Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 октября 2018 г. N 74-АПГ18-6 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым удовлетворено исковое требование о признании недействующей и противоречащей федеральному законодательству статьи 6.12 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, принятого постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 14 октября 2009 г. З N 338-IV

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 октября 2018 г. N 74-АПГ18-6

 

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Водоканал" о признании недействующей и противоречащей федеральному законодательству статьи 6.12 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, принятого постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 14 октября 2009 года З N 338-IV, по апелляционной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 7 июня 2018 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Захаровой О.И. и Оконешникова В.Ю., поддержавших доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

14 октября 2009 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 338-IV принят Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях (далее - Кодекс), опубликованный в изданиях "Якутские ведомости", 11 ноября 2009 года, N 66, "Ил Тумэн", 13 ноября 2009 года, N 44, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьайаллар.", 19 декабря 2009 года, N 175-178.

Статьёй 6.12 Кодекса установлена административная ответственность за нарушение правил благоустройства территорий, утверждённых органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия), в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трёх тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей (часть 1), а также за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 этой статьи, в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от трёх тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей (часть 2).

Акционерное общество "Водоканал" (далее - Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей приведённой нормы, ссылаясь на её несоответствие принципу правовой определённости и положениям законодательства Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу.

Нарушение своих прав оспариваемой региональной нормой административный истец обосновывает привлечением к административной ответственности решением административной комиссии городского округа "Город Якутск" за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 6.12 Кодекса, в связи с ненадлежащей эксплуатацией инженерных сетей системы канализации и несвоевременной ликвидации обледенений, выразившихся в разливе канализационных вод, а также за аналогичные действия (разлив канализационных вод) решениями Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 23 марта 2018 года и 27 марта 2018 года по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), которая предусматривает ответственность за несоблюдением экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами.

Статья 6.12 Кодекса признана недействующей решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 7 июня 2018 года с момента вступления его в законную силу.

В апелляционной жалобе Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) просит отменить судебный акт ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела и неправильного применения норм материального права и вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в рассмотрении дела прокурором, Обществом представлены возражения о их несостоятельности и законности судебного решения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на неё, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришёл к правильному выводу о том, что диспозиция статьи 6.12 Кодекса не отвечает принципу определённости, ясности и недвусмысленности, поскольку не содержит описание конкретных действий (бездействия), связанных с неисполнением правил благоустройства, которые в каждом муниципальном образовании принимаются представительным органом местного самоуправления самостоятельно и могут воспроизводить нормы федерального законодательства, за нарушение которых административная ответственность может устанавливаться только КоАП РФ.

Судебная коллегия считает позицию суда первой инстанции верной, основанной на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым названными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено статьёй 1.3.1 КоАП РФ.

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Федеральный законодатель, раскрывая в части 1 статьи 2.1 КоАП РФ понятие административного правонарушения, использовал три юридических признака: противоправность, виновность, совершение действий (бездействия), предусмотренных нормами Особенной части названного кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Приведённые законоположения в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, то есть полномочия субъекта Российской Федерации по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены.

Административная ответственность законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена исключительно за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путём установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ, при условии если нарушения допущены в сфере общественных отношений, не урегулированных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В противном случае будет нарушена компетенция регионального законодателя, а также гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть чётко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Также может иметь место разная правоприменительная практика в муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, и как следствие этого ослабление гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от незаконных преследования и наказания.

Между тем, как усматривается из диспозиции статьи 6.12 Кодекса, она не устанавливает конкретных действий (бездействия), образующих объективную сторону административного правонарушения, а признаёт таковым любое нарушение Правил благоустройства, утверждённых органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия), следовательно, оспариваемое законоположение не отвечает требованиям определённости, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность.

Судебная коллегия также считает, что о неопределенности правового регулирования свидетельствует и то обстоятельство, что в приведённой норме региональный законодатель использовал сложный способ отсылки: не к конкретному правовому акту, а к целому ряду муниципальных нормативных правовых актов, что ведёт к нарушению закреплённого в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации.

Доводы жалобы о наличии бланкетных норм в КоАП РФ и о том, что федеральное законодательство не содержит требования конкретизировать материальное основание административной ответственности непосредственно в законе об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации, а не в отсылочном акте, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, получившей правильную оценку в судебном акте, подробно и мотивированно изложенную в судебном решении.

Согласно правовой позиции, неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации, из принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства, закреплённых Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 4, части 1 и 2 статьи 15 и части 1 и 2 статьи 19), вытекает общеправовой критерий определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, без чего невозможны её единообразное понимание и применение; неоднозначность и нечёткость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания, допускают возможность неограниченного усмотрения правоприменителем, ведут к произволу и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод, поэтому самого по себе нарушения требования определённости правовой нормы, порождающего возможность её произвольного толкования, достаточно для признания такой нормы не соответствующей имеющему большую юридическую силу законодательству (постановления от 25 апреля 2005 года N 3-П, от 2 июня 2015 года N 12-П).

В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд, установив, что оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, не вправе устранять эту неопределённость путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают и не содержат оснований, влекущих его отмену.

С учётом изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 и 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 7 июня 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - без удовлетворения.

 

Председательствующий

Зинченко И.Н.

 

Судьи

Горчакова Е.В.

 

 

Калинина Л.А.

Верховный Суд признал недействующей статью регионального КоАП об ответственности за нарушение установленных муниципалитетами правил благоустройства территорий.

Диспозиция статьи неопределенная и двусмысленная. Она не описывает конкретные действия (бездействие), связанные с неисполнением правил, которые принимаются каждым муниципальным образованием в регионе самостоятельно и могут воспроизводить нормы федерального законодательства, ответственность за нарушение которых может устанавливаться только КоАП РФ. По сути, в этой статье правонарушением признается любое нарушение таких правил.

Кроме того, в статье использован сложный способ отсылки: не к конкретному правовому акту, а к целому ряду муниципальных актов, что противоречит принципу равенства перед законом лиц, совершивших правонарушения на территории одного региона.


Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 октября 2018 г. N 74-АПГ18-6


Текст определения официально опубликован не был