Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении Положения о функциональной подсистеме организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях с судов и объектов морского и речного транспорта единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (от 16.10.2020 N 34298-АХ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении Положения о функциональной подсистеме организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях с судов и объектов морского и речного транспорта единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"
(от 16.10.2020 N 34298-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26(1) Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа "Об утверждении Положения о функциональной подсистеме организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и/или нефтепродуктов на внутренних водных путях с судов и объектов морского и речного транспорта единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 18 августа по 7 сентября 2020 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/08-20/00107350).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые и разработан взамен приказа Минтранса России от 5 февраля 2016 г. N 19 "Об утверждении Положения о функциональной подсистеме организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях с судов и объектов морского и речного транспорта единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (далее - Действующий приказ). Положения проекта акта практически идентичны Действующему приказу.

Проект акта не согласован рабочей группой по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере водного транспорта от экспертной и деловой части (протокол N РГДС 23-РГ/АК-ВКС от 14 августа 2020 г.).

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в срок с 5 октября по 9 октября 2020 года. По результатам публичных консультаций были получены позиции Ассоциации портов и судовладельцев речного транспорта, ПАО "Лукойл", ПАО "Газпром нефть", ООО "Киренск НПЗ", частично учтенные при подготовке настоящего заключения. Отдельные замечания и предложения приведены в приложении к настоящему заключению.

С учетом результатов публичных консультаций к проекту акта могут быть высказаны следующие замечания.

1. Проект акта разработан во исполнение пункта 4 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794 (далее - Положение о РСЧС).

В соответствии с пунктом 2 Положения о РСЧС единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Проектом акта, как и Действующим приказом в функциональную подсистему организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях (ВВП) с судов и объектов морского и речного транспорта единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - функциональная подсистема) предлагается включать не только организации, в полномочия которых входит решение задач по предупреждению и ликвидации разливов нефти и/или нефтепродуктов (далее - группа 1), но и организации, осуществляющие поиск и разведку нефтяных месторождений, добычу, переработку, перевозку водным транспортом, перевалку (погрузку, выгрузку грузов), бункеровку (заправку), хранение нефти и/или нефтепродуктов (далее - группа 2).

Вместе с тем в обязанности организаций, поименованных в Положении о РСЧС (группа 1) включаются следующие:

- разработка объектовых планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и/или нефтепродуктов (далее - План ЛРН) в бассейнах ВВП с судов и объектов морского и речного транспорта (пункт 5 проекта акта);

- создание собственных формирований (подразделений) для ЛРН, оснащение их специальными техническими средствами или заключение договоров с профессиональными аварийно-спасательными формированиями (службами) (далее - АСФ) (пункт 17 проекта акта);

- поддержание в готовности сил и средств собственных АСФ, взаимодействие собственных АСФ и/или привлекаемых по договорам профессиональных АСФ с органами управления и силами функциональной подсистемы в соответствии с Планами ЛРН (пункт 18 проекта акта);

- резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с разливами нефти и нефтепродуктов с судов и объектов морского и речного транспорта на ВВП (далее - ЧС(Н) (пункт 9 проекта акта).

Кроме того, в соответствии с подпунктом 1 пункта 22 проекта акта в режиме повседневной деятельности необходимо реализовывать следующие мероприятия:

- изучение состояния окружающей среды и прогнозирование ЧС(Н);

- сбор, обработка и обмен информацией в области защиты населения и территорий от ЧС(Н);

- разработка и реализация целевых и научно-технических программ и мер по предупреждению ЧС(Н);

- планирование действий органов управления и сил функциональной подсистемы, организация подготовки и обеспечения их деятельности;

- подготовка населения к действиям в ЧС(Н), в том числе при получении сигналов экстренного оповещения;

- распространение информации в области защиты населения и территорий от ЧС(Н);

- руководство созданием, размещением, хранением и восполнением резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС(Н);

- проведение в пределах своих полномочий государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от ЧС(Н);

- осуществление в пределах своих полномочий необходимых видов страхования;

- проведение мероприятий по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению и возвращению соответственно в места постоянного проживания либо хранения, а также жизнеобеспечению населения в ЧС(Н);

- ведение статистической отчетности о чрезвычайных ситуациях, участие в расследовании причин аварий и катастроф, а также выработке мер по устранению причин подобных аварий и катастроф;

- подготовка и обучение АСФ и спасателей по вопросам предупреждения и ЛРН на ВВП;

- взаимодействие с АСФ других федеральных органов исполнительной власти и с АСФ организаций по вопросам предупреждения и ЛРН на ВВП;

- проведение учений по ЛРН на ВВП;

- организация работы по разработке, корректировке (переработке), утверждению и введению в действие в установленном порядке соответствующих планов по предупреждению и ЛРН на ВВП.

Таким образом, проектом акта на организации группы 2 распространяется регулирование, предусмотренное для группы 1. В этой связи отмечаем следующее:

Во-первых, Положение о РСЧС не налагает обязательства на организации группы 2 по выполнению вышеуказанных обязанностей.

Во-вторых, действующим законодательством урегулированы вопросы охраны окружающей среды организациями из группы 2. Так, например, обязанности судовладельцев по охране окружающей среды предусмотрены статьей 39 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации (КВВТ РФ).

В-третьих, действующим законодательством предусмотрена обязанность по разработке судовых планов чрезвычайных мер по борьбе с загрязнением нефтью и иными веществами (далее - судовые планы).

Судовые планы содержат последовательность действий членов экипажа судна и должностных лиц судовладельца, выполнение которых должно способствовать предотвращению разлива нефти, ликвидации и/или уменьшению его последствий.

Также применяемая судоходными организациями система управления безопасностью судов устанавливает состав и компетенцию должностных лиц берегового персонала, несущих ответственность за предупреждение и ликвидацию разливов нефти и/или нефтепродуктов.

Вместе с тем действующим законодательством урегулированы вопросы ответственности судовладельца за вред, причиненный имуществу физических лиц или юридических лиц, в том числе загрязнением с судна нефтью и другими веществами, а также за вред, причиненный инфраструктурам речного порта, морского порта (в случае плавания судна в акватории морского порта), инфраструктуре внутренних водных путей (статья 121 КВВТ РФ).

Кроме того, функциональная подсистема в соответствии с пунктом 2 проекта акта предназначена для координации деятельности при проведении работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях с судов и объектов морского и речного транспорта.

Организации, осуществляющие поиск и разведку нефтяных месторождений, добычу, переработку, и/или нефтепродуктов, учитывая, что по информации субъектов предпринимательской деятельности поиск, разведка и добыча нефти на внутренних водных путях Российской Федерации не производятся, не выполняют работы по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях с судов и объектов морского и речного транспорта.

В случае включения организаций из группы 2 в проект акта отмечаем фактически дублирующую систему по предупреждению и ликвидации загрязнения с судна нефтью и другими веществами, что не может быть поддержано Минэкономразвития России.

2. В настоящее время аттестация аварийно-спасательных служб осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (далее - Закон N 151-ФЗ).

Вместе с тем статьей 5 Закона N 151-ФЗ предусмотрены виды аварийно-спасательных работ, в числе которых работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях отсутствуют. Иными словами, действующим регулированием такие работы не отнесены к аварийно-спасательным работам.

Однако в соответствии с пунктом 2 Положения о проведении аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 1091, аварийно-спасательные службы (формирования) аттестуются на право ведения аварийно-спасательных работ.

При этом пунктом 17 проекта акта организации из групп 1 и 2 обязаны создавать собственные формирования (подразделения) для ЛРН, проводить аттестацию указанных формирований в соответствии с законодательством Российской Федерации, оснащать их специальными техническими средствами или заключать договоры с профессиональными АСФ, выполняющими работы по ЛРН, аттестованными в установленном порядке.

Учитывая, что работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях не являются аварийно-спасательными работами, аттестация аварийно-спасательных служб, предусмотренная проектом акта, не предусмотрена действующим регулированием и не может быть признана легитимной.

На основании изложенного отмечаем отсутствие системы оценки соответствия аварийно-спасательных служб на внутренних водных путях, в том числе положения об аттестации, требований к аварийно-спасательным службам и формированиям, в связи с чем указанное требование представляется трудновыполнимым.

3. Пунктом 9 проекта акта устанавливается обязанность, в том числе на организации, иметь резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС(Н).

Однако в соответствии с частью 4 статьи 121 КВВТ РФ эксплуатация судов, допускается, если застрахована его гражданская ответственность или имеется банковская гарантия обеспечения его гражданской ответственности в том числе за вред, причиненный имуществу физических лиц или юридических лиц, загрязнением с судна нефтью и другими веществами, а также за вред, причиненный инфраструктурам речного порта, морского порта (в случае плавания судна в акватории морского порта), инфраструктуре внутренних водных путей.

В этой связи установление обязанности по резервированию финансовых ресурсов для организаций представляется дублирующим и избыточным.

4. Проектом акта в дополнение к требованиям, предусмотренным Действующим приказом, устанавливается требование по соответствию сил и средств, обеспечивающим предупреждение и ликвидацию разливов нефти и/или нефтепродуктов, Требованиям к составу и оснащению аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, участвующих в осуществлении мероприятий по ликвидации разливов нефти и/или нефтепродуктов (далее - Новые требования), со ссылкой на пункт 2 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2020 г. N 207-ФЗ "О внесении изменений в статью 46 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 207-ФЗ).

Однако указанной нормой не предусмотрено включение в Новые требования требований к составу сил и средств постоянной готовности, предназначенных для предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, предусмотренных Федеральным законом от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

Таким образом, не исключена ситуация, при которой на одних и тех же субъектов регулирования будут распространяться 2 вида требований, по сути, дублирующихся.

В этой связи считаем целесообразным исключить указанную возможность, например, скорректировать пункт 14 проекта акта с учетом положений пункта 2 статьи 2 Закона N 207-ФЗ.

5. Одновременно обращаем внимание, что согласно пункту 4 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации, содержащим обязательные требования, должен предусматриваться срок его действия, который не может превышать шесть лет со дня его вступления в силу, за исключением случаев, установленных федеральным законом или принятым в соответствии с ним нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России может быть сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 4 л. в 1 экз.