Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 февраля 2016 г. N Ф08-9815/15 по делу N А61-175/2015

Требование: о взыскании долга и затрат, о возмещении вреда, о признании незаконным акта органа власти, о признании незаконными действий

Вывод суда: исковые требования удовлетворены, решение суда апелляционной истанции изменено, решение суда первой инстанции изменено

г. Краснодар

03 февраля 2016 г.

Дело N А61-175/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 февраля 2016 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 февраля 2016 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Драбо Т.Н. и Трифоновой Л.А., в отсутствие в судебном заседании заявителя - территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Северная Осетия - Алания (ИНН 1516620419, ОГРН 1091516001708) и заинтересованного лица - территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Северная Осетия - Алания (ИНН 1515088086, ОГРН 104150190054), извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомления N 39564 8, 39565 5, 34761 6, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Северная Осетия - Алания на решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 30.06.2015 (судья Коптева М.Б.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2015 (судьи Параскевова С.А., Белов Д.А., Цигельников И.А.) по делу N А61-175/2015, установил следующее.

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Северная Осетия - Алания (далее - управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением к территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Северная Осетия - Алания (далее - служба) о признании незаконным представления от 26.12.2013 N 10-06-18/1316.

Решением суда от 30.06.2015, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 21.09.2015, в удовлетворении требования отказано.

Судебные акты мотивированы законностью обжалуемого представления.

В кассационной жалобе управление просит судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Заявитель кассационной жалобы указывает на отсутствие судебного акта о признании незаконными действий управления или возмещении вреда, причиненного его действиями. Признав торги недействительными, суд не применил последствия их недействительности, поэтому обязанности по немедленному возврату победителям торгов уплаченных ими денежных средств не возникло. Торги проведены в середине 2011 года, а признаны недействительными спустя год. Ссылается на судебные акты по делам N А61-3484/2014 и А61-1347/2014. В расчетно-кассовых ордерах основанием выдачи денежных средств названо "возмещение перерасхода по авансовому отчету". Сами авансовые отчеты вместе с подтверждающими перерасход документами представлялись в ходе проверки. Служба не применила пункт 216 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н (далее - приказ N 157н). Положение о порядке ведения кассовых операций с банкнотами и монетой Банка России на территории Российской Федерации, утвержденное Банком России 12.10.2011 N 373-П (далее - Положение) утратило силу с 01.06.2014. Во всех актах выполненных работ содержится обязательный реквизит - величина денежного измерения факта хозяйственной жизни. Величина натурального измерения факта хозяйственной жизни содержится в 15-ти актах о принятых работах из 26-ти.

В отзыве на кассационную жалобу служба просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 09 час. 30 мин. 28.01.2016 до 17 час. 15 мин. 02.02.2016.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат частичной отмене, а заявленное управлением требование, - удовлетворению по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что служба провела выездную плановую проверку правомерности и эффективности использования управлением средств федерального бюджета; средств, полученных от приносящей доход деятельности, а также имущества, находящегося в федеральной собственности в управлении за 2013 год, по результатам которой составила акт от 10.12.2014 и вынесла представление от 26.12.2013 N 10-06-18/1316, в которой указало на наличие следующих нарушений:

- необеспечение при составлении и исполнении бюджетов на 2012 и 2013 годы в рамках установленных бюджетных полномочий необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, что привело к увеличению кассовых расходов в 2013 году в части исполнения судебного решения и отсутствию действий по взысканию в доход федерального бюджета денежных средств в размере 46 001 475 рублей (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс));

- не соблюдается установленный порядок выдачи денежных средств подотчет, а именно: выдача денежных средств из кассы подотчет происходила после фактического расходования денежных средств подотчетными лицами на служебные, хозяйственные и командировочные расходы, а также без письменного заявления на получение денежных средств подотчет (пункт 213 приказа N 157н, пункт 4.4 главы 4 Положения);

- акты выполненных работ, послужившие основанием для оплаты работ, принимались без указания измерителей хозяйственной жизни в натуральном и денежном выражении (подпункты 4 и 5 пункта 2 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон N 402-ФЗ)).

Управление обжаловало представление в арбитражный суд.

Отказав в удовлетворении заявленного требования, судебные инстанции руководствовались следующим.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации, закрепленным в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии со статьей 162 Кодекса получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (пункт 1 статьи 306.1 Кодекса).

Установление нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля влечет направление им представления и (или) предписания (статья 270.2 Кодекса).

Представлением является документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения, информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В пункте 23 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Проверяя законность пункта 1 предписания, судебные инстанции установили и материалами дела подтверждается, что 27.07.2011 управление провело торги по продаже арестованного имущества ООО "Ир-Капитал" (оборудование для боулинга, право аренды земельного участка, право на строящееся здание боулинга), победители которого Караева Ф.М. и Кайсинов Р.В. перечислили управлению 38 071 468 рублей 52 копейки.

Определением Верховного Суда Республики Северная Осетия - Алания от 19.06.2012 по делу N 33-448/2012 проведенные управлением торги признаны недействительными как проведенные с нарушением закона.

Решением Советского районного суда г. Владикавказа Республики Северная Осетия - Алания от 31.01.2013 по делу N 2-83/13 с управления взыскано в пользу Караевой Ф.М., Кайсинова Р.В., Калаговой Н.А. 46 001 470 рублей в связи с нарушением в результате незаконных действий (бездействия) сотрудников управления прав Караевой Ф.М. и Кайсинова Р.В. на приобретение в собственность имущества ООО "Ир-Капитал" в ходе организации и проведении торгов. Денежные средства, перечисленные Караевой Ф.М. и Кайсиновым Р.В. на счет управления, не возвращены покупателям в качестве последствий недействительности торгов в форме открытого аукциона, проведенного управлением 27.07.2011, а перечислены на счет Управления Федеральной службы судебных приставов Республики Северная Осетия - Алания в счет погашения долга ООО "Ир-Капитал" перед ОАО "Сбербанк России" (38 071 468 рублей 52 копейки).

В 2013 году управление перечислило 46 001 474 рублей 99 копеек указанным физическим лицам во исполнение решения суда.

Суд отметил, что управление не осуществило действия по обращению в суд с регрессными требованиями к должностным лицам, чьи действия (бездействия) признаны незаконными вступившими в силу судебными актами и в результате которых причинен вред физическим лицам в целях взыскания в доход федерального бюджета денежных средств.

Кроме того, организация и проведение торгов управлением с нарушением закона повлекло возникновение у федерального бюджета денежного обязательства по выплате 46 001 474 рублей 99 копеек в связи с причинением убытков участникам торгов.

Указанные обстоятельства суд расценил как свидетельствующие о том, что незаконные действия управления как организатора торгов (нарушение порядка уведомления о проведении торгов, публикация в средстве массовой информации только на осетинском языке, тиражом менее 9 тыс. экземпляров, проведение торгов в период действия запрета на отчуждение реализуемого имущества) повлекли увеличение кассовых расходов федерального бюджета в 2013 году на 46 001 474 рубля 99 копеек в связи с признанием результатов торгов недействительными, а также взыскание с управления индексации денежных средств, процентов за незаконное пользование чужими денежными средствами и государственной пошлины. Тем самым управление допустило нарушение статьи 34 Кодекса, выразившееся в необеспечении при составлении и исполнении бюджетов на 2012 и 2013 годы в рамках установленных ему бюджетных полномочий необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Последующее взыскание решением Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 12.08.2014 по делу N А61-1347/2014 с ООО "Ир-Капитал" в пользу управления 38 071 468 рублей 52 копеек неосновательного обогащения (уплачены победителями торгов и направлены на погашение задолженности ООО "Ир-Капитал" в рамках исполнительного производства) и решением Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 21.01.2015 по делу N А61-3484/2014 с ООО "Ир-Капитал" в пользу управления 9 937 446 рублей 44 копейки процентов за пользование чужими денежными средствами, наложение ареста на имущество ООО "Ир-Капитал" (предмет торгов) и его передача в федеральную собственность по итогам мирового соглашения по делу N А61-1347/2014 (определение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 03.03.2015) свидетельствуют о принятии мер по устранению выявленных нарушений, а не об их отсутствии. Именно о принятии мер по возврату федеральному бюджету понесенных потерь и предписывает оспариваемое управлением представление от 26.12.2014.

С учетом изложенного вывод суда о соответствии пункта 1 представления об устранении управлением допущенного нарушения является основанным на правильном применении пункта 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", понимающим под принципом результативности и эффективности использования бюджетных средств ситуации, при которой при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны достигать заданные результаты в том числе с использованием наименьшего объема средств. Наименьшим расходованием бюджетных средств компенсация незаконными действиями государственного органа причиненного ущерба физическим лицам не является.

Поскольку выводы суда в этой части основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам, обжалуемые судебные акты в части в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 1 представления службы отмене не подлежат.

Отказывая в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 2 об устранении нарушений, связанных с несоблюдением установленного порядка выдачи денежных средств в подотчет - выдачи денежных средств из кассы в подотчет после фактического расходования денежных средств подотчетными лицами на служебные, хозяйственные и командировочные расходы, а также без письменного заявления на получение денежных средств подотчет), судебные инстанции исходили из следующего.

Пунктом 4.4 Положения Банка России от 12.10.2011 N 373-П "О порядке ведения кассовых операций с банкнотами и монетой Банка России на территории Российской Федерации", зарегистрированного в Минюсте России 24.11.2011 за N 22394, действовавшего до 31.05.2014 (период совершения спорных кассовых операций) (далее - Положение N 373-П), установлено, что для выдачи наличных денег на расходы, связанные с осуществлением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, работнику под отчет расходный кассовый ордер 0310002 оформляется согласно письменному заявлению подотчетного лица, составленному в произвольной форме и содержащему собственноручную надпись руководителя о сумме наличных денег и о сроке, на который выдаются наличные деньги, подпись руководителя и дату.

Подотчетное лицо обязано в срок, не превышающий трех рабочих дней после дня истечения срока, на который выданы наличные деньги под отчет, или со дня выхода на работу предъявить главному бухгалтеру или бухгалтеру, а при их отсутствии - руководителю авансовый отчет с прилагаемыми подтверждающими документами. Проверка авансового отчета главным бухгалтером или бухгалтером, а при их отсутствии -руководителем, его утверждение руководителем и окончательный расчет по авансовому отчету осуществляются в срок, установленный руководителем.

Выдача наличных денег под отчет проводится при условии полного погашения подотчетным лицом задолженности по ранее полученной под отчет сумме наличных денег.

Пунктом 119 Приказа Минфина России от 01.12.2010 N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению" в редакции, действовавшей до 15.11.2014 - период совершения спорных кассовых операций) (далее - План счетов) установлено, что аналитический учет материальных запасов ведется по их группам (видам), наименованиям, сортам и количеству, в разрезе материально ответственных лиц и (или) мест хранения.

Дебиторская задолженность подотчетных лиц отражается в сумме денежных средств, выданных ему по распоряжению руководителя учреждения на основании письменного заявления подотчетного лица, содержащего назначение аванса, расчет (обоснование) размера аванса и срок, на который он выдается, либо в сумме денежных документов выданных подотчетному лицу на соответствующие цели (пункт 213 Плана счетов).

При этом пунктом 214 Плана счетов в редакции Приказа Минфина России от 01.12.2010 N 157н указано, что увеличение дебиторской задолженности подотчетных лиц на суммы полученных денежных средств допускается при отсутствии за подотчетным лицом задолженности по денежным средствам, полученным ранее в подотчет.

Изменения редакции пункта 214 Плана счетов в части увеличения дебиторской задолженности подотчетных лиц на суммы полученных денежных средств лишь при отсутствии за подотчетным лицом задолженности по денежным средствам, по которым наступил срок предоставления авансового отчета, внесенные в эту норму права Приказом Минфина России от 29.08.2014 N 89н, вступили в силу с 16.11.2014 и, соответственно, подлежали применению в отношении кассовых операций, совершенных с этого периода. Между тем, из акта службы от 10.12.2014 следует, что все вмененные управлению нарушения по этому основанию совершались в августе - декабре 2013 года.

При направлении гражданского служащего в служебную командировку ему выдается денежный аванс на оплату расходов по проезду, по найму жилого помещения и дополнительных расходов, связанных с проживанием вне места постоянного жительства (суточные) (пункт 34 Порядка и условий командирования федеральных государственных гражданских служащих, утвержденных Указом Президента России от 18.07.2005 N 813 в редакции, действовавшей до 01.02.2015) (далее - Порядок N 813).

В пункте 35 Порядка N 813 указано, что по возвращении из служебной командировки гражданский служащий обязан в течение трех служебных дней обязан:

а) представить в государственный орган авансовый отчет об израсходованных в связи со служебной командировкой суммах по установленной форме и произвести окончательный расчет по выданному ему перед отъездом в служебную командировку денежному авансу на командировочные расходы. К авансовому отчету прилагаются командировочное удостоверение, оформленное надлежащим образом, документы о найме жилого помещения, фактических расходах по проезду (включая оплату услуг по оформлению проездных документов, предоставлению в поездах постельных принадлежностей) и иных связанных со служебной командировкой расходах, произведенных с разрешения представителя нанимателя или уполномоченного им лица;

б) представить в государственный орган отчет о выполненной работе за период пребывания в служебной командировке, согласованный с руководителем самостоятельного подразделения, в котором он постоянно проходит федеральную государственную гражданскую службу.

При этом иные расходы, величина которых превышает расходы, связанные со служебными командировками (при условии, что они произведены гражданским служащим с разрешения представителя нанимателя или уполномоченного им лица), возмещаются государственными органами за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание соответствующего государственного органа (абзац первый пункта 36 Порядка N 813).

Возмещение иных расходов, связанных со служебной командировкой, произведенных с разрешения представителя нанимателя или уполномоченного им лица, осуществляется при представлении документов, подтверждающих эти расходы (абзац второй пункта 36 Порядка N 813).

Таким образом, требование о представлении заявления о выдаче аванса для ситуации представления подотчетным лицом отчета о расходовании денежных средств, израсходованным им в связи с нахождением в служебной командировке законом и подзаконными актами в период совершения спорных кассовых операций отсутствовало. Условием возмещения в таких ситуациях законодатель указал наличие документов, подтверждающих расходы.

При этом запрет на компенсацию таких расходов работодателем закон также не устанавливает.

Из акта выездной проверки службы от 10.12.2014 следует, что "выдача денежных средств из кассы происходила после фактического расходования денежных средств и без письменного заявления на получение аванса", доводы управления о представлении подотчетными лицами отчетов о расходовании денежных средств, полученных не в качестве аванса перед выездом в служебную командировку, а по возвращении из нее служба не опровергает. С фактом компенсации сотрудниками управления непредвиденных дополнительных расходов в период служебной командировки и отсутствия в расчетно-кассовые ордерах ссылок о возмещении перерасхода по авансовому отчету служба также не спорит.

При таких обстоятельствах выводы суда о соответствии пункта 2 представления требованиям закона основан на неправильном применении норм права, в связи с чем обжалуемые судебные акты в указанной части подлежат отмене, а требование управления - удовлетворению.

Отказывая в удовлетворении требования о признании действительным пункта 3 представления, зафиксировавшего отсутствие в актах выполненных работ, послуживших основанием для оплаты работ, указания измерителей хозяйственной жизни в натуральном и денежном выражении, судебные инстанции сослались на пункты 4 и 5 части 2 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон о бухгалтерском учете), указав, что обязательными реквизитами первичного учетного документа являются в том числе содержание факта хозяйственной жизни и величина натурального и (или) денежного измерения факта хозяйственной жизни с указанием единиц измерения.

Формально ссылаясь на Закон о бухгалтерском учете, статью 219 Кодекса, пункт 5 Порядка санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.09.2008 N 87н, статью 307 Гражданского кодекса Российской Федерации, судебные инстанции без исследования представленных актов выполненных работ сделали вывод о том, что они не содержат фактов хозяйственной жизни и величину натурального и (или) денежного измерения факта хозяйственной жизни с указанием единиц измерения.

При этом суд неполно проверил довод управления о наличии в большинстве актов выполненных работ информации о факте хозяйственной жизни в смысле, придаваемом пунктом 4 части 2 статьи 9 Закона О бухгалтерском учете, не учел также, что пункт 5 части 2 статьи 9 Закона обязательным реквизитом первичного учетного документа называет как натуральное и (или) денежное измерение факта хозяйственной жизни одновременно, так и одного из них в отдельности.

С учетом этих обстоятельств выводы суда о соответствии пункта 3 представления предъявляемым законом требованиям являются основанными на неполном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и доводов управления в этой части, в том числе о наличии во всех актах выполненных работ такого реквизита, как величина денежного измерения факта хозяйственной жизни. При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты в названной части подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для устранения указанных недостатков.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 30.06.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2015 по делу N А61-175/2015 отменить в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 2 мотивировочной части представления ТУ Росфиннадзора в Республике Северная Осетия - Алания от 26.12.2014 N 10-06018/1316 и резолютивной части о принятии мер по устранению причин и условий нарушений, указанных в пункте 2 мотивировочной части представления. Заявленное в этой части требование ТУ Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Северная Осетия - Алания удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 30.06.2015 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2015 по делу N А61-175/2015 отменить в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 3 мотивировочной части представления ТУ Росфиннадзора в Республике Северная Осетия - Алания от 26.12.2014 N 10-06018/1316 и резолютивной части о принятии мер по устранению причин и условий нарушений, указанных в пункте 3 мотивировочной части представления. Дело в этой части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Северная Осетия - Алания.

В остальной части обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

Т.Н. Драбо Л.А. Трифонова