Обзор практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (версия 2.0) (подготовлен Министерством труда и социальной защиты РФ март 2022 г.)

Обзор практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (версия 2.0)

Подготовлен Министерством
труда и социальной защиты
Российской Федерации
(март 2022 г.)

I. Общие положения

1. Настоящий обзор подготовлен по итогам обобщения результатов мониторинга применения взысканий в случаях несоблюдения государственными (муниципальными) служащими (далее - служащие) ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов и (или) неисполнения ими обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции (далее соответственно - взыскания, антикоррупционные стандарты).

2. Взыскания применяются уполномоченным должностным лицом, как правило, на основании результатов проведенных проверок соблюдения требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (далее - антикоррупционные проверки ¹, а в случае если доклад по итогам антикоррупционной проверки направлялся в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов (аттестационную комиссию) (далее - комиссия) - и на основании рекомендации комиссии.

При этом заседание комиссии не является обязательным для целей привлечения к ответственности. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что заседания комиссии проводятся преимущественно в случаях, когда требуется всестороннее обсуждение вопроса о привлечении служащего к ответственности, в том числе в целях повышения осведомленности других служащих о принимаемых в органе публичной власти мерах по предупреждению коррупции.

3. Законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции также допускает применение взыскания уполномоченным лицом с согласия служащего и при условии признания им факта совершения коррупционного правонарушения на основании доклада подразделения кадровой службы соответствующего органа публичной власти по профилактике коррупционных и иных правонарушений о совершении коррупционного правонарушения. Алгоритм применения взысканий в упрощенном порядке, подготовленный по результатам анализа практики правоприменения, приведен в приложении N 1.

4. Законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции предусмотрен особый порядок привлечения к ответственности, требующий выполнения установленных процедур в пределах определенных сроков. Только при соблюдении данного порядка можно обеспечить реализацию на практике вытекающих из Конституции Российской Федерации обязательных общих принципов юридической ответственности, включая принципы справедливости, юридического равенства, гуманизма, соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности и правовой определенности.

5. Положения настоящего обзора могут использоваться при рассмотрении вопроса о привлечении к ответственности работников, замещающих должности в государственных корпорациях (компаниях), публично-правовых компаниях, государственных внебюджетных фондах, иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, и иных категорий лиц, на которых распространяются требования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, с учетом особенностей их правовых статусов.

Настоящий обзор также может учитываться при принятии в отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, решения о применении предусмотренных федеральными законами, определяющими правовой статус указанных лиц, мер ответственности за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, включая увольнение (освобождение от должности) в связи с утратой доверия, досрочное прекращение полномочий.

II. Правоприменительная практика в ситуациях, не влекущих применения взысканий

6. Анализ правоприменительной практики органов публичной власти показал, что не влечет применения взысканий, поскольку не образует коррупционного правонарушения:

а) ошибочное (неточное) указание сведений в справке о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, форма которой утверждена Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 г. N 460 "Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" (далее - Справка), вследствие ошибок и неточностей, допущенных органом публичной власти или иной организацией в выданных служащему документах (выписках), на основании которых им заполнялась Справка (ошибка в форме 6-НДФЛ, сведениях о наличии счетов и иной информации, необходимой для заполнения Справок, выданных кредитной или некредитной финансовой организацией, выписке по счету, выданной кредитной организацией, и т.п.), а также иных причин, когда неточность в представленных сведениях возникла по причинам, независящим от служащего.

При этом обстоятельства, указанные в настоящем подпункте, отражаются в письменных пояснениях служащего, представляемых в подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений (должностному лицу, ответственному за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений) (далее - подразделение), или подтверждаются иными документами;

б) заполнение служащим Справки в ином, не общепринятом, орфографическом порядке, при котором сохраняется смысловое содержание сведений в Справке, например:

совершение орфографических ошибок (ошибки в указании марки и модели транспортного средства: вместо правильного написания "КИА" указывается "КИЯ");

совершение ошибок в сокращениях и аббревиатурах (вместо правильного написания "проспект Строителей" или "пр-т Строителей" указывается "пр. Строителей");

совершение информационных ошибок (например, вместо правильного указания наименования банка Банк ВТБ (ПАО) указано ВТБ 24 (ПАО), указан не юридический адрес банка, а фактический адрес его филиала, открывшего счет);

в) указание большего объема сведений, чем предусмотрено Справкой (равно как и ошибки в сведениях, неподлежащих отражению в Справке), например:

указание сведений о расходах, о сумме поступивших на счет денежных средств и иной информации в отсутствие правовых оснований для представления данных сведений;

указание срочных обязательств финансового характера на сумму менее 500 000 руб.;

г) представление служащим в установленный законодательством срок уточненных и достоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при условии, что служащий самостоятельно обнаружил в представленных им Справках не отраженные или не полностью отраженные сведения;

д) наличие у служащего статуса учредителя организации, поскольку обладание таким статусом само по себе не всегда свидетельствует о том, что служащим нарушается запрет на осуществление предпринимательской деятельности или на участие в управлении организацией. Соответствующее нарушение устанавливается, например, в ходе антикоррупционной проверки.

7. Несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции вследствие независящих от служащего обстоятельств признается коррупционным правонарушением. Вместе с тем в данном случае взыскание не применяется.

Под независящими от служащего обстоятельствами понимаются находящиеся вне контроля затронутого ими служащего чрезвычайные и непредотвратимые обстоятельства, которых при данных условиях нельзя было ожидать или избежать либо которые нельзя было преодолеть, которые исключают возможность соблюдения требований антикоррупционного законодательства. К таким обстоятельствам, в частности, относятся: стихийные бедствия (в том числе землетрясение, наводнение, ураган), пожар, массовые заболевания (эпидемии), забастовки, военные действия, террористические акты, запретительные или ограничительные меры, принимаемые государственными (муниципальными) органами (в том числе государственными органами иностранных государств). Независящими от служащего обстоятельствами не могут быть признаны регулярно повторяющиеся и прогнозируемые события и явления, а также обстоятельства, наступление которых зависело от воли или действий служащего, ссылающегося на наличие этих обстоятельств.

Ситуации совершения служащими коррупционных правонарушений в период действия обстоятельств, независящих от них, как правило, рассматривались на заседании комиссии (например, по основанию, предусмотренному подпунктом "в" пункта 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" (далее - Положение о комиссиях)).

При этом наличие независящих от служащего обстоятельств не освобождает указанное лицо от необходимости соблюдения антикоррупционных стандартов после прекращения действия указанных обстоятельств. Органами публичной власти предъявлялись требования к служащим о необходимости соблюдения антикоррупционных стандартов не позднее чем через один месяц со дня прекращения действия независящих от служащего обстоятельств.

8. Ситуации, при которых установлена причинно-следственная связь между несоблюдением антикоррупционных стандартов служащим и его временной нетрудоспособностью, также признаются коррупционными правонарушениями. Вместе с тем данное обстоятельство должно учитываться и в этой связи взыскание может не применяться.

В этой связи практика свидетельствует о том, что в целях всестороннего рассмотрения подобной ситуации проводилось заседание комиссии (например, по основанию, предусмотренному подпунктом "в" пункта 16 Положения о комиссиях).

При этом подобные ситуации также не освобождают служащего от соблюдения антикоррупционных стандартов после их прекращения (например, антикоррупционные стандарты могут быть соблюдены не позднее чем через один месяц со дня их прекращения).

9. Соответствующие должностные лица в рамках реализации функций по обеспечению соблюдения служащими требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции при приеме Справок принимали меры к выявлению явных неточностей, описок или ошибок, допущенных служащим, в целом не искажающих достоверность представленных сведений, и к их устранению путем получения от служащего уточняющей информации и внесения ее служащим в Справку. Примером явной ошибки, не влекущей утаивание объекта недвижимости, может быть ситуация, когда на титульном листе Справки указывается квартира, как место регистрации, но в подразделе 3.1 раздела 3 или 6.1 раздела 6 Справки в качестве объекта собственности или объекта, находящегося в пользовании, эта квартира не указана.

Обращалось также внимание на необходимость представления Справки с использованием актуальной версии специального программного обеспечения "Справки БК".

III. Правоприменительная практика в ситуациях, влекущих применение взысканий

10. Виды взысканий за совершение коррупционных правонарушений предусмотрены в соответствующих федеральных законах, определяющих особенности правовых статусов служащих.

11. При определении конкретного вида взыскания, которое подлежит применению, учитывается следующее:

а) характер и тяжесть совершенного нарушения;

б) обстоятельства, при которых совершено нарушение;

в) соблюдение служащим других запретов, исполнение других обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;

г) предшествующие результаты исполнения служащим своих должностных обязанностей.

При анализе обстоятельств, при которых совершено коррупционное правонарушение, учету подлежат обстоятельства, которые имеют причинно-следственную связь с коррупционным правонарушением. В то же время обстоятельства (например, жизненная ситуация), не влияющие на возможность (невозможность) соблюдения антикоррупционных стандартов, учету не подлежат.

12. Анализ правоприменительной практики показывает, что взыскания в виде увольнения служащего с государственной (муниципальной) службы в связи с утратой доверия применялись, к примеру, в случаях:

а) сокрытия доходов, имущества, источники происхождения которых служащий не мог пояснить или стоимость которых не соответствовала его доходам;

б) значительного завышения служащим общей суммы доходов, вкладов в банках и иных кредитных организациях, либо полученных кредитов с целью финансового обоснования сделок, предусмотренных частью 1 статьи 3 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам";

в) указания недостоверной цены сделки в разделе 2 Справки для придания видимости соответствия расходов служащего его доходам;

г) сокрытия факта наличия банковских счетов, движение денежных средств по которым в течение отчетного периода не могло быть объяснено исходя из доходов служащего;

д) сокрытия информации о фактах получения доходов от продажи имущества по цене существенно выше рыночной;

е) сокрытия информации о фактах получения кредитов на льготных условиях от банков и иных кредитных организаций, в отношении которых служащий выполнял функции государственного (муниципального) управления;

ж) неисполнения или ненадлежащего исполнения служащим обязанности по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, повлекшего или объективно способного повлечь существенное нарушение охраняемых законом прав и интересов граждан, организаций, общества и государства;

з) иных обстоятельств, наличие которых вызвало объективные сомнения в правомерности полученных доходов или приобретении на законные доходы имущества, информация о которых была неполной либо недостоверной.

Обзор ситуаций, которые расценивались как значительные проступки, влекущие увольнение служащего в связи с утратой доверия, представлен в приложении N 2.

13. Уполномоченным должностным лицом принималось решение об увольнении служащего и в иных случаях, когда тяжесть и обстоятельства допущенного нарушения свидетельствовали о необходимости увольнения служащего, в том числе в связи с утратой доверия, и не позволяли принять более мягкие меры ответственности.

Вместе с тем необходимо отметить, что если федеральным законом, определяющим особенности правового статуса служащего, в отношении которого рассматривается вопрос о применении взысканий, установлен исчерпывающий перечень оснований для увольнения в связи с утратой доверия, то он не подлежит расширительному толкованию.

14. При малозначительности совершенного коррупционного правонарушения к служащему применялось взыскание в виде замечания или выговора исходя из перечня взысканий за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, установленного федеральным законом, определяющим особенности правового статуса такого служащего. Обзор ситуаций, которые расценивались как малозначительные проступки, приведен в приложении N 3.

15. При этом обоснованным является учет отягчающих и смягчающих обстоятельств, при которых совершено соответствующее нарушение требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

16. Практика применения взысканий показывает, что в отдельных случаях впервые совершенных несущественных проступков, обзор которых приведен в приложении N 4, и при отсутствии отягчающих обстоятельств взыскания не применялись.

17. Практическая реализация положений законодательства Российской Федерации, касающегося привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения, свидетельствует, что в качестве смягчающих рассматривались следующие обстоятельства:

а) нарушение требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции служащим, не имеющим взыскания (лицо не привлекалось к дисциплинарной ответственности либо взыскание за ранее совершенное данным лицом правонарушение снято (если применимо) или истек срок его применения);

б) безукоризненное соблюдение служащим в отчетном периоде других ограничений, запретов, требований, исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;

в) добровольное сообщение служащим о совершенном нарушении требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в подразделение до начала антикоррупционной проверки;

г) содействие проверяемого осуществляемым в ходе проверки мероприятиям, направленным на всестороннее изучение предмета проверки;

д) принятие служащим мер по предотвращению дальнейшего совершения им коррупционного правонарушения и (или) устранению последствий его совершения;

е) эффективное выполнение особо важных и сложных заданий (в случае наличия иных смягчающих обстоятельств);

ж) наличие государственных наград Российской Федерации (наград субъекта Российской Федерации, наград муниципального образования) и поощрений (Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органа публичной власти) (в случае наличия иных смягчающих обстоятельств).

18. Наряду с обозначенными смягчающими обстоятельствами могут быть иные обстоятельства, которые учитываются при принятии решения о привлечении служащего к ответственности.

19. При наличии смягчающих обстоятельств, как правило, применялось взыскание, предшествующее по степени строгости взысканию, которое было бы применено в случае совершения такого нарушения в отсутствие смягчающих обстоятельств.

20. Проведенный анализ выявил, что к отягчающим обстоятельствам были отнесены только следующие:

а) совершение правонарушения, связанного с несоблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, для сокрытия другого правонарушения;

б) представление служащим в ходе антикоррупционной проверки заведомо недостоверных объяснений, совершение иных действий, направленных на создание затруднений в проведении такой проверки;

в) одновременное нарушение двух и более требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;

г) совершение правонарушения, связанного с несоблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, в период, когда служащий считается подвергнутым взысканию за совершение другого правонарушения, связанного с несоблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;

д) причинение материального ущерба в результате совершения правонарушения, связанного с несоблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;

е) существенное нарушение прав и законных интересов физических лиц, органов публичной власти и (или) организаций в результате совершения правонарушения, связанного с несоблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;

ж) продолжение противоправных действий, несмотря на требование уполномоченного лица (органа) об их прекращении.

21. Одновременно при принятии решения о применении к служащему взыскания учитываются характеристика служащего, которая о нем давалась его непосредственным руководителем, а также исполнительская дисциплина и соблюдение им нравственно-этических норм, закрепленных в том числе в соответствующем кодексе этики и служебного поведения служащих.

22. Не являются ни отягчающими, ни смягчающими обстоятельствами:

а) реализация служащим прав (например, привлечение служащим адвокатов, юристов, а также иных специалистов в области прохождения государственной (муниципальной) службы в целях представления его интересов, в том числе при проведении в отношении него антикоррупционной проверки);

б) нереализация служащим предоставленных ему нормативными правовыми актами Российской Федерации прав и возможностей (например, непредоставление пояснений в письменной форме в ходе антикоррупционной проверки, отказ от участия в заседании комиссии).

23. При наличии отягчающих обстоятельств отмечено применение взыскания, следующего по степени строгости взысканию, которое было бы применено в случае совершения такого нарушения в отсутствие отягчающих обстоятельств.

IV. Дополнительные положения

24. Практика показывает, что в случаях невозможности представить Справку, содержащую достоверные и полные сведения, в отношении супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, подтверждаемых в виду объективных и уважительных причин (например, бракоразводный процесс), служащий подает соответствующее заявление, которое рассматривается на заседании комиссии и по которому принимается соответствующее решение.

При этом причина непредставления служащим Справки на супругу (супруга) и (или) несовершеннолетних детей признавалась комиссией объективной и уважительной в случаях, когда служащим предприняты все зависящие от него меры для обеспечения надлежащего исполнения им соответствующей обязанности (принимались меры к установлению места жительства супруги (супруга), несовершеннолетних детей, к получению таких сведений от супруги (супруга) в отношении несовершеннолетних детей и т.д.).

Как следствие, при получении заявления о невозможности представить Справку на супругу (супруга) и (или) несовершеннолетних детей подразделением давалась объективная оценка разумной достаточности мер, принятых служащим для получения необходимых сведений, а также результатов, которые были получены.

25. Неисполнение лицом, претендующим на замещение должности государственной (муниципальной) службы, установленных требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, необходимых для поступления (приема) на соответствующую службу, исключает применение к такому лицу мер юридической ответственности и должно влечь за собой лишь отказ в поступлении (приеме) на государственную (муниципальную) службу.

Так, применение к служащему мер ответственности предполагает наличие у соответствующего лица статуса служащего и, следовательно, нахождение его в субординационных отношениях с лицом (органом), привлекающим его к данной мере ответственности, не только на момент применения того или иного вида взыскания, но и на момент совершения указанного коррупционного правонарушения.

В случае же, когда гражданин, претендующий на замещение должности государственной (муниципальной) службы, не исполнил установленные требования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, необходимые для поступления (приема) на соответствующую службу, однако был назначен на должность государственной (муниципальной) службы, будет иметь место нарушение обязательных правил заключения служебного контракта, которое исключает возможность замещения этим гражданином должности государственной (муниципальной) службы и является основанием прекращения заключенного с ним служебного контракта (трудового договора) и увольнения его с указанной службы в связи с нарушением установленных федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта (трудового договора).

При этом увольнение государственного (муниципального) служащего по данному основанию не может рассматриваться как мера юридической ответственности, поскольку оно обусловлено не противоправными виновными действиями (бездействием), совершенными гражданином при поступлении на государственную (муниципальную) службу, а неисполнением соответствующим органом публичной власти возложенной на него обязанности по соблюдению установленного порядка поступления (приема) граждан на государственную (муниципальную) службу ².

26. Правоприменительная практика свидетельствует, что уполномоченное должностное лицо вправе применить в установленном порядке к служащему взыскание и в том случае, когда служащим подано заявление о расторжении служебного контракта (трудового договора) по собственной инициативе, но служебные отношения еще не прекращены.

Таким образом, применение взысканий возможно вплоть до прекращения правоотношений. С прекращением правоотношений уполномоченное должностное лицо утрачивает право на привлечение к ответственности служащего, даже при условии, что в последующем будет заключен новый служебный контракт (трудовой договор).

27. Анализ документального оформления практики применения взысканий органами публичной власти показывает, что в докладе подразделения по итогам проверки, а в случае если доклад рассматривался на заседании комиссии - также в решении комиссии содержатся обоснования решения, предлагаемого к принятию уполномоченным должностным лицом, исходя из анализа нарушения требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

28. В решении о наложении взыскания указывается, что служащий привлечен к ответственности за коррупционное правонарушение, а также излагается суть допущенного нарушения (см., например, часть 5 статьи 59.3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

29. Примеры привлечения к ответственности за несоблюдение требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов также содержатся в Обзорах практики правоприменения в сфере конфликта интересов, подготовленных Минтрудом России.

30. Кроме того, проведенная оценка правоприменительной практики показала необходимость отметить, что вопросы, связанные с предоставлением сведений о размещении информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в соответствии со статьей 20.2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" или со статьей 15.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", не относятся к требованиям законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Вместе с тем информация, содержащаяся в указанных сведениях, может использоваться при проведении антикоррупционных проверок.

------------------------------

¹ Для целей настоящего обзора под антикоррупционными проверками понимаются:

1) проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;

2) проверки достоверности и полноты сведений (в части, касающейся профилактики коррупционных правонарушений), представленных гражданами при поступлении на государственную (муниципальную) службу в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;

3) проверки соблюдения служащими в течение трех лет, предшествующих поступлению информации, явившейся основанием для осуществления проверки ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами;

4) контроль за соответствием расходов отдельной категории лиц их доходам.

²Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2020 г. N 14-П.

------------------------------