Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке выдачи разрешений на временные выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух" (от 31.07.2020 N 24763-АХ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке выдачи разрешений на временные выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух"
(от 31.07.2020 N 24763-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О порядке выдачи и переоформления разрешений на временные выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно сводному отчету о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) основанием для разработки проекта акта является пункт 6 статьи 23.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), согласно которому временно разрешенные выбросы (далее - ВРВ) устанавливаются разрешением на временные выбросы, выдаваемым в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, или комплексным экологическим разрешением.

ВРВ могут быть установлены природопользователям при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов, технологических нормативов действующим стационарным источником и (или) совокупностью стационарных источников, расположенных на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду.

В настоящее время порядок установления ВРВ определен положением о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 г. N 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него" (далее - постановление N 183), которое в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины" будет отменено.

При этом, учитывая необходимость применения дифференцированных мер государственного регулирования к объектам, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от их категории с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", целесообразно актуализировать вышеуказанное положение о нормативах выбросов. В этой связи разработчиком принято решение разделить порядки установления ВРВ для объектов разных категорий. Рассматриваемым проектом акта предлагается установить такой порядок только для объектов II и III категорий.

Параллельно с этим Минприроды России ведется разработка общего порядка утверждения нормативов выбросов для I-III категорий, в котором отдельно устанавливается процедура получения, продления и переоформления разрешений на выбросы для I категории.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, отнесенных к объектам II и III категорий, на которых не обеспечивается соблюдение нормативов допустимых выбросов и требуется реализация плана мероприятий по охране окружающей среды (далее - план мероприятий), а также заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе 32 территориальных органа Росприроднадзора.

По экспертным оценкам (пункт 7.2 сводного отчета), участниками рассматриваемых отношений могут стать около 30 % юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на объектах II и III категорий по уровню воздействия на окружающую среду, что составляет приблизительно 80 000 предприятий.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 22 мая по 19 июня 2020 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/07/04-20/00101640). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта в рамках обсуждения новой целевой структуры нормативного регулирования в настоящее время находится на рассмотрении профильной рабочей группы по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере экологии и природопользования.

Обращаем внимание, что проекты новых целевых структур нормативного регулирования должны быть согласованы с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и одобрены на заседании профильной рабочей группы, состав которой утвержден протоколом заседания подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 8 октября 2019 г. N 1.

Считаем необходимым доработать проект акта по замечаниям указанной рабочей группы в случае их поступления. С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта в рамках проведения оценки регулирующего воздействия, Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проектируемому регулированию и рисков от его введения для субъектов предпринимательской деятельности.

1. Как предусмотрено пунктом 1 статьи 67.1 Федерального закона N 7-ФЗ, в случае невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах II и III категорий, на период поэтапного достижения нормативов допустимых выбросов разрабатывается и утверждается план мероприятий.

Исходя из указанного положения планы мероприятий утверждаются непосредственно природопользователями в соответствии с правилами, установленными приказом Минприроды России от 17 декабря 2018 г. N 667 "Об утверждении правил разработки плана мероприятий по охране окружающей среды" (далее - правила N 667).

При этом пунктом 11 статьи 67.1 Федерального закона N 7-ФЗ установлена обязанность природопользователей, для которых установлены ВРВ и которые, соответственно, разрабатывают и реализуют планы мероприятий, ежегодно представлять отчет о выполнении планов мероприятий в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (далее - уполномоченные органы).

В свою очередь, уполномоченные органы при осуществлении государственного экологического надзора осуществляет контроль за реализацией планов мероприятий.

Ввиду недостаточности, по мнению разработчика, указанных мер контроля за реализацией планов мероприятий, рассматриваемым проектом акта принято решение ввести новую обязанность по согласованию природопользователями планов мероприятий с уполномоченными органами до их утверждения (пункт 10 проекта акта и далее по тексту).

Необходимо отметить, что действующим порядком установления ВРВ, утвержденным постановлением N 183, также предусмотрено согласование планов мероприятий с уполномоченными органами, однако только в части сроков достижения нормативов.

Таким образом, проектом акта предлагается установить дополнительные меры контроля за разработкой и реализацией плана мероприятий, а именно предлагается уполномоченным органам оценивать не только сроки достижения нормативов посредством реализации тех мероприятий, которые природопользователь посчитал необходимым и возможным включить в план мероприятий, но и непосредственно сами мероприятия.

Разработчиком на этот счет отмечается, что имеющаяся практика рассмотрения ежегодных отчетов показала, что они заполняются природопользователями недостаточно качественно. Представляемые материалы зачастую не позволяют идентифицировать наименования реализованных мероприятий, оценить уровень их исполнения и соотнести с запланированными показателями снижения выбросов и реально достигнутыми за отчетный период.

Минэкономразвития России концептуально разделяет подход, изложенный разработчиком, в части оценки возможности достижения показателей, включенных в план мероприятий. Более того, подобное предложение было ранее высказано в заключении об оценке регулирующего воздействия от 25 июня 2020 г. N 20465-АХ/Д26и на проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка выдачи разрешений на временные сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) в водные объекты".

Однако в данном случае имелась ввиду необходимость объединения процедур согласования планов мероприятий и выдачи разрешений на временные сбросы по аналогии с объектами I категории, для которых необходимо получение комплексных экологических разрешений. Для них разрешения на временные выбросы и сбросы оформляются в рамках получения комплексных экологических разрешений и фактически выдаются исходя из данных программ повышения экологической эффективности.

Считаем целесообразным в контексте рассматриваемого проекта акта также рекомендовать разработчику объединить процедуру согласования планов мероприятий с установлением ВРВ, исключив необходимость получения разрешений на выбросы отдельно.

При этом обращаем внимание, что в проекте акта и/или в правилах N 667 необходимо подробно регламентировать порядок и сроки такого согласования.

В представленной редакции проекта акта данная процедура не раскрывается, в правилах N 667 обязанность по согласованию с уполномоченными органами планов мероприятий отсутствует вовсе.

2. Руководствуясь изложенным в пункте 1 настоящего заключения, обращаем внимание на избыточность ежегодного продления разрешений на временные выбросы, устанавливаемого пунктом 12 проекта акта и далее по тексту.

Во-первых, ввиду того, что теперь с учетом проектируемых норм уполномоченными органами непосредственно рассматриваются и утверждаются планы мероприятий, это дает дополнительное подтверждение возможности и целесообразности реализации именно данных мероприятий и соответствия им составленного графика достижения установленных нормативов допустимых выбросов.

Кроме того, как уже было указано, природопользователями предоставляется ежегодный отчет о реализации планов мероприятий.

Во-вторых, Федеральным законом N 7-ФЗ не предусмотрена необходимость такого ежегодного продления разрешений. Напротив - пунктом 3 статьи 23.1 регламентировано, что ВРВ устанавливаются на период выполнения плана мероприятий в соответствии с графиком достижения установленных нормативов допустимых выбросов.

Учитывая изложенное, полагаем, что уполномоченные органы с учетом действующих полномочий, и тем более принимая во внимания вводимую проектом акта обязанность по согласованию планов мероприятий, обладают исчерпывающими административными возможностями по контролю и участию в разработке и реализации таких планов.

Считаем, что в случае обнаружения в рамках контрольно-надзорных мероприятий либо в рамках ежегодной отчетности несоответствия согласованному всеми сторонами плану мероприятий, в этом случае у уполномоченного органа имеется основание для прекращения действия разрешения на временные выбросы.

Таким образом, считаем необходимым приравнять сроки действия разрешений на временные выбросы со сроками реализации планов мероприятий.

3. В пункте 22 проекта акта предусмотрена процедура переоформления разрешений на временные выбросы при условии неизменности производственного процесса, расхода сырья и материалов, номенклатуры и объемов выпускаемой продукции (услуг), характеристик источников выбросов в атмосферный воздух в случаях, когда изменяется наименование и (или) адрес (место нахождения) юридического лица, его реорганизации, передачи права пользования объектом другому юридическому лицу, являющемуся его дочерним обществом, или передачи права пользования объектом юридическим лицом, являющимся дочерним обществом, юридическому лицу, являющемуся его основным обществом и т.д.

Считаем необходимым скорректировать предлагаемые формулировки, уточнив что указанные в пункте 22 проекта акта случаи не подразумевают безусловную обязанность переоформления разрешений, а только предполагают такую возможность в случае необходимости, выявленной самим природопользователем. Перечисленные случаи не оказывают влияния на объемы выбросов и связанные с этим обязательства природопользователя и не могут служить безусловным основанием для переоформления разрешений.

4. В проекте акта не устанавливается сроков рассмотрения Росприроднадзором заявок на получение разрешений на временные выбросы, на их продление, сроков направления отказа в выдаче или продлении разрешений. При этом по тексту проекта акта указывается, что форма разрешений на временные выбросы, форма заявки на его переоформление, а также сроки и последовательность административных процедур определяются Росприроднадзором.

Не представляется возможным поддержать данный подход. Все необходимые действия хозяйствующих субъектов для получения соответствующих разрешений и уполномоченных органов, их выдающих, должны быть регламентированы проектом акта.

5. Способ представления заявителем заявки и материалов для получения разрешения на временные выбросы или его продления нуждается в уточнении.

Пунктом 15 проекта акта устанавливается, что комплект документов подается лично или направляется в бумажном виде и на электронном носителе почтовым отправлением с описью вложения и уведомлением о вручении, или направляется в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".

В такой формулировке исключается, например, предоставление документов через представителя, курьером или нарочно.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Вместе с тем в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.