридический дом "Юстицинформ", 2002 г., - С.225. Вопрос о правовой природе срока, предусмотренного п.7 ст.49 ФЗ "Об акционерных обществах" требует дополнительного самостоятельного исследования в связи с тем, что некоторые авторы относят его к пресекательным. На актуальность решения данного вопроса указывает Г.С. Шапкина // Шапкина Г.С. Новое в российском акционерном законодательстве. Изменения и дополнения ФЗ "Об акционерных обществах", М: Центр деловой информации еженедельника "Экономика и жизнь", 2002, - С.78.

*(5) Архив ФАС МО.

*(6) Нагорная Э.Н. "О реализации части 4 статьи 198 АПК РФ" // Арбитражная практика, 2003, N 10. - С.62.

*(7) Нагорная Э.Н. Указ. соч. - С.62.

*(8) Нагорная Э.Н. Указ. соч. - С.63.

*(9) СПС "Гарант".

*(10) Архив ФАС МО.