Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28 октября 2014 г. N АПЛ14-482 О признании недействующим пункта 74 Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утв. приказом Министерства регионального развития РФ и Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26 мая 2006 г. N 58/403

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28 октября 2014 г. N АПЛ14-482

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Корчашкиной Т.Е., Ситникова Ю.В.

при секретаре Пулине А.В.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело

по заявлению Панина А.П.

о признании недействующим пункта 74 Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утверждённых приказом Министерства регионального развития Российской Федерации и Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 мая 2006 г. N 58/403,

по апелляционной жалобе Министерства регионального развития Российской Федерации

на решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 2014 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя Министерства регионального развития Российской Федерации Кургинян С.А., Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Калиновой К.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против апелляционной жалобы представителя Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Ерохиной Ю.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Масаловой Л.Ф., полагавшей решение суда законным и обоснованным, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Министерства регионального развития Российской Федерации и Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 мая 2006 г. N 58/403 утверждены Методические рекомендации по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее - Методические рекомендации).

Пунктом 74 Методических рекомендаций предусмотрено, что если помимо заявителя и членов его семьи по месту жительства в данном жилом помещении зарегистрированы иные граждане, то при определении расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг заявителя и членов его семьи применяется региональный стандарт нормативной площади жилого помещения, приходящийся на одного члена семьи, численность которой принимается равной количеству всех граждан, зарегистрированных в данном жилом помещении по месту жительства, независимо от их основания проживания и наличия или отсутствия у них самостоятельного права на субсидию.

Панин А.П., являющийся пенсионером по старости и собственником 2/3 доли жилого помещения в многоквартирном доме, расположенном в г. ... ... области, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании пункта 74 Методических рекомендаций недействующим.

В обоснование заявленного требования указал, что Методические рекомендации в оспариваемой части противоречат части 3 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, Правилам предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 761, и лишают его права на предоставление субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 2014 г. заявление Панина А.П. удовлетворено. Признан недействующим со дня принятия пункт 74 Методических рекомендаций.

В апелляционной жалобе Министерство регионального развития Российской Федерации, не согласившись с решением суда и полагая его незаконным и необоснованным, противоречащим нормам материального и процессуального права, просит об отмене этого решения и принятии нового об отказе в удовлетворении заявления. В обоснование апелляционной жалобы министерство указало на то, что оспариваемые Методические рекомендации не зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации и не опубликованы в установленном порядке в связи с тем, что носят рекомендательный характер и не содержат правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на регулирование общественных отношений. Ссылается на письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 21 июня 2006 г. N 01/5204-ЕЗ, которым акт возвращён без рассмотрения с мотивировкой, что акты рекомендательного характера представлению на государственную регистрацию не подлежат.

Панин А.П. и представитель Министерства юстиции Российской Федерации в судебное заседание Апелляционной коллегии не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке. Панин А.П., в представленных возражениях на апелляционную жалобу, просит о рассмотрении дела в его отсутствие.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены решения суда.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8); нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения - издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, который издается еженедельно. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система" Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также федеральными органами государственной охраны (пункт 9); нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкции к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведёт Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11). Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут (пункт 19).

Судом первой инстанции правильно установлено, что оспариваемый пункт 74 Методических рекомендаций содержит правовые положения (правила), регламентирующие определение расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг гражданина и членов его семьи, которые подлежат применению при установлении права на субсидию и расчёте её размера, при этом численность семьи гражданина принимается равной количеству всех граждан, зарегистрированных в жилом помещении по месту жительства, независимо от их основания проживания и наличия или отсутствия у них самостоятельного права на субсидию.

Следовательно, данная норма содержит нормативные предписания, которые затрагивают права граждан, в частности, касающиеся реализации ими права на субсидии, предусмотренного статьёй 159 Жилищного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что Методические рекомендации в оспариваемой части в нарушение приведённых выше норм действующего законодательства Российской Федерации не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и не были официально опубликованы в установленном порядке, поэтому не могут считаться вступившими в силу и служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

Согласно части третьей статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Вывод суда первой инстанции об удовлетворении требования Панина А.П. только по мотиву нарушения порядка опубликования данного правового положения без исследования других обстоятельств по делу, с учётом пункта 17 названного выше постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является правильным.

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что Методические рекомендации носят рекомендательный характер и не содержат правовых норм, обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на регулирование общественных отношений, противоречат содержанию оспариваемых в части Методических рекомендаций и не могут служить основанием к отмене решения суда.

Ссылка в апелляционной жалобе на письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 21 июня 2006 г. N 01/5204-ЕЗ, которым правовой акт возвращён без рассмотрения по мотиву того, что акты рекомендательного характера представлению на государственную регистрацию не подлежат, не свидетельствует о незаконности решения суда первой инстанции. Согласно правовой экспертизе Методических рекомендаций, проведённой Министерством юстиции Российской Федерации, в пункте 47 данного акта содержатся нормативные предписания, не предусмотренные законодательством Российской Федерации (л.д. 80-81).

Принятое решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права. Предусмотренных статьёй 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства регионального развития Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

Манохина Г.В.

Члены коллегии

Корчашкина Т.Е.

Ситников Ю.В.