Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности по проекту федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности
по проекту федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год"

 

Досье на проект федерального закона

 

Комитет Государственной Думы по промышленности (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации 24 октября 2015 г., и отмечает.

Законопроект подготовлен в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и с учётом положений Федерального закона от 30 сентября 2015 г. N 273-ФЗ "Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации", поэтому предусмотренные им основные характеристики федерального бюджета включают показатели только на 2016 год. Этим же Федеральным законом приостановлено действие "бюджетных правил" в части определения общего объёма расходов федерального бюджета для очередного финансового года.

При подготовке законопроекта учитывались приоритеты, заявленные в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, которые были утверждены Правительством в новой редакции 14 мая 2015 г. В соответствии с этими приоритетами финансовые ресурсы на 2016 год запланировано сосредоточить на поддержке наиболее уязвимых слоев населения, стимулировании процессов импортозамещения и развитии негосударственного сектора экономики.

 

Основные показатели бюджета

 

В основу расчётов в законопроекте был положен "базовый" вариант Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов (далее - Прогноз), в рамках которого значения большинства макроэкономических показателей были снижены по сравнению с параметрами аналогичного прогноза на 2016 год, содержащимися в Федеральном законе N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" с учётом его двух изменений (далее - Закон N 384-ФЗ). Изменение параметров Прогноза объясняется снижением цены на нефть, снижением курса рубля, а также воздействием санкций в отношении Российской Федерации и ответных санкций со стороны нашей страны.

Основные показатели федерального бюджета на 2016 год - объём валового внутреннего продукта (ВВП), доходы, расходы и дефицит содержатся в статье 1 законопроекта и представлены ниже (таблица 1, млрд. руб.):

 

Таблица 1

 

Показатель

Итог 2015 года, оценка

2016 год, законопроект

План на 2016 год в Законе N 384-ФЗ

Отклонение от Закона N 384-ФЗ

ВВП

73 515

78 673

83 208

- 4 535

Изменение ВВП по отношению к 2015 г., %

 

-

 

7,0

 

13,2

 

- 6,2

Доходы, всего

13 251,3

13 738,5

15 795,5

- 2057,0

%% к ВВП

18,0

17,5

19,0

- 1,5

Расходы, всего

15 417,3

16 098,7

16 271,8

- 173,1

%% к ВВП

21,0

20,5

19,6

0,9

Дефицит

2 166,0

2 360,2

476,3

1 883,9

%% к ВВП

0,6

3,0

0,6

2,4

 

Как видно из таблицы 1, в 2016 году ожидается более низкое значение роста ВВП по сравнению со значениями, планировавшимися в конце 2014 года при принятии Закона N 384-ФЗ. При этом, несмотря на рост в 2016 году ВВП на 7% по сравнению со значением, прогнозируемым для 2015 года, законопроектом запланировано снижение с 18,0 до 17,5% удельной доли доходов федерального бюджета и с 21,0 до 20,5% - удельной доли расходов, что объясняется, как отмечалось выше, пессимистичными ожиданиями темпов социально-экономического развития в 2016 году.

Среди внутренних факторов основное влияние на снижение ВВП оказывает отрицательная динамика инвестиций в основной капитал, имеющая место из-за ухудшения доступа на зарубежные рынки капитала и высокой неопределенности экономической и геополитической ситуации. Например, согласно приведённым в законопроекте данным, в январе - августе 2015 года инвестиции в основной капитал сократились на 5,9%, а по итогам всего года ожидается их снижение на 9,9%. В 2016 году ожидается продолжение сокращения инвестиций, хотя и более низкими темпами (на 1,6%).

Комитет отмечает, что сокращение инвестиционного спроса негативно влияет на динамику развития отраслей российской экономики. Наиболее критично снижение инвестиционной активности сказывается на обновлении промышленного парка и на темпах роста промышленного производства. Промышленное производство в январе - августе 2015 года снизилось на 3,2%, а в целом в 2015 году ожидается снижение на 3,3%. В 2016 году, согласно законопроекту, ожидается возобновление роста промышленности (+0,6%), что противоречит продолжающейся тенденции сокращения инвестиций.

В связи с этим Комитет обращает внимание на невысокую точность экономического прогнозирования в законопроекте и в обосновывающих его материалах, что является недостатком всех законопроектов о федеральном бюджете. Например, в 2015 году прогнозируемый дефицит бюджета составит более 2,1 трлн. рублей или 3,0% от ВВП вместо 0,6%, ожидаемых ранее при принятии Федерального закона N 384-ФЗ. По аналогичным причинам вызывает сомнение оценка инфляции на 2016 год: её величина прогнозируется в размере 6,4% - почти в два раза меньше ожидаемого для 2015 года значения в 12,2%, хотя объективных предпосылок для такого уменьшения в материалах законопроекта не содержится.

Государственные программы

 

Норма о внесении в Государственную Думу до 1 октября 2015 года проектов государственных программ с учётом их обновленной структуры и проектов федеральных целевых программ признана утратившей силу после вступления в силу положений Федерального закона от 30 сентября 2015 г. N 273-ФЗ. Поэтому проекты паспортов государственных программ в 2016 году представлены Правительством Российской Федерации вместе с материалами, прилагаемыми к законопроекту. Как и в 2015 году, все государственные программы Российской Федерации сгруппированы по 5 основным направлениям:

I. Новое качество жизни (12 программ).

II. Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ).

III. Обеспечение национальной безопасности (1 программа).

IV. Сбалансированное региональное развитие (5 программ).

V. Эффективное государство (4 программы).

Комитет в соответствии с решением Совета Государственной Думы от 24 октября 2015 года (протокол N 263, п.1) является ответственным по шести государственным программам Российской Федерации, имеющим коды с 16 по 21 и относящимся к направлению "Инновационное развитие и модернизация экономики":

1. "Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности" - N 16;

2. "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы" - N 17;

3. "Развитие судостроения на 2013 - 2030 годы" - N 18;

4. "Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013 - 2015 годы" - N 19;

5. "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности на 2013 - 2020 годы" - N 20 (соисполнитель - Комитет по охране здоровья);

6. "Космическая деятельность России" - N 21.

Кроме того, тем же решением Совета Государственной Думы Комитет назначен соисполнителем по Государственной программе Российской Федерации с кодом 22: "Развитие атомного энергопромышленного комплекса", ответственным по которой является Комитет Государственной Думы по энергетике.

 

1) Государственная программа "Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности" (N 16)

В качестве цели указанной госпрограммы, на недостатки которой ранее неоднократно обращал внимание Комитет, заявлено создание в стране конкурентоспособной, устойчивой, структурно сбалансированной промышленности, способной к эффективному саморазвитию на основе интеграции в мировую технологическую среду, разработки и применения передовых промышленных технологий, нацеленной на формирование и освоение новых рынков инновационной продукции, эффективно решающей задачи обеспечения экономического развития страны. Следует заметить, что госпрограмма подверглась серьёзной реструктуризации по сравнению с вариантом, представленным в Законе N 384-ФЗ: её цель скорректирована, и наиболее заметным изменением является исключение задач, связанных с обеспечением обороноспособности страны. Качественно пересмотрен состав задач госпрограммы, при этом количество задач, решаемых в ходе выполнения этой госпрограммы, сократилось с 16 до 13. Перечень задач сгруппирован по четырём основным направлениям:

1. Эффективное саморазвитие российской промышленности на основе интеграции в мировую технологическую среду обеспечивается решением комплекса из четырёх задач:

- обновлением технологической и материальной базы соответствующих отраслей промышленности;

- координацией программ технологического развития отраслей промышленности с тенденциями спроса на технологическую продукцию в потребляющих отраслях энергетического и сырьевого сектора экономики;

- фокусировкой инструментов государственной поддержки на стимулировании спроса;

- стимулированием увеличения доли внебюджетных источников финансирования и активизации государственно-частного партнерства, в особенности на региональном уровне.

2. Необходимость разработки и применения передовых промышленных технологий требует решения задачи по стимулированию научных исследований и разработок, направленных на создание новых технологий и материалов.

3. Формирование и освоение новых рынков инновационной продукции, развитие новых отраслей в рамках реализации программных мероприятий требует решения четырёх задач:

- опережающее создание инновационной инфраструктуры для развития новых отраслей;

- обеспечение для российских компаний равных условий конкуренции на российском и мировом рынке;

- стимулирование экспорта продукции с высокой добавленной стоимостью с учетом ограничений ВТО;

- снятие регуляторных барьеров и формирование паритетных условий для вывода на рынок инновационной продукции.

4. В сферах технического регулирования, стандартизации и обеспечения единства измерений требуется решение пяти задач:

- создание в Российской Федерации эффективной системы технического регулирования;

- совершенствование национальной системы стандартизации, гармонизация национальных стандартов Российской Федерации с международными стандартами;

- обеспечение единства измерений в интересах повышения качества жизни населения и конкурентоспособности экономики;

- недопущение научного и технологического отставания России от признаваемого мирового уровня точности измерений, сохранение метрологического суверенитета России.

Структура госпрограммы укрупнена путём объединения входящих в неё подпрограмм, и количество её составных элементов доведено до 9 вместо 22.

Расходы федерального бюджета в 2016 году на реализацию государственной программы "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" в сравнении с проектировками Закона N 384-ФЗ представлены ниже (таблица 2, млн. рублей). При этом в целях обеспечения сопоставимости все мероприятия, входящие в состав госпрограммы, перегруппированы по подпрограммам с учётом её новой структуры:

 

Таблица 2

 

Наименование

2016 год

Закон N 384-ФЗ

Законопроект

Отклонение, %

1

2

3

4 = 3/2 х 100

Всего

117 557,3

154 435,4

131,4

в том числе:

 

 

 

Подпрограмма "Развитие транспортного и специального машиностроения"

78 353,3

110 654,0

141,2

Подпрограмма "Развитие производства средств производства"

1 470,0

1 537,2

104,6

Подпрограмма "Развитие легкой и текстильной промышленности, народных художественных промыслов, индустрии детских товаров"

2 648,2

1 507,0

56,9

Подпрограмма "Развитие производства традиционных и новых материалов"

6 525,0

4 534,1

69,5

Подпрограмма "Содействие в реализации инвестиционных проектов и поддержка производителей высокотехнологической продукции в гражданских отраслях промышленности"

7 972,6

8 077,6

101,3

Подпрограмма "Содействие проведению научных исследований и опытных разработок в гражданских отраслях промышленности"

6 481,4

6 976,8

107,6

Подпрограмма "Развитие промышленной инфраструктуры и инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности"

300,0

5 104,2

1 701,4

Подпрограмма "Развитие системы технического регулирования, стандартизации и обеспечение единства измерений"

2 866,0

3 331,2

116,2

Президентская программа "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации"

10 940,7

12 713,2

116,2

 

Бюджетные ассигнования на реализацию этой госпрограммы, предусмотренные в проекте федерального бюджета, составят 154 435,4 млн. рублей и по сравнению с объёмами, утвержденными Законом N 384-ФЗ, увеличены на 36 878,1 млн. рублей или на 31,4%. В частности, финансирование подпрограммы "Развитие транспортного и специального машиностроения" увеличено более чем на 40% за счёт предоставления поддержки предприятиям автомобилестроения и сельскохозяйственного машиностроения. Увеличены почти в 17 раз (или на 4 804,2 млн. рублей) бюджетные ассигнования на реализацию подпрограммы "Развитие промышленной инфраструктуры и инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности", что связано с началом реализации в 2016 году мероприятий, направленных на развитие технопарков и промышленных кластеров. Комитет считает необходимым указать на расхождение в материалах законопроекта в объёме 4,4 млн. рублей в бюджетных расходах, запланированных на 2016 год, по подпрограмме "Развитие транспортного и специального машиностроения": в пояснительной записке указана сумма расходов в 110 654,0 млн. рублей, а в прилагаемом проекте паспорта данной госпрограммы - 110 649,6 млн. рублей.

Изменения объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию этой госпрограммы в 2016 году по сравнению с 2015 годом представлены ниже (таблица 3, млн. руб.):

 

Таблица 3

 

Наименование

2015 год*

2016 год

Проект

Изменение к предыдущему году, %

1

2

3

4 = 3/2 х 100

Всего

141 081,4

154 435,4

109,5

в том числе:

 

 

 

Подпрограмма "Развитие транспортного и специального машиностроения"

88 751,3

110 654,0

124,7

Подпрограмма "Развитие производства средств производства"

1 775,1

1 537,2

86,6

Подпрограмма "Развитие легкой и текстильной промышленности, народных художественных промыслов, индустрии детских товаров"

2 140,5

1 507,0

70,4

Подпрограмма "Развитие производства традиционных и новых материалов"

6 935,8

4 534,1

65,4

Подпрограмма "Содействие в реализации инвестиционных проектов и поддержка производителей высокотехнологической продукции в гражданских отраслях промышленности"

14 364,5

8 077,6

56,2

Подпрограмма "Содействие проведению научных исследований и опытных разработок в гражданских отраслях промышленности"

9 158,6

6 976,8

76,2

Подпрограмма "Развитие промышленной инфраструктуры и инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности"

450,0

5 104,2

1 134,3

Подпрограмма "Развитие системы технического регулирования, стандартизации и обеспечение единства измерений"

2 574,8

3 331,2

129,4

Президентская программа "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации"

14 930,9

12 713,2

85,1

 

* - исходя из показателей сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 октября 2015 г.

 

Планируемое увеличение объёмов бюджетных ассигнований, выделяемых на эту важнейшую с точки зрения поддержания промышленного роста госпрограмму, Комитет отмечает как положительный факт. В качестве правильного шага можно также расценивать уточнение состава целевых показателей госпрограммы, что позволит проводить не только качественную, но и количественную оценку достижения её целей и решения задач. В совокупности с укрупнением структуры и концентрацией финансовых средств на базовых (с точки зрения промышленности) направлениях это позволяет надеяться на успешное выполнение указанной госпрограммы.

В тоже время к недостатку госпрограммы можно отнести сокращение уровня финансирования подпрограммы "Развитие производства средств производства", в которой содержатся меры поддержки станкостроительной промышленности. Например, на развитие станкоинструментальной промышленности по этой подпрограмме в 2016 году планируется выделить 1537,2 млн. рублей, что на 240 млн. рублей меньше расходов 2015 года. При этом указанные средства выделяются Государственной корпорации "Ростех" - частично на субсидирование затрат на проведение НИОКР в рамках реализации комплексных проектов по организации серийных производств станкоинструментальной продукции, частично - как имущественный взнос Российской Федерации.

Следует отметить, что на серьёзное отставание нашей страны в области станкостроения Комитет уже указывал ранее в процессе рассмотрения в Государственной Думе в первом чтении Закона N 384-ФЗ.

2) Государственная программа "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы" (N 17)

Цели этой госпрограммы не пересматривались и остались прежними: создание высококонкурентной авиационной промышленности и закрепление её на мировом рынке в качестве третьего производителя по объемам выпуска авиационной техники. В ходе достижения этих целей планируется решить следующие пять задач, которые незначительно скорректированы и перегруппированы в соответствии с их приоритетностью:

- продвижение продукции отечественной авиационной промышленности на внутреннем и внешнем рынках;

- локализация современных производств ведущих иностранных авиастроительных компаний и импортозамещение;

- создание организаций мирового уровня в ключевых сегментах авиастроения;

- создание научно-технического задела, обеспечивающего мировое лидерство в авиационных технологиях;

- развитие кадрового потенциала авиационной промышленности;

- совершенствование нормативно-правового регулирования в области авиационной промышленности.

Структура госпрограммы изменена: уменьшено с 9 до 6 количество её подпрограмм, при этом:

- исключена подпрограмма "Малая авиация";

- две подпрограммы "Авиационное агрегатостроение" и "Авиационное приборостроение" вполне закономерно объединены в одну подпрограмму;

- в связи с завершением исключены работы по ФЦП "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 - 2010 годы и на период до 2015 года".

Расходы федерального бюджета в 2016 году на реализацию госпрограммы представлены ниже в сравнении с проектировками Закона N 384-ФЗ (таблица 4, млн. руб.):

 

Таблица 4

 

Наименование

2016 год

Закон N 384-ФЗ

Проект

Отклонение, %

1

2

3

4 = 3/2 х 100

Всего

54 733,1

52 919,0

96,7

в том числе:

 

 

 

Подпрограмма "Самолетостроение"

19 137,4

23 001,8

120,2

Подпрограмма "Вертолетостроение"

5 078,2

4 198,4

82,7

Подпрограмма "Авиационное двигателестроение"

6 877,1

8 188,5

119,1

Подпрограмма "Авиационные агрегаты и приборы"

5 840,2

5 138,6

88,0

Подпрограмма "Авиационная наука и технологии"

12 740,7

10 806,7

84,8

Подпрограмма "Комплексное развитие отрасли"

5 059,4

1 585,0

31,3

 

Как видно из таблицы, бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы составят 52 919,0 млн. рублей, что на 1 814,1 млн. рублей (или 3,3%) меньше объёмов, утвержденных Законом N 384-ФЗ, что объясняется общей тенденцией сокращения расходов федерального бюджета в 2016 году. Кроме того, в рамках подпрограмм "Авиационные агрегаты и приборы" и "Авиационная наука и технологии" произведено перераспределение расходов в пользу других подпрограмм указанной госпрограммы для обеспечения более приоритетных мероприятий. Сокращение на 879,8 млн. рублей расходов по подпрограмме "Вертолетостроение" объясняется неспособностью выполнения исполнителем НИОКР требований технического задания по обеспечению необходимого уровня эксплуатационных расходов перспективного скоростного вертолёта с учетом его заданных характеристик.

Изменение объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию госпрограммы в 2016 году по сравнению с 2015 годом представлено ниже (таблица 5, млн. рублей):

 

Таблица 5

 

Наименование

2015 год*

2016 год

Проект

Изменение к предыдущему году, %

1

2

3

4 = 3/2 х 100

Всего

81 500,9

52 919,0

64,9

в том числе:

 

 

 

Подпрограмма "Самолетостроение"

12 770,0

23 001,8

180,1

Подпрограмма "Вертолетостроение"

0,0

4 198,4

-

Подпрограмма "Авиационное двигателестроение"

23 204,0

8 188,5

35,3

Подпрограмма "Авиационные агрегаты и приборы"

0,0

5 138,6

-

Подпрограмма "Авиационная наука и технологии"

54,0

10 806,7

20 012,3

Подпрограмма "Комплексное развитие отрасли"

422,5

1 585,0

375,1

Федеральная целевая программа "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 - 2010 годы и на период до 2015 года"

45 050,5

0,0

0,0

 

* - исходя из показателей сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 октября 2015 г.

 

В 2016 году бюджетные ассигнования по государственной программе по сравнению с уровнем 2015 года значительно уменьшены: на 28 581,9 млн. рублей или на 35,1%. Основным фактором, обусловившим указанное сокращение, в законопроекте указывается перенос в закрытую госпрограмму "Развитие оборонно-промышленного комплекса" финансовых ресурсов на предоставление имущественного взноса Российской Федерации в Государственную корпорацию "Ростех", который планируется передать в уставной капитал АО "Объединенная двигателестроительная корпорация" для обеспечения погашения кредитов и займов его дочерних обществ, взятых в российских кредитных организациях и государственной корпорации "Внешэкономбанк". В 2015 году на указанное мероприятие предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 21 000,0 млн. рублей. В качестве замечания можно также отметить прекращение финансирования и исключение из новой структуры госпрограммы подпрограммы "Малая авиация", успешное выполнение которой должно было содействовать промышленному росту и способствовать расширению малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации.

В качестве положительного факта Комитет отмечает увеличение финансирования подпрограмм "Самолётостроение" и "Авиационная наука и технологии", а также начало финансирования подпрограммы "Авиационные агрегаты и приборы", которые обеспечивают полноценное выполнение подпрограммы "Самолётостроение". На недостаточный уровень бюджетных ассигнований по этим направлениям Комитет неоднократно указывал ранее в своих заключениях.

3) Государственная программа "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013 - 2030 годы" (N 18)

Второй целью этой госпрограммы по сравнению с её вариантом, представлявшимся в Государственную Думу в 2014 году, стало обеспечение потребностей государства и отечественного бизнеса в технике для освоения шельфовых месторождений, в дополнение к обеспечению их потребностей в современной продукции судостроения, что отражено в изменении её названия. В связи с этим соответствующим образом откорректированы и пять задач, которые планируется решить в ходе её выполнения:

- создание опережающего научно-технического задела и технологий, необходимых для создания перспективной морской речной техники и техники для освоения шельфовых месторождений;

- развитие технологий и системы инжиниринга в судостроительной промышленности;

- обеспечение импортозамещения и локализации производства продукции судостроения, комплектующего оборудования и техники для освоения шельфовых месторождений;

- поддержка развития производственных мощностей и инфраструктуры;

- стимулирование спроса на продукцию судостроительной отрасли.

Из перечня задач исключены задача обеспечения безусловного выполнения государственного оборонного заказа и текущей государственной программы вооружения, а также задача обеспечения эффективности работы отрасли и инвестиционной привлекательности отечественного судостроения, включая достижение уровня передовых стран по качеству судостроительной продукции.

Расходы федерального бюджета в 2016 году на реализацию госпрограммы в сравнении с проектировками Закона N 384-ФЗ представлены ниже (таблица 6, млн. руб.):

 

Таблица 6

 

Наименование

2016 год

Закон N 384-ФЗ

Проект

Отклонение, %

1

2

3

4 = 3/2 х 100

Всего

18 648,1

17 729,3

95,1

в том числе:

 

 

 

Подпрограмма "Развитие судостроительной науки"

3 597,3

5 439,0

151,2

Подпрограмма "Развитие технологического потенциала гражданского судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений"

0,0

1 000,0

-

Подпрограмма "Развитие производственных мощностей гражданского судостроения и материально-технической базы отрасли"

5 586,0

1 000,0

17,9

Подпрограмма "Государственная поддержка"

5 364,9

6 190,3

115,4

Федеральная целевая программа "Развитие гражданской морской техники" на 2009 - 2016 годы

4 100,0

4 100,0

100,0

 

Как видно из таблицы, бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы составят 17 729,3 млн. рублей, что на 918,8 млн. рублей (на 4,9%) меньше объёма, запланированного Законом N 384-ФЗ, что обусловлено общим подходом к сокращению расходов федерального бюджета в 2016 году. При этом в рамках госпрограммы за счёт перераспределения бюджетных ассигнований с подпрограммы "Развитие производственных мощностей гражданского судостроения и материально-технической базы отрасли" увеличено финансовое обеспечение реализации:

- подпрограммы "Развитие судостроительной науки" на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

- подпрограммы "Государственная поддержка" в связи с продолжением в 2016 году предоставления субсидий пароходствам, транспортным компаниям на компенсацию части затрат по кредитам и лизинговым договорам в целях стимулирования обновления парка судов (ожидается, что указанные меры позволят полностью удовлетворить потребности транспортных компаний и пароходств по возмещению затрат в связи с обновлением парка гражданских судов); аналогичные субсидии теперь будут предоставляться и организациям рыбохозяйственного комплекса;

- подпрограммы "Развитие технологического потенциала гражданского судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений" для проведения мероприятий по модернизации предприятий гражданского судостроения в целях развития техники для освоения шельфовых месторождений.

Изменения объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию госпрограммы в 2016 году в сравнении с оценочными значениями расходов на неё в 2015 году представлены ниже (таблица 7, млн. рублей):

 

Таблица 7

 

Наименование

2015 год*

2016 год

Проект

Изменение к предыдущему году, %

1

2

3

4 = 3/2 х 100

Всего

8 269,6

17 729,3

214,4

в том числе:

 

 

 

Подпрограмма "Развитие судостроительной науки"

0,0

5 439,0

-

Подпрограмма "Развитие технологического потенциала гражданского судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений"

0,0

1 000,0

-

Подпрограмма "Развитие производственных мощностей гражданского судостроения и материально-технической базы отрасли"

0,0

1 000,0

-

Подпрограмма "Государственная поддержка"

2 431,9

6 190,3

254,6

Федеральная целевая программа "Развитие гражданской морской техники" на 2009 - 2016 годы

5 837,8

4 100,0

70,2

 

* - исходя из показателей сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 октября 2015 г.

 

Как видно из таблицы, в 2016 году бюджетные ассигнования по госпрограмме по сравнению с уровнем 2015 года увеличены на 9 459,7 млн. рублей или более чем в 2,1 раза, что в наибольшей степени определяется запланированным началом финансирования работ по подпрограмме "Развитие судостроительной науки", а также финансированием предоставления субсидий в рамках подпрограммы "Государственная поддержка".

Как на отрицательный факт, Комитет обращает внимание на почти шестикратное (с 5 586,0 до 1 000,0 млн. рублей) уменьшение финансирования работ по подпрограмме "Развитие производственных мощностей гражданского судостроения и материально-технической базы отрасли" по сравнению с проектировками Закона N 384-ФЗ. Это отрицательно скажется на обновлении производственных мощностей российских организаций судостроения, практически все из которых испытывают нехватку свободных денежных средств и не имеют возможностей самостоятельно проводить модернизацию оборудования и производственных процессов из-за большого объёма инвестиций, необходимых для вложений в основной капитал.

4) Государственная программа "Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности" (N 19)

Цель указанной госпрограммы, намечаемой к реализации в период 2013-2025 годов, скорректирована и в настоящее время формулируется следующим образом: повышение эффективности, конкурентоспособности и технологического уровня электронной и радиоэлектронной промышленности в интересах социально-экономического развития Российской Федерации. При этом увеличено с двух до пяти количество задач, решаемых в ходе её выполнения. Ими являются:

- содействие отечественным предприятиям радиоэлектронной промышленности в реализации комплексных проектов в приоритетных областях радиоэлектронной промышленности в целях снижения зависимости от поставок зарубежной радиоэлектронной продукции;

- снятие регуляторных барьеров и формирование условий для стимулирования спроса на продукцию отечественных предприятий радиоэлектронного комплекса;

- развитие кадрового потенциала радиоэлектронной промышленности;

- стимулирование сбыта отечественной радиоэлектронной продукции на внешних рынках;

- стимулирование научных исследований и разработок, направленных на создание конкурентоспособной продукции мирового уровня.

Комитет отмечает более тщательную проработку цели и задач госпрограммы, что должно способствовать правильному пониманию её приоритетов всеми участниками и её более эффективному выполнению.

В связи с запланированным прекращением работ по ФЦП "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008-2015 годы" структура госпрограммы изменена: единственная остававшаяся подпрограмма "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на период до 2025 года" преобразована в четыре подпрограммы, которые представлены ниже в таблице сравнения расходов федерального бюджета, выделяемых в 2016 году на реализацию госпрограммы с проектировками Закона N 384-ФЗ (таблица 8, млн. руб.):

 

Таблица 8

 

Наименование

2016 год

Закон N 384-ФЗ

Проект

Отклонение, %

1

2

3

4 = 3/2 х 100

Всего

14 170,7

12 773,3

90,1

в том числе:

 

 

 

Подпрограмма "Развитие производства телекоммуникационного оборудования"

14 170,7

4 386,7

31,0

Подпрограмма "Развитие производства вычислительной техники"

0,0

4 207,6

-

Подпрограмма "Развитие производства специального технологического оборудования"

0,0

2 955,7

-

Подпрограмма "Развитие производства систем интеллектуального управления"

0,0

1 223,3

-

 

Как видно из таблицы, бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы, предусмотренные законопроектом, составят 12 773,3 млн. рублей, что на 1 397,4 млн. рублей или на 9,9% меньше, чем было запланировано на 2016 год в Законе N 384-ФЗ. В пояснительной записке к законопроекту это объясняется сокращением расходов федерального бюджета. В качестве механизма финансирования мероприятий всех четырёх подпрограмм законопроектом предусматривается использовать две формы субсидирования российских предприятий радиоэлектронной промышленности:

- субсидии в размере 10 446,7 млн. рублей на компенсацию части затрат на реализацию комплексных проектов по развитию электронной компонентной базы и радиоэлектроники в рамках узкоотраслевых подпрограмм (в частности, возмещение расходов на проведение НИОКР);

- субсидии в размере 2 326,6 млн. рублей на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях в 2016-2025 гг., на реализацию комплексных проектов по развитию научно-производственной базы.

Бюджетные ассигнования на госпрограмму в 2016 году (12 773,3 млн. рублей) на 412,4 млн. руб. (или на 3,1%) ниже ожидаемого уровня её финансирования в 2015 году, что в материалах законопроекта объясняется завершением работ по ФЦП "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники" на 2008-2015 годы.

Однако, как было отмечено Комитетом в 2014 году при рассмотрении в первом чтении Закона N 384-ФЗ, уровень финансирования НИОКР по приоритетным направлениям научно-технического и технологического развития радиоэлектронной промышленности явно недостаточен. В 2016 году финансирование данной госпрограммы продолжает сокращаться. Запланированные в рамках всех четырёх подпрограмм меры поддержки в виде субсидирования на компенсацию части понесённых затрат, являются, по мнению Комитета, явно недостаточными для отрасли, которая существенно отстаёт от зарубежного уровня развития радиоэлектроники и нуждается в опережающем развитии для повышения доли электронных компонентов отечественного производства, используемых при изготовлении радиоэлектронных изделий на внутреннем рынке (импортозамещение) и, в частности, при создании образцов вооружения, военной и специальной техники.

5) Государственная программа "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы (N 20)

В отличие от госпрограмм с кодами с 16 по 19, эта госпрограмма не подверглась пересмотру и реструктуризации в процессе подготовки к рассмотрению проекта бюджета. Целью госпрограммы по-прежнему является создание инновационной российской фармацевтической и медицинской промышленности мирового уровня, которую планируется достичь путём решения следующих трёх задач:

- формирование технологического и производственного потенциала фармацевтической и медицинской промышленности;

- формирование инновационного потенциала фармацевтической и медицинской промышленности;

- развитие производства инновационных лекарственных средств и медицинских изделий.

Расходы федерального бюджета в 2016 году на реализацию госпрограммы представлены ниже в сравнении проектировками Закона N 384-ФЗ на указанный год (таблица 9, млн. рублей):

 

Таблица 9

 

Наименование

2016 год

Закон N 384-ФЗ

Проект

Отклонение, %

1

2

3

4 = 3/2 х 100

Всего

18 402,1

16 742,2

91,0

в том числе:

 

 

 

Подпрограмма "Развитие производства лекарственных средств"

0,0

5 199,2

-

Подпрограмма "Развитие производства медицинских изделий"

0,0

1 750,4

-

Федеральная целевая программа "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу"

18 402,1

9 792,6

53,2

 

Как видно из таблицы, бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы в 2016 году, предусмотренные в законопроекте, сокращены на 1 659,9 млн. рублей (на 9%) по сравнению с ранее запланированными Законом N 384-ФЗ и составят 16 742,2 млн. рублей, что объясняется экономией бюджетных средств.

Изменения объемов бюджетных ассигнований на реализацию госпрограммы в 2016 году по сравнению с 2015 годом представлены ниже (таблица 10, млн. рублей):

 

Таблица 10

 

Наименование

2015 год*

2016 год

Проект

Изменение к предыдущему году, %

1

2

3

4 = 3/2 х 100

Всего

15 335,5

16 742,2

109,2

в том числе:

 

 

 

Подпрограмма "Развитие производства лекарственных средств"

1 720,8

5 199,2

302,1

Подпрограмма "Развитие производства медицинских изделий"

644,5

1 750,4

271,6

Федеральная целевая программа "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу"

12 970,2

9 792,6

75,5

 

* - исходя из показателей сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 октября 2015 г.

 

Законопроектом предлагается увеличить на 1 405,7 млн. рублей (на 9,2%) финансирование этой госпрограммы в 2016 году. При этом Комитет отмечает, что в замечании, представленном к указанной госпрограмме в процессе рассмотрения в первом чтении Закона N 384-ФЗ, отмечалось отсутствие финансирования подпрограмм "Развитие производства лекарственных средств" и "Развитие производства медицинских изделий" на весь период 2015-2017 годов. В законопроекте это учтено, начало финансирования и выполнения указанных подпрограмм запланировано на 2016 год, но выделение финансовых средств проведено путём простого перераспределения бюджетных ассигнований, ранее запланированных на ФЦП "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу". Такой формальный подход к выполнению данной госпрограммы, наряду с общим сокращением уровня её финансирования, противоречит "майским указам" Президента Российской Федерации, затрагивающим сферы государственной социальной политики и государственной политики в сфере здравоохранения, а также курсу на импортозамещение, в том числе при производстве лекарственных средств.

6) Государственная программа "Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы" (N 21)

Цель госпрограммы лишь слегка изменена и, как и ранее, направлена на обеспечение гарантированного доступа и необходимого присутствия России в космосе в интересах науки и социально-экономической сферы, обороны и безопасности при сохранении ведущих позиций Российской Федерации в пилотируемых полетах и безусловном выполнении международных обязательств в области космической деятельности.

Для достижения указанной цели планируется решить следующие шесть задач:

- развертывание и поддержание необходимого для решения целевых задач состава орбитальных группировок отечественных космических аппаратов научного, социально-экономического и двойного назначения, включая российский сегмент Международной космической станции;

- модернизация космодромов Плесецк и Байконур, создание на территории России нового космодрома "Восточный";

- создание перспективных и модернизация существующих средств выведения космических аппаратов;

- создание научно-технического и технологического задела для разработки перспективных образцов ракетно-космической техники;

- обеспечение международного сотрудничества в области использования космического пространства в мирных целях;

- создание условий для расширения предоставляемых услуг с использованием результатов космической деятельности в интересах развития Российской Федерации и её субъектов.

Список задач госпрограммы расширен: в него добавлено решение таких важных проблем космической деятельности, как модернизация действующих российских космодромов, создание задела для перспективных образцов ракетно-космической техники и, самое главное, расширение использования результатов космической деятельности в экономике страны. Структура госпрограммы не изменена, в 2016 году будут откорректированы периоды выполнения ФЦП, входящих в её состав, в связи с завершением старых ФЦП и началом финансирования работ по новым, аналогичным.

Расходы федерального бюджета в 2016 году на реализацию госпрограммы в сравнении с проектировками Закона N 384-ФЗ представлены ниже (таблица 11, млн. рублей):

 

Таблица 11

 

Наименование

2016 год

Закон N 384-ФЗ

Проект

Отклонение, %

1

2

3

4 = 3/2 х 100

Всего

227 650,1

210 431,5

92,4

в том числе:

 

 

 

Подпрограмма "Приоритетные инновационные проекты ракетно-космической промышленности"

2 513,7

2 315,9

92,1

Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы"

10 337,8

12 931,7

125,1

Федеральная целевая программа "Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012 - 2020 годы"

57 824,8

53 274,0

92,1

Федеральная целевая программа "Развитие космодромов на период 2016 - 2025 годов в обеспечение космической деятельности Российской Федерации"

43 250,2

37 360,9

86,4

Федеральная космическая программа России на 2016 - 2025 годы

113 723,7

104 549,0

91,9

 

Как видно из таблицы, бюджетные ассигнования на реализацию госпрограммы, предусмотренные в законопроекте, составят 210 431,5 млн. рублей, что на 17 218,6 млн. рублей (7,6%) меньше объема, утвержденного Законом N 384-ФЗ, и объясняется экономией бюджетных средств.

На общем фоне уменьшения расходов бюджета на госпрограмму обращает на себя внимание увеличение на 2 593,9 млн. рублей финансового обеспечения реализации подпрограммы "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы". Это обусловлено, в основном, изменением прогнозного курса доллара США по отношению к рублю при оплате Республике Казахстан аренды космодрома "Байконур".

Изменения объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию государственной программы "Космическая деятельность России на 2013-2020 годы" в 2016 году в сравнении с 2015 годом представлены ниже (таблица 12, млн. рублей):

 

Таблица 12

 

Наименование

2015 год*

2016 год

Проект

Изменение к предыдущему году, %

1

2

3

4 = 3/2 х 100

Всего

181 359,6

210 431,5

116,0

в том числе:

 

 

 

Подпрограмма "Приоритетные инновационные проекты ракетно-космической промышленности"

3 024,0

2 315,9

76,6

Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы"

12 913,2

12 931,7

100,1

Федеральная космическая программа России на 2006 - 2015 годы / Федеральная космическая программа России на 2016 - 2025 годы

99 258,4

104 549,0

105,3

Федеральная целевая программа "Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012 - 2020 годы"

42 047,0

53 274,0

126,7

Федеральная целевая программа "Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы" / Федеральная целевая программа "Развитие космодромов на период 2016 - 2025 годов в обеспечение космической деятельности Российской Федерации"

24 117,0

37 360,9

154,9

 

* - исходя из показателей сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 октября 2015 г.

 

Как видно из таблицы, в 2016 году, по сравнению с уровнем 2015 года, бюджетные ассигнования по государственной программе увеличены на 29 071,9 млн. рублей или на 15%. Комитет отмечает, что, в условиях общего сокращения бюджетных расходов, ассигнования на реализацию указанной госпрограммы имеют устойчивую тенденцию к повышению, хотя уровень её финансирования в целом отстаёт от паспортных значений, представленных в Законе 384-ФЗ. Комитет отмечает это повышение как шаг в правильном направлении. В частности, по сравнению с 2015 годом планируется увеличить расходы:

- на Федеральную космическую программу России на 2016-2025 годы в объеме 5 290,6 млн. рублей (5,3%);

- на выполнение мероприятий по ФЦП "Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012-2020 годы" в размере 11 227,0 млн. рублей (26,7%); ранее Комитет отмечал сокращение расходов, предусмотренных в рамках этой ФЦП;

- на выполнение ФЦП "Развитие космодромов на период 2016-2025 годов в обеспечение космической деятельности Российской Федерации" в объеме 13 243,9 млн. рублей (54,9%).

7) Государственная программа "Развитие атомного энергопромышленного комплекса (N 22)

Рассмотрев госпрограмму и предлагаемые законопроектом уровни её финансирования, Комитет сообщает, что её выполнение связано, в основном, с решением задач развития атомной электрогенерации, обеспечением ядерной и радиационной безопасности, дальнейшего развития ядерных технологий. В связи с этим, Комитет, в рамках своей компетенции, предложений и замечаний к данной госпрограмме не имеет.

Сравнение финансирования

 

Сравнение финансирования по шести государственным программам, по которым Комитет закреплён ответственным, и тенденции изменения общего уровня финансирования всех государственных программ Российской Федерации представлены ниже (таблица 14, млн. руб.):

 

Таблица 14

 

Наименование

2015 год*

2016 год

Закон N 384-ФЗ

Проект

Отклонение, %

Изменение к предыд. году, %

1

3

4

5

6 = 5/4 х 100

7 = 5/3 х 100

Расходы на реализацию государственных программ Российской Федерации, всего

8 707 049,4

8 920 905,3

8 874 171,2

99,5

101,9

в том числе:

 

 

 

 

 

Государственная программа Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", N 16

141 081,4

117 557,3

154 435,4

131,4

109,5

Государственная программа Российской Федерации "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы", N 17

81 500,9

54 733,1

52 919,0

96,7

64,9

Государственная программа Российской Федерации "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013 - 2030 годы", N 18

8 269,6

18 648,1

17 729,3

95,1

214,4

Государственная программа Российской Федерации "Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013 - 2025 годы", N 19

13 185,7

14 170,7

12 773,3

90,1

96,9

Государственная программа Российской Федерации "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы, N 20

15 335,5

18 402,1

16 742,2

91,0

109,2

Государственная программа Российской Федерации "Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы", N 21

181 359,6

227 650,1

210 431,5

92,4

116,0

 

* - исходя из показателей сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 октября 2015 г.

 

Как видно из таблицы, законопроектом предлагается незначительное (на 1,9%) повышение суммарных расходов на реализацию всех государственных программ Российской Федерации по сравнению с ожидаемыми бюджетными расходами на все государственные программы в 2015 году. В то же время, несмотря на бюджетные сокращения, планируется существенно повысить ассигнования на государственные программы "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" (на 9,5%), "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013 - 2030 годы" (на 114,4%), "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы (на 9,2%) и "Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы" (на 16%). Комитет оценивает это как положительный факт.

При этом Комитет считает необходимым обратить внимание, что при сравнении предлагаемого законопроектом на 2016 год уровня финансирования с проектировками Закона N 384-ФЗ по госпрограммам с кодами с 16 по 21, выявляется недофинансирование, величина которого лежит в пределах от 3 до 10%. Это происходит на фоне отклонения суммарного уровня расходов на реализацию всех государственных программ Российской Федерации от суммарного значения, запланированного в Законе N 384-ФЗ,только на 0,5%.

В ходе формирования проекта федерального бюджета на 2016 год ответственными исполнителями государственных программ была проведена работа по упорядочению их структурных элементов (подпрограмм и основных мероприятий) и уточнению их целевых показателей. Поэтому с положительной точки зрения можно рассматривать проведённую Правительством Российской Федерации реструктуризацию госпрограмм с кодами 16, 17 и 18, в которых более чётко сформулированы цели, стал последовательным перечень задач, проведена реструктуризация и укрупнение важнейших подпрограмм. Это позволит сконцентрировать усилия государства и его финансы на ключевых направлениях. Кроме того, у некоторых госпрограмм улучшен набор целевых показателей, которые теперь позволяют оценить ход выполнения и решение их задач не только качественно, но и количественно.

Кроме того, следует обратить внимание на госпрограмму "Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2020 годы" (N 19), формальный подход к выполнению которой отражается как в её структуре и целевых показателях, так и в уровне её финансирования. По мнению Комитета, такое подход противоречит проблемам отрасли, которая хронически отстаёт от зарубежного уровня и нуждается в опережающем развитии в интересах обеспечения запланированного повышения доли электронных компонентов отечественного производства при изготовлении радиоэлектронных изделий на внутреннем рынке, в частности, при создании образцов вооружения, военной и специальной техники.

Аналогичным образом можно расценивать и госпрограмму "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" на 2013 - 2020 годы (N 20), которая, по сути, продолжает оставаться федеральной целевой программой, комплексность и масштабы которой не соответствуют уровню государственной программы Российской Федерации. Такой формальный подход к выполнению данной госпрограммы, наряду с незначительным уровнем её финансирования, противоречит "майским указам" Президента Российской Федерации, затрагивающим сферы государственной социальной политики и государственной политики в сфере здравоохранения. Можно также констатировать, что в госпрограммах с кодами 19 и 20 не учтены приоритеты, заявленные в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, в частности, в плане стимулирования импортозамещения.

Комитет считает необходимым особо обратить внимание на то, что для успешной реализации положений Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" необходимо бюджетное наполнение Фонда развития промышленности, с помощью которого Министерство промышленности и торговли Российской Федерации могло бы оказывать поддержку промышленным предприятиям. Созданному Фонду планировалось ежегодно выделять 20 млрд. рублей на софинансирование проектов модернизации старых и организации новых производств, однако в проекте бюджета на 2016 год на эти цели заложена сумма в размере 1,9 млрд. рублей. Это ставит под сомнение успешную реализацию закона "О промышленной политике в Российской Федерации" и выполнение конкретных мер по поддержке промышленного развития.

В то же время бюджетом на 2016 год запланировано предоставление субсидий на 3 645,5 млн. рублей упразднённому ФГАУ "Российский фонд технологического развития" - как формулируется, "в связи с опережающим наполнением его в 2014 году за счет средств "антикризисного фонда". Также предусмотрено предоставление субсидий некоммерческой организации Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий в рамках подпрограммы "Создание и развитие инновационного центра "Сколково" в объеме 6 636,8 млн. рублей.

Обращает на себя внимание то, что антикризисные мероприятия Правительства Российской Федерации в законопроекте не детализированы. Вместо этого планируется создание антикризисного фонда, которому в законопроекте выделяется 65 млрд. рублей, с возможным доведением его объёма до 130 млрд. рублей. В совокупности со средствами, выделяемыми резервному Фонду Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, это составляет значительную сумму, которая в плановом порядке могла бы быть направлена в экономику и на поддержку промышленного развития.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по промышленности рекомендует принять в первом чтении проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год", внесенный Правительством Российской Федерации, при условии, что замечания и предложения Комитета будут учтены при его доработке ко второму чтению.

 

Председатель Комитета

С.В. Собко

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.