Методика исполнения плана мероприятий ("Дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины" (утв. Правительством РФ 9 июля 2019 г.)

Методика
исполнения плана мероприятий ("Дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины"
(утв. Правительством РФ 9 июля 2019 г.)

I. Цель, описание, принципы, основные определения, методология работы

1. Цель реализации механизма "регуляторной гильотины":

формирование современной, адекватной требованиям времени и технологического развития, эффективной системы регулирования в соответствующей сфере общественных отношений, основанной на выявлении наиболее значимых общественных рисков и их снижении до приемлемого уровня, в том числе путем выбора адекватных способов воздействия на риски и установления таких обязательных требований, которые в наибольшей степени влияют на предотвращение негативных последствий реализации этих рисков.

2. При организации работы необходимо учитывать, что поскольку силой обязательных требований в отдельных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обладают также документы, не являющиеся нормативными правовыми актами (например, документы по стандартизации), соответствующие документы должны быть включены в работу при реализации механизма "регуляторной гильотины".

3. Механизм "регуляторной гильотины" включает в себя:

признание утратившими силу или отмену не позднее 1 января 2021 г. всех нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов РСФСР, а также признание не действующими на территории Российской Федерации нормативных правовых актов СССР, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах общественных отношений;

внесение в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на изменение не позднее 1 января 2021 г. существующих федеральных законов или принятие новых законов, обеспечивающих систематизацию обязательных требований и исключение установления изъятий из гражданских прав на подзаконном уровне;

введение в действие не позднее 1 января 2021 г. новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в основных сферах общественных отношений.

4. Создаваемая система регулирования в соответствующей сфере должна быть основана на следующих принципах:

4.1. Принцип наименьшего регуляторного воздействия. Система регулирования в соответствующей сфере должна быть направлена только на те объекты, в которых могут возникнуть социально значимые риски, и только в пределах этих рисков. Регулирующий орган не должен вмешиваться в деятельность предпринимателя произвольно.

4.2. Принцип одного контролирующего органа. В отношении одного обязательного требования государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль может осуществляться только одним контрольно-надзорным органом и в рамках только одного вида контроля (надзора).

4.3. Принцип научно-технической обоснованности. Обязательные требования должны соответствовать современному уровню технологического развития в соответствующей сфере общественных отношений и учитывать лучшие международные практики.

4.4. Принцип риск-ориентированности. Применение обязательного требования должно быть направлено на снижение социально значимых рисков. Необходимо обоснование наличия либо введения обязательного требования (в том числе на основе верифицируемых данных) с точки зрения воздействия на риск.

4.5. Принцип открытости и консенсуса с подконтрольными субъектами. Система регулирования должна базироваться на предварительном обсуждении с предпринимательским сообществом и быть им в целом акцептована (по итогам широкого общественного обсуждения и максимально возможного учета мнений заинтересованных лиц).

4.6. Принцип выполнимости. Не допускается установление обязательных требований, которые заведомо не будут или не могут соблюдаться. Система регулирования должна включать в себя минимально возможное число простых и понятных по содержанию, используемым методам и формулам расчета, а также форме требований. Обязательные требования не должны вступать в противоречие друг с другом.

4.7. Принцип борьбы только с внешними рисками. Система регулирования должна быть нацелена на искоренение или на снижение рисков причинения ущерба жизни и здоровью людей, а также предотвращение нанесения значительного материального, экологического, социального и иного подобного ущерба. Не допускается контроль за рисками внутрихозяйственной деятельности, коммерческими, управленческими или иными подобными рисками в деятельности предпринимателя, т.е. теми видами деятельности, которые напрямую не оказывают влияния на охраняемые государством ценности. Не допускается контроль за качеством продукции (работ, услуг) сверх того, что необходимо для обеспечения безопасности этой продукции (работ, услуг).

4.8. Принцип приоритета законодательного уровня регулирования. Принципы и общие положения государственного регулирования (в том числе принципы установления обязательных требований) в той или иной сфере общественных отношений ¹ должны содержаться в законе. Установление обязательных требований на подзаконном уровне допустимо только в случае, когда включение таких требований в законодательный акт невозможно либо нецелесообразно. В зависимости от сферы нормативно-правового регулирования должны быть определены уровни регулирования (виды актов, которыми будет обеспечиваться регулирование и установление обязательных требований), а также, при необходимости, специальные порядки принятия соответствующих актов или установления их типовых форм.

4.9. Принцип соразмерности. Ответственность за нарушение обязательного требования должна быть соразмерна рискам, на искоренение или снижение которых направлено обязательное требование. В целях реализации данного принципа допускается разделение обязательных требований на категории ². Соответствующая работа должна проводиться с учетом работы по формированию составов административных правонарушений в новом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

5. Для целей настоящей методики используются следующие понятия:

сфера общественных отношений - широкая совокупность устойчивых связей и взаимодействий между социальными субъектами в определенной области;

сфера регулирования - область социальных отношений, охваченная правом, имеющая общий предмет, в которой государство воздействует на риски с целью обеспечения безопасности охраняемых законом ценностей ³;

укрупненная группа обязательных требований - обобщенная категория требований, имеющих общий характеризующий признак, например:

требования к свойствам/признакам физического объекта контроля (зданиям, помещениям, конструкциям, инфраструктуре, транспортным средствам, единицам оборудования и др.),

требования к конкретным характеристикам конкретного процесса (требования к продолжительности процесса, к применяемым регламентам безопасности, к документам, используемым в процессе деятельности и др.),

требования к контролируемому лицу (разрешение заниматься каким-либо видом деятельности только юридическим лицам),

требования к определенной категории персонала (образование и квалификация, состояние здоровья и др.).

II. Подготовка целевой структуры нормативного регулирования сферы общественных отношений

6. В рамках реализации пункта 3 "Дорожной карты" по формированию новой структуры нормативного регулирования федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере общественных отношений, совместно с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контрольно-надзорные полномочия, а также с привлечением экспертного и бизнес-сообщества, определяет ключевые параметры будущей системы регулирования в данной сфере в соответствии с представленной ниже последовательностью шагов (схематично представлено в Приложении 1).

7. Проанализировать и описать текущую структуру нормативного регулирования в соответствующей сфере, указав следующие ключевые параметры:

7.1. Ключевые охраняемые законом ценности для сферы регулирования, входящей в компетенцию соответствующего органа, отразив, каким нормативным правовым актом они закреплены ⁴.

7.2. Применяемые способы государственного регулирования в данной сфере (включая лицензирование и другие разрешительные режимы; мониторинг; добровольную сертификацию, аудит и иное подтверждение качества процессов, услуг или продукции; государственный контроль (надзор) с указанием типов контролируемых требований) с описанием значимых рисков, на минимизацию которых направлен каждый из них ⁵.

8. На основе анализа текущей структуры:

8.1. Сформулировать ключевые охраняемые законом ценности, защита которых должна быть предметом государственного регулирования в рассматриваемой сфере в рамках новой структуры.

8.2. Определить ключевые риски, воздействие которых может причинить ущерб ценностям, а также определить источники возникновения рисков.

8.3. Для каждого вида и источника риска оценить, нужно ли воздействовать на данный риск с целью его снижения. В случае необходимости воздействия - выработать наиболее эффективный способ, исходя из принципов, указанных в пункте 4 настоящей методики, отдавая приоритет негосударственным мерам (страхование, саморегулирование и т.д.).

Источники риска, по которым принято решение о необходимости государственного воздействия, должны стать объектами государственного регулирования в целевой структуре нормативного регулирования.

8.4. На основе проведенного анализа по каждому способу государственного регулирования сформулировать укрупненные группы обязательных требований, которые должны применяться к различным видам объектов регулирования.

При этом необходимо четко сформулировать цель введения данных обязательных требований, от каких рисков они защищают, способы контроля их соблюдения, стоимость введения требований для подконтрольных субъектов и государства, ответственность за их нарушение.

8.5. Сформулировать целевую структуру нормативного регулирования в соответствующей сфере, включая:

наднациональные акты;

федеральные законы, устанавливающие обязательные требования в отдельных сферах или вносящие изменения в отраслевое законодательство в целях систематизации обязательных требований и исключения установления изъятий из гражданских прав на подзаконном уровне;

постановления Правительства Российской Федерации;

ведомственные нормативные правовые акты.

9. Представить информацию о целевой структуре нормативного регулирования в соответствующей сфере в разрезе каждого нормативного правового акта (группы актов) по форме, являющейся неотъемлемой частью данной методики (Приложение 2).

10. При построении целевой структуры нормативного регулирования целесообразно исходить из необходимости устранения тех недостатков, которые присущи текущей модели регулирования, обеспечив решение системных проблем регулирования обязательных требований на основе принципов, указанных в пункте 4 настоящей методики, в том числе:

10.1. обеспечить исключение противоречий в регулировании обязательных требований в актах различного уровня;

10.2. обеспечить исключение пересечений в реализации способов государственного регулирования (прямого и косвенного дублирования полномочий, предметов контроля);

10.3. обеспечить введение только тех обязательных требований, несоблюдение которых приводит к негативным последствиям для ключевых ценностей;

10.4. дифференцировать обязательные требования в зависимости от категории риска;

10.5. устранить обязательные требования к процессам, осуществляемым в конкретной деятельности общественных отношений;

10.6. обеспечить наглядность и понятность формы представления обязательных требований: атомарность требований на уровне нормативного правового акта, краткие и однозначно толкуемые проверочные листы для заполнения в ходе мероприятий по контролю и/или самодекларирования, руководства по соблюдению новых обязательных требований, скомпонованных по видам объектов, в наглядной форме, ясность формул и методик расчетов в формулировках обязательных требований.

11. Обеспечить внесение изменений в федеральные отраслевые законы в тех случаях, когда новая структура нормативного регулирования этого требует.

III. Рекомендации по реализации пункта 5 "Дорожной карты"

12. В целях реализации пункта 5 "Дорожной карты" необходимо сформировать перечень (далее - Перечень) соответствующих актов, подлежащих признанию утратившими силу, отмене или признанию не действующими на территории Российской Федерации. Такая работа должна быть проведена на основании перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля ⁶.

13. Данная работа должна быть организована с учетом следующего:

13.1. Постановлением Правительства:

признаются утратившими силу все нормативные правовые акты и отдельные положения нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и РСФСР;

признаются не действующими на территории Российской Федерации все нормативные правовые акты СССР;

отменяются нормативные правовые акты и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти по перечням согласно приложениям, включая акты, которые обеспечивают реализацию положений федеральных законов, содержащих обязательные требования и указанных в Перечне, а также иные акты, о которых имеется информация у органа.

13.2. Для формирования перечня правовых актов РСФСР и СССР одним из источников может служить перечень актов, сформированный Минюстом России ⁷.

13.3. Постановление Правительства Российской Федерации должно быть:

13.3.1. подготовлено федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере общественных отношений, и являться единым для одного федерального органа исполнительной власти в сферах осуществления контроля (надзора) им или подведомственными ему службами;

13.3.2. оформлено в соответствии с Приложением 3 к настоящей методике. Допускается разделение приложений к постановлению по видам контроля, а также по срокам признания утратившими силу, не подлежащими применению на территории Российской Федерации или отмене.

13.4. Акты, которые фактически не применяются органом или содержат устаревшие требования, не подлежащие актуализации, должны быть признаны утратившими силу, не подлежащими применению на территории Российской Федерации или отмене с даты вступления постановления в силу.

13.5. Признание утратившим силу нормативного правового акта органа государственной власти, который в настоящее время уже не существует (например, ВЦИК и СНК), осуществляется актом того органа государственной власти, к компетенции которого на день возникновения такой необходимости относится решение вопросов, урегулированных в признаваемом утратившем силу нормативном правовом акте.

14. При подготовке проектов необходимо учитывать следующее:

14.1. В приложениях к постановлению Правительства Российской Федерации указываются:

перечень нормативных правовых актов и отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и РСФСР, признанных утратившими силу;

перечень нормативных правовых актов СССР, признанных не действующими на территории Российской Федерации;

перечень отмененных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

14.2. Приказом федерального органа исполнительной власти признаются утратившими силу правовые акты органов исполнительной власти РСФСР и не действующими на территории Российской Федерации правовые акты органов исполнительной власти СССР по перечням согласно приложениям.

14.3. В приложениях к приказу федерального органа исполнительной власти должны содержаться:

перечень нормативных правовых актов органов исполнительной власти РСФСР, признанных утратившими силу;

перечень правовых актов органов исполнительной власти СССР, признанных не действующими на территории Российской Федерации.

14.4. При включении акта в Перечень должны быть указаны вид акта, дата его подписания, регистрационный номер (при наличии), наименование акта, а также источник его официального опубликования (при наличии).

14.5. В постановлении Правительства Российской Федерации об отмене нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти дополнительно указывается дата и номер государственной регистрации в Минюсте России.

14.6. Наряду с признанием утратившим силу, отменой, признанием не действующим на территории Российской Федерации основного акта необходимо признавать утратившими силу, отмененными, не действующими на территории Российской Федерации все акты или их структурные единицы, которыми в разное время вносились изменения в основной акт.

ГАРАНТ:

Нумерация подпунктов приводится в соответствии с источником

14.5. Основной акт, все акты или их структурные единицы, вносившие в основной акт изменения, включаются в Перечень в виде отдельной позиции.

14.8. Нормативные правовые акты, содержащиеся в Перечне должны иметь порядковую нумерацию (в таком случае они считаются пунктами и нумеруются арабской цифрой) и располагаться в перечне в хронологическом порядке (по дате их подписания). В пределах одной и той же даты подписания акты располагаются в соответствии с их регистрационными номерами в возрастающем порядке.

15. При подготовке проектов могут возникнуть трудности с наличием у федерального органа исполнительной власти аутентичных (актуальных) текстов актов РСФСР и СССР, актов о внесении изменений в эти правовые акты, а также с наличием информации об официальном опубликовании актов и источниках их опубликования. Для получения текстов актов и информации о внесении в них изменений необходимо заблаговременно обращаться в соответствующие архивы.

16. После издания акта обязательно его опубликование для всеобщего сведения.

IV. Организационное сопровождение мероприятий "Дорожной карты"

17. В целях эффективной организации и контроля исполнения отдельных мероприятий федеральному органу исполнительной власти необходимо:

17.1. Обеспечить равномерное распределение планируемых работ по актуализации обязательных требований и принятию нормативных правовых актов. При этом обратить внимание, что в рамках реализации пункта 4 "Дорожной карты" в первую очередь в Правительство Российской Федерации вносятся проекты постановлений Правительства Российской Федерации, следующим этапом является разработка и внесение в Минюст России проектов ведомственных актов для их последующей государственной регистрации.

17.2. Сформировать постоянно действующую группу (проектный офис) и определить ответственного исполнителя, отвечающего за координацию работы по исполнению "Дорожной карты" внутри ведомства.

17.3. В рамках реализации пункта 3 "Дорожной карты" в качестве одного из этапов необходимо обеспечить внесение в Правительство Российской Федерации новой структуры нормативного регулирования (в том числе перечня планируемых к принятию нормативных правовых актов) для каждой сферы регулирования, для чего необходимо представить информацию по форме, указанной в Приложении 2, а также пояснительную записку к ней в свободной форме, содержащую краткие результаты анализа, проведенного с использованием рекомендаций раздела II настоящей методики, указав:

краткие результаты анализа текущего регулирования;

ключевые ценности, на защиту которых должно быть направлено новое государственное регулирование в рассматриваемой сфере;

ключевые риски, представляющие угрозу данным ценностям;

обоснование необходимости и выбранного способа государственного регулирования;

виды объектов (источники риска), на которых будет направлено новое регулирование;

суть вводимых обязательных требований;

ключевые предлагаемые изменения по сравнению с текущей моделью регулирования.

17.4. Обеспечить выполнение процедуры общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов в установленном порядке на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (regulation.gov.ru) в соответствии с положениями Постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851.

17.5. Обеспечить проведение оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в установленном порядке в соответствии с Правилами, установленными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318.

17.6. Одновременно с размещением проектов нормативных правовых актов для общественного обсуждения и оценки регулирующего воздействия направлять соответствующие проекты актов, а также подготовленную модель новой структуры нормативного регулирования в соответствии с пунктом 17.3 настоящей методики для каждой сферы общественных отношений в Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации, являющийся проектным офисом реализации "регуляторной гильотины".

17.7. Обеспечить участие полномочных представителей федерального органа исполнительной власти в рамках экспертных обсуждений представленных документов с бизнесом и Экспертным советом при Правительстве Российской Федерации в рамках рабочих групп по реализации механизма "регуляторной гильотины".

17.8. Вносить в Правительство Российской Федерации:

модель новой структуры нормативного регулирования, сформированную по итогам обсуждения с экспертным и бизнес-сообществом и согласованную с Минэкономразвития России и Минюстом России;

проекты федеральных законов и подзаконных актов, содержащих актуализированные обязательные требования, подготовленных с учетом обсуждения с экспертным и бизнес-сообществом, и расчеты затрат капитального и текущего характера, которые подконтрольные субъекты будут нести в целях соблюдения обязательных требований, подготовленные во взаимодействии с ведущими объединениями предпринимателей и отраслевыми союзами (ассоциациями).

------------------------------

¹ Например, в статье 3 Федерального закона "О техническом регулировании" установлены принципы технического регулирования.

² Например, часть 11 статьи 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".

³ Например, сфера общественных отношений - здравоохранение; сферы регулирования - обращение лекарственных средств, безопасность медицинской деятельности, техники и технологии, санитарно-эпидемиологическое благополучие человека и т.п.

сфера общественных отношений - качество и безопасность пищевой продукции; сферы регулирования - санитарное благополучие при производстве, хранении и реализации пищевой продукции, качество и безопасность непереработанной пищевой продукции, производство и оборот алкогольной продукции (здесь и далее в настоящей методике примеры приведены в иллюстративных целях, не являются исчерпывающими).

⁴ Например, сфера регулирования - санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; ценность - право граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду (статья 3 федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ).

⁵ Например, сфера общественных отношений - качество и безопасность пищевой продукции; сфера регулирования - качество и безопасность непереработанной пищевой продукции; методы государственного регулирования:

- ветеринарный контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и (или) местах полного таможенного оформления, (указать минимизируемые риски);

- государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов, (указать минимизируемые риски);

- контроль требований безопасности кормовых добавок и кормов, изготовленных с использованием генно-инженерно-модифицированных организмов, (указать минимизируемые риски);

- государственный надзор в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, (указать минимизируемые риски);

- государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий в пределах своей компетенции, в том числе за соблюдением требований к качеству и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна при осуществлении их закупок для государственных нужд, ввозе (вывозе) на территорию Таможенного союза, а также при поставке (закладке) зерна и крупы в государственный резерв, их хранении в составе государственного резерва и транспортировке; (указать минимизируемые риски);

- выдача разрешения (включая введение и отмену ограничений) на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок для животных (указать минимизируемые риски);

- мероприятия по контролю, направленные на обеспечение охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространение заразных болезней животных (указать минимизируемые риски);

- установление и отмена карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных;

- издание индивидуальных нормативно-правовых актов, касающихся проведения обязательных диагностических исследований и вакцинации животных по противоэпизоотическим показаниям;

⁶ См. статью 8.2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

⁷ Указанный перечень размещен по адресу: https://minjust.ru/node/383696.

------------------------------