Решение Верховного Суда РФ от 27 ноября 2014 г. N АКПИ14-1265 Об оспаривании приказа Генерального прокурора РФ от 21 июня 2013 г. N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями"

Решение Верховного Суда РФ от 27 ноября 2014 г. N АКПИ14-1265

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой A.M.

при секретаре Гудковой Е.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Межрегиональной Ассоциации правозащитных общественных объединений "АГОРА" о признании недействующим приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 21 июня 2013 г. N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями", установил:

21 июня 2013 г. Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями" (далее - Приказ).

Пунктом 4 Приказа признано утратившим силу указание Генерального прокурора Российской Федерации от 8 августа 2011 г. N 236/7 "Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций" (далее - Указание).

Межрегиональная Ассоциация правозащитных общественных объединений "АГОРА" (далее - МАПОО "АГОРА") обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим пункта 4 Приказа, как противоречащего пункту 1 статьи 6, пункту 1 статьи 17, пункту 1 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1), считая, что в нарушение приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 20 марта 2002 г. N 10 "О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящих нормативно-правовой характер" (далее - приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 20 марта 2002 г. N 10) Приказ не опубликован в журнале "Законность" и нарушает ее права и законные интересы как общественного объединения, ссылалась на то, что Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 не регламентирует порядок проведения прокурорских проверок некоммерческих организаций, а иные нормативные правовые акты, регулирующие данные отношения, Генеральным прокурором Российской Федерации не приняты, что приводит к необоснованному, несоразмерному и произвольному вмешательству в деятельность общественных объединений и ограничению их прав. В обоснование заявленного требования заявитель указал, что в течение 2013-2014 годов прокуратура Республики Татарстан провела пять проверок, три из которых проводились по соблюдению требований законодательства о НКО, выполняющих функции иностранного агента.

В судебном заседании представитель МАПОО "АГОРА" Ахметгалиев Р.Х. поддержал заявленное требование, просил о его удовлетворении.

Представитель Генерального прокурора Российской Федерации Рыжков М.И. возражал против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что Приказ принят в пределах предоставленных Генеральному прокурору Российской Федерации полномочий, оспариваемое положение не противоречит федеральному законодательству и не порождает правовой неопределенности в сфере проведения проверок организаций, акт носит организационно-распорядительный характер и не подлежит опубликованию в журнале "Законность", его текст размещен в правовой системе "Гарант".

Выслушав доводы представителя заявителя, представителя Генерального прокурора Российской Федерации, проверив оспариваемое положение на соответствие федеральному закону, Верховный Суд Российской Федерации находит заявленное требование необоснованным и не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 Генеральный прокурор Российской Федерации издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Реализуя предоставленные ему полномочия, Генеральный прокурор Российской Федерации издал Приказ, направленный на повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами, организациями.

В соответствии с пунктом 1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 20 марта 2002 г. N 10 организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат опубликованию в журнале "Законность".

Приказ носит ведомственный характер, не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, в связи с чем не подлежит опубликованию.

Контрольная функция, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 1 декабря 1997 г. N 18-П, присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления.

Согласно статье 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации; осуществляет надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Пункт 1 статьи 22 и пункт 1 статьи 27 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 определяют полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций во взаимосвязи со статьей 6 данного федерального закона, закрепляющей обязательность исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, обеспечивают реализацию прокуратурой Российской Федерации возложенных на нее функций.

В силу статей 21 и 27 поименованного закона проверки исполнения законов и соблюдения прав и свобод человека и гражданина проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующей принятия мер прокурором, и на основании заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина.

Пунктом 2 статьи 10 указанного закона установлено, что поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством.

В соответствии с названным положением, а также Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. N 45 утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее - Инструкция), которая устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации (пункт 1.1).

Таким образом, порядок проведения органами прокуратуры проверок установлен названными федеральными законами и Инструкцией.

Признанное утратившим силу Указание не устанавливало порядок проведения проверок, было принято в целях обеспечения надлежащей реализации прокурорами предоставленных полномочий и направлено на принятие мер по недопущению необоснованного вмешательства прокуроров в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций и исключению из практики случаев проведения проверок при отсутствии к тому оснований, подмены иных государственных органов либо дублирования их функций, направления запросов в неуполномоченные органы и организации, необоснованного истребования у государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и организаций документов, материалов и сведений, в том числе явно выходящих за рамки проверки, излишних данных, информации открытого доступа либо непредусмотренных форм статистической отчетности, а также данных, содержащих охраняемую законом тайну, в нарушение установленного порядка.

В Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 отсутствуют указания Генеральному прокурору Российской Федерации на издание нормативного правового акта, регулирующего названные отношения, отсутствуют также и другие нормативные правовые акты, устанавливающие данную обязанность.

Не может быть признан обоснованным довод заявителя о том, что признание утратившим силу Указания повлекло правовую неопределенность в сфере проведения проверок организаций, поскольку положения, аналогичные содержавшимся в Указаниях, а также положения, регламентирующие порядок проведения прокурорами проверок, закреплены в пунктах 3.5-3.8 Приказа и приказах Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления", от 27 марта 2009 г. N 93 "О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", от 19 января 2007 г. N 11 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов", Регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденном приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 3 июня 2013 г. N 230, и других документах.

При несогласии с действиями должностных лиц органов прокуратуры при осуществлении ими надзорных мероприятий заявитель не лишен возможности их обжаловать в установленном законом порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении заявления Межрегиональной Ассоциации правозащитных общественных объединений "АГОРА" о признании недействующим приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 21 июня 2013 г. N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями" отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

A.M. Назарова