Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 11 апреля 2016 г. N 05АП-1861/16

г. Владивосток

11 апреля 2016 г.

Дело N А51-25581/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 04 апреля 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 апреля 2016 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Н. Номоконовой,

судей А.В. Гончаровой, С.В. Гуцалюк,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.Н. Витко,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Приморскому краю Федеральной службы по надзору в сфере транспорта,

апелляционное производство N 05АП-1861/2016

на решение от 15.02.2016

судьи Н.А. Тихомировой

по делу N А51-25581/2015 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Владивостокской таможни (ИНН 2540015767, ОГРН 1052504398484, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 15.04.2005)

к Управлению государственного автодорожного надзора по Приморскому краю Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН 2540108933, ОГРН 1052504351041, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 20.01.2005)

о признании незаконным акта проверки N 196-В-ИНС от 29.09.2015 и предписания N 283 от 29.09.2015,

при участии:

от Управления государственного автодорожного надзора по Приморскому краю Федеральной службы по надзору в сфере транспорта: представитель Перкова Т.А. по доверенности от 11.01.2016 сроком до 31.12.2016, паспорт;

от Владивостокской таможни: представитель Домашенко Ю.Г. по доверенности N 120 от 23.03.2016 сроком до 22.03.2017, удостоверение; представитель Калянов С.А. по доверенности N 233 от 16.11.2015 сроком до 10.11.2016, удостоверение;

УСТАНОВИЛ:

Владивостокская таможня (далее - таможенный орган, таможня) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к Управлению государственного автодорожного надзора по Приморскому краю Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, УГАДН по Приморскому краю) о признании незаконными акта проверки от 29.09.2015 N 196-В-ИНС и пункта 1 предписания от 29.09.2015 N283.

Решением арбитражного суда от 15.02.2016 оспариваемое предписание признано недействительным, в части требований об оспаривании акта проверки производство по делу прекращено.

Не согласившись с указанным судебным актом, административный орган обжаловал его в апелляционном порядке.

В обоснование жалобы апеллянт указал, что действующее законодательство налагает обязанность по аттестации должностного лица, связанного с обеспечением безопасности дорожного движения, на все организации и предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом, независимо от того, ведётся ли такая деятельность в качестве основной, на коммерческой основе либо для собственных нужд. Считает, что к спорным отношениям не подлежит применению Устав железнодорожного транспорта и городского электрического наземного транспорта, поскольку услуги по перевозке пассажиров таможней не оказываются. Полагает, что таможенным органом не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов оспариваемым предписанием.

В дополнении к апелляционной жалобе, поступившем в суд апелляционной инстанции, УГАДН по Приморскому краю просило учесть, что понятие лица, осуществляющего перевозку автомобильным и городским наземным электрическим транспортом, поглощается понятием лица, эксплуатирующего транспортное средство.

Таможней в судебном заседании суда апелляционной инстанции представлен отзыв на апелляционную жалобу. Возражая против её удовлетворения, таможенный орган ссылается на то обстоятельство, что аттестация на право занятия соответствующей должности необходима лишь для лиц, работающих в организациях, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом как вид коммерческой деятельности. Утверждает, что таможенный орган такие перевозки не осуществляет, а потому необходимость в аттестации его должностных лиц, ответственных за управление собственным транспортом, отсутствует.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои доводы и возражения по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе и дополнении к ней, а также в отзыве на апелляционную жалобу.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

На основании приказа от 28.04.2015 N 279-Н в период с 17.06.2015 по 24.06.2015 УГАДН по Приморскому краю проведена плановая выездная проверка Владивостокской таможни, результаты которой были зафиксированы в акте N 115-В-ИНС от 24.06.2015.

По результатам указанной проверки Управлением в отношении таможни вынесено предписание от 24.06.2015 N 182, в соответствии с которым таможенному органу в срок до 24.08.2015 надлежало устранить нарушение, заключающееся в отсутствии у заместителя начальника АТО, выполняющего обязанности диспетчера, механика, осуществляющего технический контроль АТС, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения (далее - БДД), аттестации на должность, связанной с обеспечением БДД, что предусмотрено требованиями статьи 20 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", пунктами 1, 2, 3 Положения о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов предприятий транспорта.

В период с 25.09.2015 по 29.09.2015 на основании Приказа N 575-Н от 13.08.2015 УГАДН по Приморскому краю в отношении Владивостокской таможни проведена внеплановая выездная проверка исполнения требований указанного предписания. В ходе проведения проверки Управлением выявлено, что требования предписания от 24.06.2015 N 182 таможенным органом не выполнены.

Результаты проверки отражены в акте проверки N 196-В-ИНС от 29.09.2015.

По результатам указанной проверки УГАДН по Приморскому краю вынесло предписание N 283 от 29.09.2015, которым таможенному органу повторно предписано устранить выявленные нарушения в срок до 29.10.2015.

Не согласившись с предписанием N 283 и актом проверки, таможенный орган обратился в арбитражный суд.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и в дополнении к ней, а также в отзыве на апелляционную жалобу, заслушав представителей сторон,

+суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации установлены Федеральным законом "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 N 196-ФЗ (далее - Закон N 196-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 20 Закона N 196-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны:

- соблюдать правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта;

- организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения;

- соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей;

- создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта, обеспечивающих безопасность дорожного движения;

- анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств;

- организовывать в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" проведение обязательных медицинских осмотров и мероприятий по совершенствованию водителями транспортных средств навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях;

- обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения;

- обеспечивать исполнение установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

- оснащать транспортные средства техническими средствами контроля, обеспечивающими непрерывную, некорректируемую регистрацию информации о скорости и маршруте движения транспортных средств, о режиме труда и отдыха водителей транспортных средств (далее - тахографы). Требования к тахографам, категории и виды оснащаемых ими транспортных средств, порядок оснащения транспортных средств тахографами, правила их использования, обслуживания и контроля их работы устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В свою очередь, на тех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют эксплуатацию транспортных средств путём осуществления перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, возлагаются следующие дополнительные обязанности, предусмотренные пунктом 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ:

- обеспечивать наличие в организации должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и прошедшего в установленном порядке аттестацию на право занимать соответствующую должность;

- обеспечивать соответствие работников профессиональным и квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок и установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, если иное не устанавливается федеральным законом;

- обеспечивать наличие помещений и оборудования, позволяющих осуществлять стоянку, техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или заключение договоров со специализированными организациями о стоянке, техническом обслуживании и ремонте транспортных средств;

- организовывать и проводить предрейсовый контроль технического состояния транспортных средств.

Перечень мероприятий по подготовке работников к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации, периодичность проведения соответствующих проверок определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (пункт 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ).

Во исполнение статьи 20 Закона N 196-ФЗ Приказ Минтранса России от 15.01.2014 N 7 утверждены "Правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" (далее - Правила N 7) и "Перечень мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации" (далее - Перечень N 7).

Согласно пункту 2 Правил N 7 они определяют основные задачи и требования по обеспечению безопасности при организации и осуществлении перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, предназначенных для перевозок пассажиров и грузов (далее - субъекты транспортной деятельности).

В подпункте 2 пункта 8 Правил N 7 указано, что обеспечение профессиональной компетентности работников, непосредственно связанных с движением транспортных средств (за исключением водителей), достигается наличием у субъекта транспортной деятельности должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и прошедшего в установленном порядке аттестацию на право занимать соответствующую должность.

По смыслу Правил N 7, которыми предусмотрена совокупность требований о наличии маршрута движения транспортных средств, инструктажей водителей, предрейсовых и послерейсовых медицинских и технических осмотров, а также об обеспечении безопасных условий регулярных перевозок пассажиров и багажа, перевозок по заказам и легковым такси, данные Правила распространяются на организации и предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в качестве систематической предпринимательской деятельности.

При этом понятие деятельности по осуществлению перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Законе N 196-ФЗ отсутствует.

Пунктом 1 статьи 779 Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) установлено, что по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги.

Пунктом 2 статьи 779 ГК РФ предусмотрено, что правила главы 39 ГК РФ (Возмездное оказание усуг) применяются к договорам оказания услуг связи, медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных, информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию и иных, за исключением услуг, оказываемых по договорам, предусмотренным главами 37, 38, 40, 41, 44, 45, 46, 47, 49, 51, 53 ГК РФ.

Услуги по перевозке грузов, пассажиров и багажа оказываются на основании договора перевозки, согласно которому перевозчик обязуется доставить пассажира (груз, багаж) а пассажир (отправитель груза, багажа) обязуется уплатить за перевозку груза установленную плату (статьи 784-786 главы 40 ГК РФ).

Отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, являются предметом правового регулирования Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Закон N 259-ФЗ).

Указанный Закон определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов (далее также - транспортные средства), а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур (часть 2 статьи 1 Закона N 259-ФЗ).

Согласно пункту 12 статьи 2 Закона N 259-ФЗ пассажир - это физическое лицо, заключившее договор перевозки пассажира, или физическое лицо, в целях перевозки которого заключен договор фрахтования транспортного средства.

Оценивая с позиции вышеуказанных законоположений деятельность таможни по доставке собственных сотрудников, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что сам по себе факт наличия на балансе таможенного органа транспортных средств не свидетельствует об оказании услуг по перевозке пассажиров, и такой вывод не прослеживается из вышеприведенных законоположений.

При этом вопреки требованиям стать 65 АПК РФ доказательства перевозки таможней пассажиров, с которыми заключён договор перевозки либо договор фрахтования, административным органом в материалы дела не предоставлены.

Ссылка административного органа на Положение о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов предприятий транспорта, утверждённое Приказом Минтранса России, Минтруда России от 11.03.1994 N 13/11 (далее - Приказ N 13/11), коллегией отклоняется исходя из следующего.

В силу Перечня должностей работников, подлежащих аттестации в соответствии с Приказом N 13/11, требование о прохождении аттестации установлено только для должностных лиц предприятий транспорта независимо от формы собственности.

Таможенный орган, как установлено судом из материалов дела, к предприятиям транспорта не относится, имеющийся автотранспорт использует исключительно для собственных (служебных) нужд, деятельность в области транспорта и, в частности, деятельность по оказанию услуг по перевозке пассажиров на постоянной основе не осуществляет, что подтверждается сведениями Единого государственного реестра юридических лиц (л.д.25-32) и Общим положением о таможне (л.д.85-104).

Таким образом, доставка собственных сотрудников своими же автотранспортными средствами в отсутствие договоров перевозки не образует деятельности, требующей наличия аттестованного в установленном порядке должностного лица, отвечающего за обеспечение безопасности дорожного движения в организации.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы, коллегия принимает во внимание следующее.

На основании статьи 20 Федерального закона N 196-ФЗ требования по обеспечению безопасности дорожного движения распространяются на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих транспортные средства, как в целях оказания услуг, так и для собственных нужд. Вместе с тем отдельные требования, из числа перечисленных в статье 20 названного Закона, исходя из их содержания, обязательны лишь для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по эксплуатации транспортных средств, в целях оказания транспортных услуг по перевозке пассажиров и грузов.

К числу таких требований относятся, в частности, предусмотренное частью 1 статьи 20 Закона N 196-ФЗ требование соблюдать правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и предусмотренные частью 4 статьи 20 Федерального закона N 196-ФЗ требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки автомобильным и городским наземным электрическим транспортом.

Следовательно, государственный федеральный надзор за соблюдением требований статьи 20 Федерального закона N 196-ФЗ в указанной части, может осуществляться органами госавтодорнадзора только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в качестве одного из видов уставной деятельности в порядке оказания транспортных услуг и соответственно только данным лицам могут быть выданы предписания об устранении нарушений названных требований.

Согласно частям 1 и 2 статьи 1 Закона N 259-ФЗ он регулирует отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

По смыслу приведённых норм Закон N 259-ФЗ устанавливает общие правила перевозки физическими и юридическими лицами пассажиров, багажа, грузов, как деятельности по оказанию транспортных услуг третьим лицам на основании соответствующих договоров перевозки.

В этой связи действие данного закона не распространяется на физических и юридических лиц, не оказывающих транспортные услуги третьим лицам в качестве одного из видов своей предпринимательской деятельности, а осуществляющих перевозки грузов и людей для удовлетворения собственных потребностей в процессе осуществления основных видов деятельности, не связанной с эксплуатацией автомобильного транспорта.

Соответственно, указанные физические и юридические лица не обязаны соблюдать положения Закона N 259-ФЗ, в отношении них не может осуществляться федеральный государственный надзор на основании статьи 3.1 данного закона и им не могут быть выданы предписания об устранении нарушений названного Закона.

При таких обстоятельствах оспариваемое предписание не соответствует закону, а потому коллегия находит правомерным вывод суда первой инстанции о необходимости удовлетворения заявленного требования в данной части.

В части требования о признании незаконным акта проверки от 29.09.2015 N 196-В-ИНС коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о необходимости удовлетворения ходатайства таможни о прекращении производства по делу, поскольку названный акт не возлагает на таможню каких-либо прав и обязанностей, не содержит предписаний, затрагивающих права и законные интересы таможни, не влечёт самостоятельных юридических последствий, являясь по существу лишь документом, фиксирующим результаты проведённой проверки.

Суд первой инстанции указал, что под ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в арбитражном суде, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя, а акт проверки N 196-В-ИНС от 29.09.2015 к ненормативным правовым актам не относится.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Поскольку акт проверки от 29.09.2015 N 196-В-ИНС не является ненормативным правовым актом и не может быть оспорен в порядке главы 29 АПК РФ, суд правомерно удовлетворил заявленное таможней ходатайство и прекратил производству по делу в указанной части.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции не опровергают и не содержат указания на обстоятельства, свидетельствующие об их ошибочности, в связи с чем подлежат отклонению.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Поскольку административным органом не представлены надлежащие доказательства наличия оснований для выдачи оспариваемого предписания и его соответствия закону, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о нарушении прав и законных интересов таможни ввиду возложения на неё не предусмотренных законом обязанностей.

При изложенных обстоятельствах судом установлена в рассматриваемом деле совокупность обстоятельств, необходимых и достаточных в соответствии со статьями 198 и 200 АПК РФ для удовлетворения заявленного требования.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В соответствии с пунктом 1 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса РФ суд апелляционной инстанции не относит на таможенный орган судебные расходы по государственной пошлине за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 15.02.2016 по делу N А51-25581/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Н. Номоконова

Судьи

А.В. Гончарова С.В. Гуцалюк