- Главная
- Голодникова А.Е., Ефремов А.А., Соболь Д.В., Цыганков Д.Б., Шклярук М.С. Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего (под ред. Комина М.О.). - Центр стратегических разработок, Москва, май 2018 г.
- Глава 3. Комплексная регуляторная политика для России
- § 3.1. Определение специального механизма устранения избыточного и неэффективного нормативного правового регулирования (дерегулирования)
§ 3.1. Определение специального механизма устранения избыточного и неэффективного нормативного правового регулирования (дерегулирования)
§ 3.1. Определение специального механизма устранения избыточного и неэффективного нормативного правового регулирования (дерегулирования)
Для реализации предлагаемой системы мер по устранению избыточного и неэффективного правового регулирования и перехода к современной регуляторной политике ("умному регулированию") необходимо реализовать ряд существенных институциональных решений.
Потребность в институциональном проектировании обусловлена существующими особенностями российской системы правового регулирования общественных отношений, в первую очередь экономических. В экспертном сообществе достаточно подробно рассмотрена концепция "точек торможения", под которыми понимаются такие элементы правового регулирования, которые мешают совершению действий, направленных на наиболее простое и удобное разрешение жизненных ситуаций, на развитие, на прирост частного блага, а следовательно - и на прирост общественного блага. Это могут быть и нормы, и пробелы, и административные барьеры.
Однако далеко не всегда "точки торможения" прямо выражены нормативно: иногда административная и судебная практика, основанная на внешне безобидных, "не тормозящих" нормах, создает тормозящий эффект, что также означает наличие "точек торможения" в правовом регулировании. Как было показано в Главе 1, ограничена эффективность и действующих институтов ОРВ, ОФВ, а также антикоррупционной экспертизы (АКЭ) и мониторинга правоприменения.
Судебная власть в части преодоления "точек торможения" тоже имеет пределы эффективности. Конституционный Суд Российской Федерации уполномочен проверять по жалобам граждан и их объединений (в том числе юридических лиц) законы на предмет нарушения ими конституционных прав, в том числе в части наличия в них ограничений. Однако при этом:
1) "точка торможения" (препятствие для развития) не идентична понятию "ограничение права" в смысле возможности ее снятия посредством конституционного правосудия. Конституционный Суд в ряде своих решений при описании регулятивного воздействия на права и свободы использует такую формулировку, как "установление условий реализации (осуществления) прав и свобод", не уравнивая их с ограничениями. Именно при установлении условий реализации прав наиболее часто возникают "точки торможения". Таких связанных с условиями реализации "точек торможения" фактически больше, чем ограничений. Соответственно, не все "точки торможения" подпадают под критерии "ограничения права";
2) ограничение в собственном смысле слова может быть приемлемым с точки зрения баланса конституционных ценностей, то есть быть реализованным в рамках дискреции соответствующего нормотворческого органа, но при этом - быть дефектным с точки зрения интересов ускоренного, прорывного социально-экономического развития;
3) значительная часть "точек торможения" отражена в тех нормативных правовых актах, которые не могут быть предметом конституционного правосудия.
Что касается возможностей устранения "точек торможения" в процедуре нормоконтроля в иных судах, кроме Конституционного, то их еще меньше. Несмотря на развитие административного судопроизводства и принятие соответствующего Кодекса, суды связаны в принятии решений иерархией нормативных актов, и если акт меньшей юридической силы, хотя бы и содержащий "точку торможения", не вступает в противоречие с нормами большей юридической силы, устранить ее в рамках судебного нормоконтроля практически невозможно.
Анализ (только формирующейся) судебной практики по вопросам оценки регулирующего воздействия и антикоррупционной экспертизы показывает, что суды, как правило, выясняют только формальные моменты проведения этих процедур, не давая оценки фактического наличия "точек торможения" в оспариваемых НПА (проектах НПА).
В эти условиях, на основе опыта работы административных трибуналов в Канаде и нормотворческого контроля в Государственном Совете Франции, обоснована возможная модель специального института дерегулирования для России. Таким образом, главным переключением при формировании современной регуляторной политики в России может являться создание на уровне Президента РФ или на уровне Правительства РФ центрального органа по дерегулированию, который может носить название Президентская или Правительственная комиссия по дерегулированию (далее также - КПД)*(60).
Врезка 16
Государственный Совет Франции
Созданный в 1799 году Наполеоном, Государственный Совет Франции (Conseil d'Etat) является особым государственным органом, выполняющим функции высшего административного суда и одновременно - "юрисконсульта" французского правительства.
Госсовет состоит из судебной секции и шести административных секций, специализирующихся по определенному кругу вопросов. Административные секции и выполняют от имени Госсовета возложенные на него консультативные функции: подготовку заключений на проекты нормативных правовых актов, а также экспертизу по конкретным запросам. Каждая секция состоит из председателя и 15-20 членов Совета.
Госсовет в обязательном порядке осуществляет подготовку заключений на следующие проекты актов:
законопроекты правительства, разработанные для внесения в парламент, а также акты делегированного законодательства (ордонансы); проекты декретов (подзаконного регулирования); проекты и предложения актов ЕС, инициируемых Францией.
Если проект законодательного или подзаконного акта (полностью или частично) не рассматривался Госсоветом, он подлежит аннулированию. Рекомендации Госсовета, вынесенные по итогам рассмотрения проекта акта, де-юре не обязательны к исполнению, однако французские власти, понимая высокий авторитет и экспертную квалификацию Совета, почти всегда следуют его заключениям (в 98% случаев).
При подготовке заключений Госсовет проверяет: качество юридической техники, законность, административную целесообразность проектов, а также полноту оценки воздействия проектов актов. Госсовет может дать отрицательное заключение (при наличии грубых нарушений) или приостановить рассмотрение проекта до восполнения недостатков по важным аспектам.
По запросу премьер-министра или отдельных ведомств уполномоченная секция по докладу и исследованиям проводит исследования по отдельным вопросам (до 10 исследований в год).
Кроме того, Совет по результатам тематического анализа формулирует конкретные предложения по реформе нормативного регулирования в той или иной сфере в ежегодном докладе о своей деятельности.
3.1.1. Сценарий позиционирования кпд на президентском уровне
При рассмотрении сценария позиционирования КПД на президентском уровне ее состав могут формировать лица (9 человек), замещающие государственные должности в соответствии с принимаемым федеральным законом о КПД*(61), либо в соответствии со специальным указом Президента РФ (в этом случае статус лиц, входящих в КПД, будет аналогичен иным консультативным и совещательным органам при Президенте РФ).
При данном варианте позиционирования в сферу компетенции КПД входят все экономически значимые НПА, включая федеральные законы (далее - ФЗ), НПА Президента РФ, акты Центрального банка РФ и ненормативные правовые акты.
Ключевым риском данного варианта является зависимость результата от способности ответственного секретаря КПД к аппаратному позиционированию в структуре АП, поскольку, с учетом специфики российской политической системы, секретарь КПД будет находиться в крайне конкурентном поле, борясь за позиционирование и полномочия одновременно с другими органами власти и отраслевыми группами интересов, возникающих в конкретных сферах действующего регулирования.
Обеспечение деятельности КПД на президентском уровне предполагается осуществлять через секретариат - подразделение Администрации Президента РФ (Экспертное или иное, специально создаваемое Управление), при этом помощник Президента РФ - начальник Управления будет выполнять функции его ответственного секретаря.
Порядок формирования и функционирования КПД на президентском уровне
Данный вариант позиционирования предполагает принятие федерального закона, определяющего статус и полномочия данного органа, порядок его функционирования и статус членов. Оптимальный состав включает 9 членов (лица, замещающие государственные должности) + 1 ответственный секретарь (помощник Президента РФ - начальник Управления АП).
Статус членов КПД на президентском уровне основывается на том, что это лица, замещающие государственные должности в соответствии с федеральным законом, которые назначаются Президентом РФ на срок 3 (5) лет, при этом обладающие определенными гарантиями их независимости, включая высокое денежное содержание и запрет оплачиваемой деятельности (кроме научной, преподавательской и творческой). При данном варианте позиционирования возможно также определение статуса КПД и ее членов на уровне Указа Президента РФ - в этом случае, однако, статус лиц, входящих в КПД, будет аналогичен иным консультативным и совещательным органам при Президенте РФ.
В полномочия КПД на президентском уровне целесообразно включить следующие блоки:
1) Полномочия КПД по дерегулированию ("Регуляторная Секира")*(62):
право признания нецелесообразными и подлежащими отмене (пересмотру) конкретных норм, нормативных правовых актов (НПА), правовых институтов в целом, включая НПА и ненормативные акты ФОИВов*(63), акты Центробанка*(64), ФЗ (в отношении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации - рекомендация Президенту о применении вето, в отношении действующих - рекомендация Президенту РФ о соответствующей законодательной инициативе);
рассмотрение составленных ведомствами перечней НПА в сферах их компетенции, подлежащих пересмотру и (или) отмене, согласование необходимости проведения ОФВ в отношении представленных НПА;
взаимодействие со стейкхолдерами, адресатами регулирования (бизнес-ассоциациями, предпринимателями, гражданами, НКО, органами власти) для сбора предложений по правовым нормам, НПА или правовым институтам, нуждающимся в отмене или пересмотре;
рассмотрение обращений об устранении "точек торможения" регулирования и разрешение споров между ведомствами и адресатами регулирования об устранении "точек торможения", имея в виду принятие КПД окончательного решения в таком споре в случае отказа ведомств в рассмотрении таких обращений;
подготовка Ежегодных докладов о процессе дерегулирования, периодических обзоров отдельных областей регулирования (использования отдельных инструментов).
2) На этапе Совета по умному регулированию:
2.1. Смешанные (переходные) полномочия (в части regulatory policy)*(65):
проведение предварительной экспертизы проектов документов стратегического планирования в части предусматриваемого такими документами принятия, изменения или отмены нормативных правовых актов;
проведение ОФВ наиболее резонансных, комплексных регулирований (правовых институтов);
обеспечение реализации принципа "one in - Х out" ("один за множество"), в том числе на основе расширенной модели стандартных издержек;
мониторинг соблюдения ведомствами принципов дерегулирования, снижения административного бремени;
аудит ведомственной системы оценки административных издержек, в том числе данных ведомств о достижении целевых показателей сокращения таких издержек;
контроль ясности языка правотворчества.
2.2. Дополнительные полномочия органа по "умному регулированию" (в части smart regulation):
разрешение споров между органами исполнительной власти (вариант - также между ОГВ и бизнесом) по преодолению "точек торможения" регулирования;
обеспечение контроля и методической поддержки (в том числе консультирование ведомств) реализации полного цикла оценки регулирования, интегрированной со стратегическим планированием и прогнозированием, с жизненным циклом НПА, а также с мониторингом контрольно-надзорной деятельности;
Подготовка ежегодного рейтинга лучших и худших практик регулирования в органах власти (принцип "называть - хвалить и стыдить").
Врезка 17
Орган по дерегулированию и "умному регулированию" при президенте Южной Кореи
В 1998 году в Южной Корее для осуществления проекта "Регуляторной Гильотины", а также выработки и реализации мер по регуляторной политике был создан Комитет по регуляторной реформе. Комитет находился в прямой подотчетности президенту страны. Председателем комитета назначался представитель неправительственного сектора. Сопредседателем выступал премьер-министр. Комитет состоял из 20 членов (сейчас - 22), из которых 13 - неправительственные члены (профессора университетов, юристы, журналисты, экономисты, предприниматели, представители объединений по защите прав потребителей и окружающей среды) и 7 - сотрудники различных органов власти.
В полномочия Комитета входили: выработка и реализация регуляторной политики; анализ проектов регуляторных актов (ОРВ);
в рамках проекта "Регуляторной Гильотины" - контроль подготовки ведомствами ежегодных планов пересмотра действующих регуляторных актов, анализ этих планов, а впоследствии - анализ включенных в планы регуляторных актов (во взаимодействии с ведомствами);
регистрация и публикация регуляторных актов;
сбор и обработка предложений по совершенствованию регуляторной среды;
мониторинг результатов реализации регуляторной политики.
Комитет имел секретариат, выполняющий техническую работу. Секретариат был создан как отдел аппарата премьер-министра, возглавлялся заместителем министра и состоял из 30 государственных служащих и представителей исследовательских университетов.
3.1.2. Сценарий позиционирования КПД на правительственном уровне
В рамках рассмотрения сценария создания и позиционировании КПД на правительственном уровне ее состав формируется из лиц в соответствии с Положением о КПД, утверждаемым постановлением Правительства РФ*(66). При данном варианте позиционирования в сферу компетенции КПД входят только НПА Правительства РФ, ФОИВов, а также ненормативные правовые акты. В рамках исполнения своих полномочий КПД может рекомендовать Правительству РФ внесение изменений и дополнений в действующие ФЗ (путем реализации права законодательной инициативы), а также внесение поправок в рассматриваемые Государственной Думой ФЗ.
Ключевым риском данного варианта является возможный аппаратный обход решений КПД через Администрацию Президента РФ, что в рамках действующей российской полупрезидентской политической системы, предусматривающей большую институциональную ослабленность кабинета министров по сравнению с аппаратом Президента, может привести к быстрому выхолащиванию функции КПД.
Обеспечение деятельности КПД на правительственном уровне может осуществлять секретариат - Департамент дерегулирования и ОФВ профильного министерства, при этом замминистра, курирующий данный Департамент, будет выполнять функции ответственного секретаря КПД. В качестве опции возможно использование этой конструкции и для президентского варианта, однако в этом случае аппаратные риски административной слабости относительно Государственно-правового управления Президента РФ серьезно возрастают.
Порядок формирования и функционирования КПД на правительственном уровне
Данный вариант позиционирования предполагает принятие постановления Правительства РФ, определяющего статус и полномочия данного органа, порядок его функционирования. Целесообразным предлагается использование опыта определения статуса Правительственной комиссии по административной реформе*(67).
Статус членов КПД на правительственном уровне аналогичен статусу членов иных правительственных комиссий.
Полномочия КПД на правительственном уровне включают блоки, аналогичные президентскому уровню, при этом возможно сокращение объема полномочий, обусловленное сферой ее компетенции (только НПА Правительства РФ, ФОИВов, а также ненормативные правовые акты).
Врезка 18
Орган по дерегулированию при правительстве Хорватии
В 2006-2007 годах в Хорватии был реализован проект "Регуляторной Гильотины" - HITROREZ. Для его осуществления была создана Специальная рабочая группа при правительстве Хорватии. В ее состав входили руководитель и 12 сотрудников (юристы-аналитики, экономисты-аналитики, бизнес-администраторы).
В рамках своей деятельности рабочая группа проводила:
инвентаризацию всех нормативных актов национального уровня;
скрининг и анализ действующих нормативных актов в целях выявления нормативных или административных барьеров;
разработку мер по их упрощению или устранению в целях поддержки развития бизнеса.
На первом, подготовительном этапе каждый орган формировал полный перечень актов, регулирующих предпринимательскую деятельность и гражданские отношения, а также все формы и перечень платежей и направлял их в Рабочую группу. На втором этапе регуляторы осуществляли пересмотр всех актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, по специальному вопроснику и направляли заполненные формы в Рабочую группу, которая выносила рекомендации по каждому акту: сохранить, изменить или отменить.
По итогам проекта было рекомендовано отменить либо пересмотреть 40% всех нормативных актов, в том числе 55% нормативных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность (отменить 425 и упростить 375 нормативных актов).
3.1.3. Переход к совету по умному регулированию
На первоначальный период (до 3-4 лет) основные функции КПД будут связаны с дерегулированием (так называемая "Регуляторная Секира"), однако на следующий период (до 10-15 лет) предполагается в работе КПД уделить большее внимание развитию системы "умного регулирования" (с возможным слиянием КПД, секретариата, иных подразделений в единый Национальный совет по умному регулированию).
Полномочия по проведению систематической оценки качества регуляторной среды в соответствии с международными рейтингами (см. Приложения 1 и 4) предлагается возложить на КПД, затем - на Национальный Совет.
Врезка 19
Трансформация органов по дерегулированию в подразделения по "умному регулированию" (Хорватия, Великобритания, Мексика)
Во многих странах, осуществивших масштабные проекты по дерегулированию ("Регуляторная Гильотина"), специализированные подразделения, созданные для реализации данных проектов, по их завершении были преобразованы в центральные органы по ОРВ или "умному регулированию". Так, в Хорватии Специальная рабочая группа по проекту HITROREZ, который длился 9 месяцев, была впоследствии интегрирована во вновь созданное Управление по координации системы ОРВ, которое должно было продолжить проведение регуляторной реформы после завершения расчистки правового поля. В Великобритании созданный в 1986 году Отдел по дерегулированию (в составе секретариата кабинета министров, затем с 1990 года в составе Департамента занятости) был в преобразован в 1997 году в Отдел по совершенствованию регулирования (в составе кабинета министров), который помимо реализации мер по дерегулированию, отвечал за обеспечение соответствия нормотворчества принципам "better regulation". Также в Мексике созданный в 1989 году Отдел по дерегулированию экономики, осуществивший проект "Регуляторной Гильотины", в 2000 году был реформирован в Федеральную комиссию по совершенствованию регулирования (COFEMER).
Открыть документ в системе ГАРАНТ