Налоговая + милиция = совместная проверка (И.М. Акиньшина, "Нормативные акты для бухгалтера", N 20, октябрь 2009 г.)

Налоговая + милиция = совместная проверка

Совместным приказом МВД России N 495 и ФНС России N ММ-7-2-347 от 30.06.2009 (далее - Приказ) утвержден новый порядок взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений (далее - Порядок). Такой Порядок регламентирует проведение выездных налоговых проверок налоговыми инспекторами с участием работников милиции. Помимо указанного Порядка Приказом введены еще два Порядка (инструкции). Первый закрепляет правила направления правоохранительными органами налоговикам материалов проверок, по которым дальнейшие действия принимаются инспекторами налоговой службы и которые находятся в компетенции налоговых органов. Второй порядок (инструкция) предназначен для регулирования правил передачи материалов проверок от налоговых органов правоохранительным, если в материалах обнаружены признаки преступления.

Документ действует с 27 сентября текущего года. С этого момента аналогичный приказ 2004 года утрачивает силу (приказ МВД России N 76, МНС России N АС-3-06/37 от 22.01.2004). Рассмотрим новые правила проведения совместных налоговых проверок. Так как нашим читателям интересно, что их может ждать в случае, если вместе с налоговиками в офис нагрянет милиция, мы укажем все новшества и изменения.

Основные правила взаимодействия должностных лиц

В первую очередь обратим внимание на сам Порядок взаимодействия между налоговой инспекцией и милицией, который дает представление, в каких случаях проводятся совместные проверки, какие последствия грозят по результатам таких проверок.

Общую координацию мероприятий в ходе выездной проверки с участием представителей органов внутренних дел осуществляет руководитель проверяющей группы, им является сотрудник налогового органа (п. 5 Порядка). В целом работники обоих органов действуют в рамках своей компетенции и при этом согласовывают между собой все мероприятия, осуществляемые в ходе проверки.

Основанием для совместной проверки является решение руководителя (заместителя руководителя) налогового органа (п. 6 Порядка). Налоговики направляют в органы МВД России мотивированный запрос, который должен содержать причины, свидетельствующие о необходимости участия сотрудников милиции в налоговой проверке. Это может быть:

- имеющаяся у налогового органа информация о возможных нарушениях налогоплательщиками (плательщиками сборов, налоговыми агентами) налогового законодательства. То есть, налоговики располагают собственными данными о возможных налоговых преступлениях;

- назначение выездной или повторной проверки на основании материалов, полученных из органов внутренних дел. Этот случай возникает, если работники милиции самостоятельно выявляют подозрительные факты и сигнализируют о них налоговым органам;

- привлечение специалиста для проведения конкретных оперативно-розыскных действий (выемка документов, проведение исследования, опроса, осмотра помещений и т.д.). В этих случаях сотрудники МВД принимают эпизодическое участие в мероприятиях налогового контроля;

- необходимость содействия при воспрепятствовании проверяемого лица деятельности налоговиков, обеспечения безопасности проверяющих. В данной ситуации работников правоохранительных органов можно назвать "охранниками".

Справка: право на проведение должностными лицами органов внутренних дел самостоятельных проверок и ревизий финансово-хозяйственной деятельности организаций и физических лиц отменено с 2009 года (подп. "в" п. 1 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 293-ФЗ).

Привлечь к сотрудничеству работников МВД России могут как перед началом налоговой проверки, так и в процессе ее проведения (п.п. 7, 8 Порядка).

Правоохранительные органы должны не позднее пяти дней со дня поступления запроса налогового органа предоставить информацию о сотрудниках, назначенных для участия в выездной налоговой проверке, или направить мотивированный отказ от участия в заявленной проверке (п. 9 Порядка). Отказать можно только если в запросе отсутствуют факты, свидетельствующие о возможных нарушениях организациями и физическими лицами законодательства о налогах и сборах, или нет обоснования необходимости привлечения сотрудников милиции в качестве специалистов или для обеспечения мер безопасности, а также, если цель привлечения сотрудников МВД не соответствует изложенной в запросе. Если по запросу налоговой инспекции принято положительное решение, то перед началом совместных действий участники проверки проводят рабочее совещание. На нем, как правило, вырабатываются и согласуются основные направления проведения проверки и составляется аналитическая схема выявления нарушений налогового законодательства.

Все свои действия сотрудники обоих госорганов осуществляют в пределах прав и обязанностей, предоставленных им законодательством Российской Федерации. Если проверкой будут установлены факты нарушения законодательства о налогах и сборах, проверяющие произведут сбор доказательств. Для этого у проверяемого лица будут истребованы необходимые документы, произведут выемку как документов, так иных предметов (например, электронных носителей информации), запросят документы и информацию у контрагентов и иных лиц, располагающих сведениями о деятельности лица, в отношении которого проводится проверка, допросят свидетелей и т.д. (п. 14 Порядка).

Результаты совместной налоговой проверки оформляются в обычном порядке, предусмотренном для оформления любых налоговых проверок в соответствии со статьями 100, 101 Налогового кодекса РФ. В случае возникновения разногласий между проверяющими по содержанию акта окончательное решение принимается руководителем проверяющей группы. По спорному вопросу возражающие лица вправе изложить свое мнение в заключении, которое должно быть приобщено к материалам проверки.

Особенностью оформления результатов совместных проверок является наличие третьего экземпляра акта выездной налоговой проверки. Такой дополнительный экземпляр изготавливается, если сотрудники милиции принимали непосредственное участие в проверке деятельности проверяемого лица. Они обязаны поставить свои подписи на всех экземплярах акта проверки. В органы МВД России подлежат передаче дополнительный экземпляр акта, полученные возражения по акту (если таковые имеются), решение налогового органа о привлечении (или об отказе в привлечении) к ответственности.

Если же сотрудники милиции в ходе проверки выступали только в качестве охраны или специалистов конкретных мероприятий (например, для выемки документов), в этом случае такие проверяющие и подписи не ставят в акте и дополнительный экземпляр акта не оформляется.

Другой особенностью совместных проверок является координация и согласование действий между налоговым органом и правоохранительным. Так, в отношении административных правонарушений возбуждать дела и осуществлять производство по ним могут одновременно как сотрудники органов МВД России, так и сотрудники ФНС России в пределах их компетенции (п. 20 Порядка). Сотрудники обоих органов обмениваются копиями постановлений в течение трех дней.

В случае вынесения следственным органом (органом дознания) постановления о возбуждении уголовного дела в отношении проверяемого лица, дело об административном правонарушении прекращается. При этом сторона, возбудившая уголовное дело (орган дознания, дознаватель, следователь или руководитель следственного органа) обязана незамедлительно уведомлять соответствующий налоговый орган о возбуждении или прекращении уголовного дела (п.п. 23, 24 Порядка).

Что изменилось в Порядке взаимодействия?

Общие правила взаимодействия между сотрудниками органов внутренних дел и налоговой службы в целом остались без изменений. Но есть и некоторые поправки. Они связаны с целесообразностью изложения отдельных положений Порядка. Так, из пункта 5 прежней версии инструкции о порядке взаимодействия госорганов убрали указание об ответственности чиновников за совершение неправомерных действий при осуществлении служебных полномочий и обжаловании их действий организациями и физическими лицами. Указанные правовые нормы изложены в соответствующих законодательных документах и применяются независимо от того, совместная проверка или самостоятельные действия осуществляются данными чиновниками.

Исключили из нового Порядка и такую норму, как оформление налоговым органом запроса в МВД в виде мотивированного постановления о проведении совместной налоговой проверки для случаев, если назначается повторная проверка в рамках контроля за деятельностью налоговой инспекции. Документ в форме "мотивированного постановления" не предусмотрен законодательством, регулирующим правоотношения в области налогообложения. Привлечение сотрудников милиции для участия в повторных проверках будет осуществляться в общеустановленном порядке на основании Решения, принятого в соответствии со статьей 89 Налогового кодекса РФ (п. 6 Порядка).

При назначении выездных налоговых проверок на основании постановления следователя при проведении выездной или повторной налоговой проверки будут учитываться не только содержащиеся в постановлении следователя предложения по характеру, сроку и объему проверки, но и ограничения, установленные Налоговым кодексом РФ. К примеру, если это не повторная проверка, то не разрешено проводить две и более выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период (п. 5 ст. 89 НК РФ).

Изменился ряд мер по сбору доказательств нарушения налогового законодательства. Так отменяется проведение встречных проверок как инструмента сбора доказательств. У контрагентов и иных лиц, располагающих сведениями о деятельности проверяемого лица, можно будет только требовать предоставления необходимых документов или информации. В ранее установленном порядке предписывалось снимать копии с документов и файлов, свидетельствующих о совершении налоговых правонарушений. Теперь эта норма не упомянута, но это не значит, что копии с документов или баз данных сниматься проверяющими не будут. Осуществляться такие мероприятия будут в установленном законодательством порядке при истребовании или выемке документов и иных предметов.

Претерпел изменение прежний порядок и в плане регламентации правил проведения проверки на разных этапах. Ранее действующий порядок содержал ряд разъяснений о начальном и основном этапах проведения выездной проверки. Теперь такие разъяснения исключены, как неуместные в данном документе. Действительно, излишним представляется упоминание о том, что при воспрепятствовании законной деятельности проверяющих сотрудники милиции должны принимать меры по пресечению противоправных деяний. Без каких-либо указаний понятно и то, что при выявлении проверкой фактов неуплаты (неполной уплаты) сумм налогов проверяющими должны быть исчислены суммы неуплаченных налогов и пени.

К тому же в прежнем порядке имелись ссылки на устаревший документ, а именно Инструкцию МНС России от 10.04.2000 N 60 "О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах".

Все это в новом Порядке не описано. Закрепление таких отельных положений нецелесообразно, так как Порядок и так содержит прямое указание о том, что все свои действия сотрудники обоих госорганов осуществляют в пределах прав и обязанностей, предоставленных им законодательством Российской Федерации. И при этом руководствуются как нормами Налогового кодекса РФ, Законом РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции", так и иными правовыми актами в области правого регулирования данных отношений. Таким образом, в новом Порядке закреплены только особенности назначения, подготовки и оформления результатов совместной проверки.

Изменены сроки обмена информацией

Положение Порядка в вопросах оформления и реализации результатов совместной проверки также немного изменилось. Поправки коснулись сроков обмена взаимной информацией между госорганами.

Для налоговой службы трехдневный срок направления в МВД указанных в Порядке документов (возражения проверенного налогоплательщика вместе с пакетом оправдательных документов, решение по результатам проведенной проверки, копия постановления по делу об административном правонарушении) сохранен.

В отличие от налоговых органов сотрудники милиции в трехдневный срок передают только копию постановления по делу об административном правонарушении. Ранее установленный срок в три дня для таких документов, как решение о возбуждении уголовного дела (об отказе в возбуждении), решение о прекращении уголовного дела, отменен. Указанные материалы по новым правилам будут передаваться в налоговую инспекцию незамедлительно (п.п. 23, 24 Порядка), то есть будут направляться в тот же день, когда они приняты.

Обратите внимание: срок уведомления налоговых органов по сообщениям о совершенном или готовящемся преступлении, полученные милицией в соответствии со статьей 144 Уголовно-процессуального кодекса РФ, наоборот увеличен (читайте далее).

В новом Порядке изменена и норма о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Так ранее соответствующее мотивированное постановление выносилось в случае, если в выявленном в ходе совместного рейда правонарушении содержались признаки состава преступления в области налогового законодательства. Теперь данное постановление может быть принято только после вынесения органом дознания (дознавателем, следователем или руководителем следственного органа) постановления о возбуждении уголовного дела.

Изменена форма запроса в МВД

Как указывалось выше, привлечение сотрудников милиции для участия их в выездной налоговой проверке осуществляется на основании запроса налоговой инспекции в органы милиции. Образец запроса приводится в Приложении к совместному приказу МВД России N 495 и ФНС России N ММ-7-2-347 от30.06.2009. По сравнению с ранее действующей формой есть изменения.

Новая форма запроса будет равноправно использоваться как для оформления заявки в отношении обычной налоговой выездной проверки, так и для повторной проверки. В форму запроса добавили реквизит для указания адреса местонахождения проверяемого лица.

В прежней редакции формы запроса указывались предполагаемые сроки проведения проверки, включающие как предполагаемое время начала, так и окончания проверки. Теперь будет фиксироваться только предполагаемая дата начала проверки, дата окончания исключена.

Далее рассмотрим следующие приложения к выше указанному совместному приказу: Приложение 2 - Инструкция по передаче материалов из органов МВД в налоговую службу (далее - Инструкция 1), Приложение 3 - Инструкция по передаче материалов из налоговых органов в МВД (далее - Инструкция 2).

Милиция передает материалы в налоговую инспекцию

Инструкция 1 устанавливает порядок направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств нарушения законодательства, контроль за которыми возложен на налоговые органы.

Из Инструкции 1 исключили все нормы, касающиеся направления материалов по самостоятельным ревизиям или проверкам производственной и финансово-хозяйственной деятельности организаций и физических лиц. Как указывалось выше, самостоятельные проверки милиция больше не вправе проводить. А значит и нет материалов по таким ревизиям, которые бы надо было передавать в налоговые органы.

Сотрудники МВД России направляют материалы в соответствующий налоговый орган в десятидневный срок со дня получения сведений.

Далее налоговый орган рассматривает материалы и не позднее десяти дней с даты получения материалов направляет в милицию уведомление о принятом своем решении. Решения могут быть такими:

- назначена выездная налоговая проверка;

- запланирована камеральная налоговая проверка;

- отказано в проведении мероприятий налогового контроля.

Отказ должен быть мотивированным, причинами могут явиться отсутствие подтвержденных фактов, свидетельствующих о нарушении, а также наличие обстоятельств, препятствующих проведению выездной или камеральной налоговой проверки. Как видно из инструкции, препятствующие обстоятельства сводятся к истечению сроков проведения проверок, или если по предполагаемому периоду деятельности лица налоговая проверка уже проводилась (п. 6 Инструкции 1).

Однако в случае отказа орган внутренних дел может направить материалы в вышестоящий налоговый орган с предложением рассмотреть обоснованность отказа.

Если налоговая проверка по сигналам МВД России будет осуществлена без участия сотрудников милиции (камеральная проверка), то налоговики должны будут проинформировать МВД России о результатах в десятидневный срок со дня вступления в силу решения налогового органа.

Налоговая инспекция передает материалы в милицию

Перейдем к рассмотрению Инструкции 2, она изложена более детально. Напомним, что в соответствии сданной инструкцией налоговые органы передают в милицию собственные материалы контрольных мероприятий, свидетельствующие о фактах совершения налогового преступления.

В прежней редакции рассматриваемой инструкции налоговикам предписывалось в десятидневный срок со дня выявления обстоятельств, позволяющих предполагать совершение налогового преступления, направлять материалы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Прежде всего, в Инструкции 2 прямо зафиксировано, что это за обстоятельства, о которых надо информировать органы МВД: если в течение двух месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате налога (сбора) налогоплательщик (плательщик сбора) полностью не погасил указанную в данном требовании недоимку, размеры которой квалифицируются как признаки налогового преступления.

Справка: основным признаком состава налогового преступления является крупный или особо крупный размер неуплаченных налогов и (или) сборов, определяемый в соответствии со статьями 198 и 199 Уголовного кодекса РФ. При этом такой размер неуплаченных налогов (сборов) определяется за период в пределах трех финансовых лет подряд. Отметим, что из Инструкции 2 исключили прямое указание на статьи Уголовного кодекса РФ и убрали их полнотекстовые формулировки, которые, кстати сказать, устарели. Все эти действующие нормы закреплены в Главе 22 Уголовного кодекса РФ, их дублирование нецелесообразно.

Срок направления материалов в милицию остался прежний - десять дней, но теперь он указан более конкретно - десять рабочих дней (п. 2 Инструкции 2). Здесь же разъяснен и порядок определения двухмесячного срока истечения требования налоговиков. Такой срок должен устанавливаться в соответствии с пунктом 5 статьи 6.1 Налогового кодекса РФ. Напомним, что требование об уплате налога должно быть исполнено налогоплательщиком в течение десяти календарных дней с даты получения указанного требования, если более продолжительный период времени для уплаты налога не указан в этом требовании (абз. 3 п. 4 ст. 69 НК РФ).

Без изменений оставлены положения в Инструкции 2 о передаче в органы МВД России материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих сведения, составляющие как государственную, так и налоговую тайну. Эти случаи регулируются соответствующими нормативными актами (п. 3 Инструкции 2).

Требований к оформлению документов стало больше

При оформлении материалов, направляемых налоговыми органами в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, налоговики должны собрать целый пакет документов. Пакеты документов по физическим и юридическим лицам, а также налоговым агентам и для случаев сокрытия имущества несколько отличаются.

В Инструкции 2 первым таким пакетом выступает перечень документов в отношении передачи материалов по физическим лицам. Это самый широкий перечень документов. Он содержит двенадцать пунктов, имеющих прямое отношение ко всем другим случаям направления материалов в милицию. Укажем подробнее, что в этом вопросе изменилось.

Во-первых, налоговики будут передавать в милицию не сам акт налоговой проверки, а его копию. Да и передаваться будут материалы не только по выездным, но и по камеральным проверкам (абз. 5 п. 4 Инструкции 2). Кроме копий возражений по акту налоговой проверки и документов, поступивших в качестве обжалований решений налогового органа в прежнем порядке, добавлены новые документы. Это копии апелляционных жалоб и копии решений по ним, в случае обжалования решений до момента вступления их в силу.

Во-вторых, в формируемый налоговиками пакет добавлены документы, которые будут свидетельствовать о предпринятых мерах урегулирования задолженности (копии требований об уплате налогов и сборов) и мерах принудительного взыскания задолженности (сведения о направленных инкассовых поручениях налогового органа на взыскание налогов в бюджет, о реструктуризации задолженности, приостановлении операций по счетам в банках, взыскании налога за счет имущества налогоплательщика или налогового агента). Кроме того, в пакет документов войдут акты сверки взаиморасчетов (если налогоплательщик не явится для сверки по вызову инспектора, акт будет составляться в одностороннем порядке). Ранее прилагались только копии решений о взыскании задолженности по фактам сокрытия имущества.

Войдут в пакет документов для передачи в милицию теперь и сведения об имеющихся банковских счетах налогоплательщиков (налоговых агентов).

Отметим, что в пакет документов, передаваемый в милицию, отныне могут войти любые иные документы, позволяющие предполагать совершение нарушений законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки преступления, и не перечисленные в пунктах 4-7 Инструкции 2 (абз. 16 Инструкции 2). Ранее список был закрытым, и никакие другие материалы не могли быть приобщены к передаваемым документам.

Все выше перечисленные новшества относятся к любым случаям сбора и подготовки документов для направления их в милицию в связи с предполагаемыми налоговыми преступлениями.

Отдельно указаны среди документов, свидетельствующих о фактах предполагаемых налоговых преступлений, для физических лиц: копии документов, на основании которых можно сделать вывод о включении физическим лицом в налоговую декларацию заведомо ложных сведений. Для налоговых агентов: копии документов, подтверждающих факты неправомерного неисчисления, неудержания и неперечисления либо неправильного исчисления, удержания и неполного перечисления сумм налогов, подлежащих исчислению, удержанию и перечислению налоговым агентом. При признаках сокрытия имущества: копии документов, подтверждающих факты сокрытия денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов.

Кроме того, добавлена такая норма. В случае наличия дополнительной информации о сокрытии имущества от описи и ареста, непредставления сведений о месте нахождения имущества, в том числе неотражение данных об имуществе в бухгалтерских документах организации, неправильного указания его местонахождения, фиктивной передаче правомочий по владению, пользованию, распоряжению объектами собственности в аренду, сокрытии имущества у третьих лиц, переоформлении имущества на третьих лиц, территориальный налоговый орган направляет указанные сведения с приложением соответствующих документов в органы внутренних дел. Вероятно, речь идет о тех территориальных налоговых органах, на подведомственной территории которых будет обнаружено такое имущество.

Напомним, что для организаций как и прежде обязательно прилагаются копии приказов о назначении на должность лиц, ответственных за финансово-хозяйственную деятельность организации в проверяемом периоде. А в необходимых случаях прилагаются материалы о привлечении должностных лиц к административной ответственности, а также копии их объяснений по фактам налоговых правонарушений, выявленных в ходе проверки. Таким образом, налоговики формируют достаточно весомый пакет материалов, который передается в милицию для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Сотрудники МВД России по результатам проверки полученных материалов принимают по ним процессуальное решение о возбуждении уголовного дела, если будут обнаружены признаки преступления, либо выносят решение об отказе в возбуждении уголовного дела. А если требуется оперативное вмешательство сотрудников милиции еще до официального направления в МВД России указанных материалов? В этом случае налоговики письменно запрашивают милицию о выделении их сотрудника для предварительного ознакомления с указанными материалами. Сделать это надо до официальной передачи правонарушителю акта налоговой проверки (выездной или камеральной).

Начальник органа внутренних дел в течение трех дней выделяет сотрудника (письменно уведомляет об этом). И по результатам предварительного ознакомления с материалами сотрудник милиции при необходимости дает рекомендации налоговому органу по осуществлению неотложных действий по установлению и закреплению доказательственной базы.

Из всего сказанного видно, что совместный контроль за финансово-хозяйственной деятельностью лиц силами налоговой инспекции и органов МВД это более сложный процесс налогового контроля, чем обычная выездная проверка. В ней во главу угла ставится сбор доказательств совершения налогового преступления, а значит, для налогоплательщика или налогового агента результатом может стать уголовная ответственность.

И.М. Акиньшина,

эксперт "НА"

"Нормативные акты для бухгалтера", N 20, октябрь 2009 г.