Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2023 г. N 09АП-21883/23 по делу N А40-258848/2022

город Москва

23 мая 2023 г.

дело N А40-258848/22

Резолютивная часть постановления оглашена 22.05.2023.

Полный текст постановления изготовлен 23.05.2023.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующий судья Маркова Т.Т., судьи Лепихин Д.Е., Сумина О.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Аверьяновой К.К.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Московского городского фонда обязательного медицинского страхования

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 16.02.2023 по делу N А40-258848/22,

по заявлению ФГБУ "Федеральный научно-клинический центр специализированных видов медицинской помощи и медицинских технологий федерального медико-биологического агентства"

к Московскому городскому фонду обязательного медицинского страхования

о признании недействительными акта сверки и сообщения;

при участии:

от заявителя - Кашина И.Н. по доверенности от 01.12.2022;

от заинтересованного лица - Копышкина С.Л. по доверенности от 28.12.2022;

установил: решением Арбитражного суда г. Москвы от 16.02.2023 признаны недействительными акт проверки Московского городского фонда обязательного медицинского страхования от 30.08.2022 N 126/369 в части требования осуществить возврат в бюджет Московского городского фонда обязательного медицинского страхования средств, использованных не по целевому назначению на сумму 3.000.000 руб. с уплатой штрафа 10 %, что составляет 300.000 руб. и сообщение Московского городского фонда обязательного медицинского страхования от 15.09.2022 N 02-02-04/143384 о рассмотрении возражений на акт проверки.

Фонд не согласился с выводами суда, обратился с апелляционной жалобой, просит решение суда отменить, по мотивам, изложенным в жалобе.

Представители фонда и учреждения в судебном заседании поддержали свои доводы и возражения.

Из материалов дела следует, что в отношении учреждения проведена выездная плановая комплексная проверка использования средств, полученных на финансовое обеспечение Территориальной программы обязательного медицинского страхования г. Москвы за период 2019-2020 в соответствии с Программой плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования в федеральном государственном бюджетном учреждении "Федеральный научно-клинический центр специализированных видов медицинской помощи и медицинских технологий Федерального медико-биологического агентства" (ФГБУ ФНКЦ ФМБА России).

30.08.2022 по результатам проверки фондом составлен акт N 126/369.

Учреждение не согласилось с выводами проверяющих в части использования не по целевому назначению денежных средств в сумме 3.000.000 руб. с уплатой штрафа 10 % в размере 300.000 руб.

Рассмотрев повторно материалы дела в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив доводы жалобы, выслушав представителей фонда и учреждения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта, исходя из следующего.

Из материалов дела следует, что 07.04.2020 между ФГБУ ФНКЦ ФМБА России (арендатор по договору) и индивидуальным предпринимателем Аксеновым А.В. заключен договор N 20-04/06 краткосрочной аренды жилых помещений для проживания работников ФГБУ ФНКЦ ФМБА России в жилом доме по адресу: Московская область, Ленинский муниципальный район, сельское поселение Развилковское, село Беседы, улица Ленинская на сумму 3.000.000 руб. (способ закупки - закупка у единственного поставщика).

Срок действия договора установлен с 07.04.2020 по 30.04.2020.

Стоимость размещения в сутки составила 874, 13 руб. на 1 (одного) человека при одноместном размещении 143 человек на 24 дня (с возможностью дополнительного размещения еще 57 человек на дополнительных спальных местах без дополнительной платы). Услуги оказаны (акт об оказании услуг от 30.04.2020 на сумму 3.000.000 руб.) и оплачены со счета по учету средств ОМС (платежные поручения от 13.04.2020 на сумму 900.000 руб. и от 08.05.2020 на сумму 2.100.000 руб.).

Из пояснений заявителя следует, что медицинской организацией привлечено 659 сотрудников для оказания помощи больным COVID-19: 187 врачей, 245 медицинских сестер, 227 работников категории "младший медицинский персонал" и с учетом перепрофилирования стационара на территории медицинской организации организована изоляция 70 % привлеченного персонала, для 30 % персонала (200 человек) арендованы помещения по договору от 07.04.2020 N 20-04/06, поскольку не представлялось возможным осуществить указанное 30 % размещение персонала в стенах медицинского учреждения.

Исходя из конкретных обстоятельств следует, что решение руководства медицинского учреждения (с учетом сложившейся в спорный период обстановки на территории Российской Федерации и является общеизвестной информацией) о заключении договора с размещением медицинского персонала в близлежащей к учреждению гостинице, принятое заявителем, являлось разумным, поскольку максимально предотвратило распространение инфекции и предоставило возможность медицинскому персоналу оказывать необходимую медицинскую помощь пациентам (инфекция COVID-19 признана потенциально тяжелой острой респираторной инфекцией, относящейся по классификации ВОЗ к II (второй) группе патогенности наряду с чумой и сибирской язвой, подразумевает под собой большое количество заболеваемости, быстро распространяется и приводит к летальному исходу).

Материалами дела подтверждено, что по представленному договору оказание услуг осуществлено своевременно, нарушений в части исполнения условий договора не установлено.

По результатам проверки учреждению вменяется нарушение, выразившееся в нарушении п. 5 ч. 2 ст. 20, ч. 7 ст. 35 Федерального закона N 326-ФЗ от 29.11.2010 "Об обязательном медицинском страховании", п. 4.9 Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в г. Москве, утвержденной постановлением Правительства г. Москвы от 07.12.2019 N 1610-ПП "О Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи в г. Москве на 2020 и на плановый период 2021 и 2022".

Согласно ст. 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Пунктами 1 и 2 ст. 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период.

В силу ст. ст. 38, 47 Бюджетного кодекса принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно ст. 21 Закона об обязательном медицинском страховании средства ОМС формируются за счет различных источников, в том числе за счет средств федерального бюджета, передаваемых в бюджет Федерального фонда в случаях, установленных федеральными законами, в части компенсации выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов на ОМС, а также за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, передаваемых в бюджеты территориальных фондов в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Частью 5 ст. 26 Закона об обязательном медицинском страховании предусмотрено, что расходы бюджетов территориальных фондов осуществляются в целях финансового обеспечения: выполнения территориальных программ ОМС; исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, и (или) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан; исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в результате принятия законов и (или) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; ведения дела по ОМС страховыми медицинскими организациями; выполнения функций органа управления территориального фонда. Данный перечень расходов является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

В силу п. 12 ч. 7 ст. 34 Федерального закона N 326-ФЗ от 29.11.2010 "Об обязательном медицинском страховании" территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями.

За использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 % от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования (п. 9 ст. 39 Закона N 326-ФЗ).

Основанием для вынесения оспариваемого акта послужили выводы фонда о нецелевом использовании средств ОМС, обусловленные тем, что с расчетного счета, на который поступали средства ОМС, общество произвело оплату расходов на аренду жилых помещений для проживания работников ФГБУ ФНКЦ ФМБА России для оказания помощи больным COVID-19.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 N 844-р "Об утверждении перечней организаций и их структурных подразделений, осуществляющих медицинскую деятельность, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, и частных медицинских организаций, которые перепрофилируются для оказания медицинской помощи пациентам с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции COVID-19 или с подозрением на новую коронавирусную инфекцию COVID-19 в стационарных условиях" в целях организации оказания своевременной и качественной медицинской помощи пациентам с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции COVID-19 или с подозрением на новую коронавирусную инфекцию COVID-19 на территории г. Москвы по предложению Министерства здравоохранения Российской Федерации утвержден перечень организаций и их структурных подразделений, осуществляющих медицинскую деятельность, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, и частных медицинских организаций, которые перепрофилируются для оказания медицинской помощи пациентам с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции COVID-19 или с подозрением на новую коронавирусную инфекцию COVID-19 в стационарных условиях по особому указанию с 06.04.2020 согласно приложению N 1.

Согласно Приложению N 1 к распоряжению Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 N 844-р в перечень организаций и их структурных подразделений, осуществляющих медицинскую деятельность, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, и частных медицинских организаций, которые перепрофилируются для оказания медицинской помощи пациентам с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции COVID-19 или с подозрением на новую коронавирусную инфекцию COVID-19 в стационарных условиях по особому указанию с 06.04.2020 включено в том числе и ФГБУ "Федеральный научно-клинический центр специализированных видов медицинской помощи и медицинских технологий Федерального медико-биологического агентства" (ФГБУ ФНКЦ ФМБА России) до 400 коек.

В соответствии с п. 1 Приложения N 9 к постановлению Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 440 "Особенности применения разрешительных режимов, предусмотренных Федеральным законом "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" медицинская деятельность, направленная на профилактику, диагностику и лечение новой коронавирусной инфекции, осуществляется медицинскими и иными организациями, включенными в перечень медицинских и иных организаций, в которых планируется и (или) осуществляется медицинская деятельность, направленная на профилактику, диагностику и лечение новой коронавирусной инфекции, которые ведет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, на основании информации, представляемой федеральными органами исполнительной власти (в отношении организаций, предусмотренных абз. 2 подп. "а" п. 2 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково"), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково") в соответствии с подведомственностью и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия в сфере охраны здоровья (за исключением организаций, предусмотренных абз. 2 подп. "а" п. 2 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково"), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково"), на основании имеющейся лицензии на медицинскую деятельность без переоформления лицензии.

ФГБУ ФНКЦ ФМБА России, как и многие перепрофилированные медицинские учреждения не являются инфекционными больницами (и не имеют инфекционных отделений), требования к которым повышены и это лицензируемый вид деятельности.

Во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации N 844-р от 02.04.2020 издан приказ ФГБУ ФНКЦ ФМБА России от 03.04.2020 N 101 "О перепрофилировании ФГБУ ФНКЦ ФМБА России" с установленным структурированным порядком действий.

В соответствии с приказом Департамента здравоохранения г. Москвы от 21.05.2020 N 541 "Об утверждении схемы маршрутизации пациентов с подозрением или подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции COVID-19 в медицинские организации подведомственным федеральным органам исполнительной власти" ФГБУ ФНКЦ ФМБА России включено в перечень медицинских организаций, которое обеспечивало госпитализацию пациентов в тяжелом состоянии с диагнозом новой коронавирусной инфекции COVID-19.

Согласно разъяснений Министерства финансов Российской Федерации, изложенных в письме от 21.01.2014 N 02-10-11/1763, для определения нарушения бюджетного законодательства, в том числе нецелевого использования бюджетных средств, в каждой конкретной ситуации необходимо выявить несоответствие факта осуществления финансово-хозяйственной операции конкретным положениям нормативных правовых актов и иных документов, повлекшее данное нарушение, и привести полные доводы в подтверждение выводов о нарушении.

Из пояснений заявителя следует, что ФГБУ ФНКЦ ФМБА России с первого дня перепрофилирования работало в основном пациентами, находящимися в тяжелом состоянии (приказ от 30.03.2020 N 81 "О мерах по организации (эвакуации) пациентов с тяжелым течением заболевания новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

Со стороны ФГБУ ФНКЦ ФМБА России приняты необходимые меры в целях безопасности работников медицинского учреждения в целом, и пациентов, а также по недопущению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

По итогам заседания Президиума координационного совета при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации от 30.03.2020 Министерству здравоохранения Российской Федерации и ФМБА России поручено проработать вопрос о возможной изоляции во внерабочее время медицинских работников медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь больным новой коронавирусной инфекцией, в условиях преимущественно медицинских организаций, а также при необходимости на базе гостиниц или иных объектов расселения, срок - 02.04.2020.

Документов разъясняющих и/или поясняющих по данному вопросу, в установленный (зафиксированный) срок не появилось.

Методические рекомендации и нормативные документы, касающиеся профилактики COVID-19, организации противоэпидемических мероприятий в период пандемии COVID-19, санитарно-эпидемиологические правила, порядок организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 (MP 3.1.0173-20. 3.1, MP 3.1.0170-20. 3.1, СП 3.1.3597-20, приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 19.03.2020 N 198н (в редакции от 02.04.2020), появились позднее.

Вместе с тем, в указанных документах отсутствовала информация о возможной изоляции во внерабочее время медицинских работников медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь больным новой коронавирусной инфекцией.

Вместе с тем, вопрос изоляции медицинских работников разъяснен постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 05.06.2020 N 385 "О реализации мероприятий по обеспечению деятельности медицинских и иных работников, участвующих в оказании медицинской помощи пациентам с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции (COVID-19) или подозрением на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19)", согласно которого утвержден Порядок предоставления в 2020 субсидий гостиницам в целях возмещения затрат на реализацию мероприятий по обеспечению проживания и питания медицинских и иных работников в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 05.06.2020 N 385. Таким образом, проживание медицинских работников организовано за счет средств местного бюджета.

Вопрос об организации изоляции во внерабочее время медицинских работников медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь больным новой коронавирусной инфекцией, в том числе на базе гостиниц или иных объектов расселения по состоянию на апрель 2020 отдельно нормативно не урегулирован. При этом, пациенты с коронавирусной инфекцией в ФГБУ ФНКЦ ФМБА России стали поступать сразу, с даты перепрофилирования - с 06.04.2022 и медицинские сотрудники (персонал), непосредственно занятые для обеспечений круглосуточной работы стационара в условиях перепрофилирования также были задействованы незамедлительно в указанный период (срок).

Оплата по договору N 20-04/06 от 07.04.2020 произведена из средств ОМС в 2020, из пояснений заявителя следует, что это был единственный источник, за счет которого представлялась возможность исполнения п. 14 Перечня поручений по итогам заседания Президиума координационного совета при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации одновременно обеспечить своевременную и качественную медицинскую деятельность, связанную с потребностью круглосуточной работы персонала и недопущения распространения инфекции, при оказании медицинской помощи пациентам с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции, а также необходимостью изоляции во внерабочее время медицинских работников, которых не представилось возможным разместить в стенах медицинского учреждения.

Следует отметить, что в 2020 оказание медицинской помощи пациентам с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции являлось первоочередной задачей любого перепрофилированного медицинского учреждения.

Медицинское учреждение полностью перепрофилировано для оказании медицинской помощи пациентам с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции (100 %) с подозрением на новую короновирусную инфекцию и принимало жителей г. Москвы, граждан иностранных государств, которые по каким-либо причинам находились на территории Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что 08.04.2020 между ФГБУ ФНКЦ ФМБА России и Департаментом здравоохранения г. Москвы заключено Соглашение о предоставлении гранта в форме субсидии из бюджета г. Москвы ФГБУ ФНКЦ ФМБА России N 01-04-300/11 на цели, предусмотренные п. 2 постановления Правительства г. Москвы от 06.04.2020 N 340-ПП "О грантах медицинским организациям в связи с перепрофилированием коечного фонда для оказания на территории г. Москвы медицинской помощи в стационарных условиях пациентам с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции или подозрением на новую коронавирусную инфекцию из расчета количества коек в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 N 844-р.

08.05.2020 между ФГБУ ФНКЦ ФМБА России и Департаментом здравоохранения г. Москвы заключено Дополнительное соглашение N 1 к соглашению о предоставлении гранта в форме субсидии из бюджета г. Москвы ФГБУ ФНКЦ ФМБА России от 08.04.2020 N 01-04-300/1, по условиям п. 1.1 которого п. 2.3. Соглашения дополнен абзацем в следующей редакции: оплату проживания медицинских работников, участвующих в оказании медицинской помощи пациентам, в организациях, обеспечивающих временное размещение (временное проживание), и их доставку автомобильным транспортом к месту работы и обратно".

В соответствии с разделом 2 "срок действия Дополнительного соглашения" - настоящее Дополнительное соглашение вступает в силу с 01.05.2020 и определяет дополнительный источник финансирования.

Согласно информации фонда от 15.09.2022 N 02-02-04/14384 в структуру тарифа не включены затраты медицинской организации на оплату расходов по аренде жилых помещений для проживания работников медицинской организации, со ссылкой на аналогичную позицию Федерального фонда обязательного медицинского страхования, согласно письму которого от 17.05.2016 N 3904/21-1/1996 "Об оплате расходов по найму жилья для медицинских работников" - расходы по найму жилого помещения и выделения служебного жилья медицинским работникам не включаются в расчет тарифов на оплату медицинской помощи, оказываемой в рамках программ обязательного медицинского страхования.

Вместе с тем, письмо от 17.05.2016 N 3904/21-1/1996 "Об оплате расходов по найму жилья для медицинских работников" не носит нормативный характер, является разъяснением по конкретному запросу, актуален на дату издания.

К затратам, необходимым для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемым непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), относятся затраты, которые невозможно отнести напрямую к затратам, непосредственно связанным с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги). Однако опосредовано такие затраты должны быть связаны с обязательствами по оказанию медицинской помощи в системе ОМС.

С учетом конкретных обстоятельств настоящего спора следует вывод о том, что сумма в размере 3.000.000 руб. не является нецелевым использованием средств ОМС.

При рассмотрении спора имеющиеся в материалах дела доказательства исследованы судом первой инстанции в совокупности по правилам, предусмотренным ст. ст. 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, им дана правовая оценка согласно ст. 71 названного Кодекса и в силу ч. ч. 1, 2 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеющие правовое значение для дела обстоятельства определены судом с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами права.

Нарушений судом первой инстанции норм процессуального законодательства не допущено.

Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 16.02.2023 по делу N А40-258848/22 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Т. Маркова

Судьи

О.С. Сумина Д.Е. Лепихин