§ 2.3. "Актуализация" советского регулятивного наследия в современных требованиях к предприятиям

§ 2.3. "Актуализация" советского регулятивного наследия в современных требованиях к предприятиям

Значительное число применяемых на сегодняшний день в России регулятивных практик и даже норм прямого действия напрямую унаследованы от СССР. Так, существующая нормативно-правовая база проектирования, строительства и эксплуатации промышленных производств, в части как законодательства о градостроительной деятельности, так и законодательства о промышленной безопасности, предписывает обязательные для субъектов хозяйственной деятельности требования к организационно-техническим параметрам производств, устанавливающие систему запретов и ограничений. Эти требования исторически обусловлены спецификой создания промышленности за счет импорта производств и технологий и фактически представляют собой пошаговую инструкцию для проектировщиков и персонала организаций, эксплуатирующих опасные объекты. При этом если в плановой экономике государство само устанавливало к себе требования, имея возможность при необходимости их совершенствовать или отступать от них, то на текущий момент задачи проектирования и эксплуатации возложены на предприятия, что отделило инструктивно-предписывающее регулирование от интересов производства и превратило его в тормоз для модернизации и технологического обновления.

В силу описанных обстоятельств в настоящее время у проектировщиков отсутствует возможность варьировать параметры разработок и снижать риски возникновения аварий, комбинируя старые и новые системы безопасности и применяя наиболее эффективные и экономичные решения. Результатом этого становятся избыточные расходы в объеме свыше 1 трлн. рублей в год (порядка 30% от валовой стоимости реализуемых инвестиционных проектов)*(46).

Врезка 9

Установка изомеризации на одном из нефтеперерабатывающих предприятий: в соответствии с международной практикой, площадь, занимаемая под установку, составляет 10 600 , для той же установки в России с учетом требований стандартов промышленной безопасности необходима площадь 21 700 , то есть необходимо увеличение площади почти в 2 раза, что приводит к увеличению стоимости строительства более чем на 20% уже на стадии формирования проектной документации.

Реконструкция систем газоочистки конвертеров для предприятия черной металлургии: выполнение установленных норм приводит к затратам в 24,6 млн. евро, за рубежом - 13,91 млн. евро, то есть избыточные затраты составляют 10,69 млн. евро (1,8 раза).

Выполнение требования установки дублирующих задвижек для отключения отдельных участков газопровода на металлургическом предприятии приводит к увеличению затрат по сравнению с зарубежными аналогами на 120 млн. рублей.

Установка производства полипропилена: требуемая площадь с учетом выполнения требований промышленной безопасности - 42 000 (при строгом соблюдении норм РФ - 52 000 ); за рубежом - 26 000 .

Более того, предписывающая модель государственного регулирования порождает и избыточную модель государственного контроля и надзора. Согласно формальной юридической логике, каждая установленная норма должна быть проверена и соответствие ей должно быть подтверждено, что на практике приводит к существованию легальной возможности для проведения неограниченного количества проверок, выявления многочисленных нарушений, назначения экспертиз, получения согласований и разрешений, то есть возложения любого объема административных и иных ограничений на субъектов предпринимательской деятельности в рамках закона.

Эта проблема отчетливо видна и в иных отраслях регулирования. Так, например, согласно отчету Роструда, представленному на мероприятии в Аналитическом центре при Правительстве Российской Федерации, посвященном подведению первых итогов применения проверочных листов с начала 2018 года, среднее время проверки хозяйствующих субъектов ведомством после внедрения этого инструмента уменьшилось на 1 день, а количество выявленных нарушений при этом увеличилось в 4 раза*(47). Тем самым применение чек-листа, который был задуман в качестве способа сокращения избыточного административного давления на субъектов предпринимательской деятельности, в условиях предписывающего характера требований, их многочисленности и отсутствия юридически обоснованной возможности подразделения на "значимые" и "незначимые" привело к обратному эффекту: некоторая стандартизация процесса позволила сократить его продолжительность, однако включение в состав проверочного листа всех обязательных требований привело к росту числа выявляемых нарушений - в том числе за счет проверки соблюдения тех норм, которые ранее в силу малозначительности оставались "на усмотрение" инспектора.

Проблема сохранения предписывающего и безальтернативного характера требований имеет и целый ряд иных негативных последствий, основным из которых является блокирование инновационных решений и создание препятствий для развития новых инженерных решений на предприятиях, поскольку формируемое годами четкое ощущение того, что любое не описанное исчерпывающим образом в нормах и правилах техническое решение вызовет неприятие разрешительных органов, обусловливает стремление "придерживаться канонов" и минимально выходить за рамки, очерченные требованиями законодательства. Практика это подтверждает, см. Врезку 10.

Врезка 10

При проведении проверки на одном из российских предприятий отрасли цветной металлургии для целей ввода в эксплуатацию электролизного цеха, спроектированного финскими инженерами с учетом аналогичных предприятий, уже функционирующих на территории Европейского союза, Ростехнадзором выявляется порядка 90 нарушений требований в области промышленной безопасности.

Одним из таких нарушений, по мнению инспекторов, является отсутствие в мостовом кране, расположенном над электролизными ваннами, люка для аварийной эвакуации. Такое требование в нормативных правовых актах по вопросам промышленной безопасности действительно существует, однако кран в рассматриваемом случае представляет собой полностью автоматизированную машину-робота, в котором машинист отсутствует как таковой. Тем не менее без дополнительного проведения экспертизы промышленной безопасности в отношении такого крана ввод цеха в эксплуатацию оказывается невозможен.

Другой пример данной проблемы - базирующееся на концепции "нулевого воздействия" законодательство в области охраны окружающей среды, предполагающее нормирование промышленных эмиссий по максимально широкому спектру загрязняющих веществ на основании крайне жестких, а зачастую и попросту недостижимых санитарно-эпидемиологических и рыбохозяйственных нормативов, которое также берет свои корни во временах СССР.

В соответствии с действующими на сегодняшний день требованиями, природопользователи обязаны разрабатывать нормативы допустимых выбросов, сбросов для всех веществ, вовлекаемых в производственные процессы или образующиеся в ходе этих процессов. Для этого не реже чем раз в 5 лет предприятия должны проводить подробнейшую инвентаризацию источников выбросов, определять перечни веществ, присутствующих в выбросах, сбросах по каждому источнику выбросов или выпуску сбросов, вести расчеты рассеивания или разбавления в водных объектах и разрабатывать проекты указанных нормативов. Реализация каждой из перечисленных позиций связана с существенными финансовыми затратами, которые нередко в разы превышают соответствующие размеры платы за загрязнение окружающей среды, ежегодно вносимой предприятием. Требование разработки нормативов допустимых выбросов и сбросов распространяется практически на всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от того, каковы характер и масштабы их производственной деятельности, фактические объемы оказываемого ими воздействия на окружающую среду.

Врезка 11

Известна практика включения в проекты нормативов веществ, содержание которых в природных средах измерить невозможно или объемы эмиссий которых ничтожны и находятся в пределах статистической ошибки, хотя такие эмиссии не могут оказывать сколь-нибудь значимого воздействия на состояние окружающей природной среды*(48). Нередко для аналогичных производств, расположенных в разных регионах, устанавливались нормативы по различной номенклатуре загрязняющих веществ, причем их количество могло различаться на порядок: в каждом конкретном случае это зависело исключительно от подходов, используемых разработчиками проектов нормативов, и согласующих эти проекты контролирующих органов.

Количество веществ, для которых конкретным природопользователям устанавливаются значения нормативов выбросов и сбросов, может приближаться к сотне. При этом такой "тотальный контроль" никак не способствует решению проблемы загрязнения, а лишь размывает внимание предприятий и регулятора, поскольку более 90% массы эмиссий загрязняющих веществ приходится максимум на десяток позиций, а необходимость определять нормативы по всем идентифицируемым веществам ведет лишь к многократному росту издержек предприятий и государства.

Существующая практика такова, что сегодня нормированию подлежат поверхностные ливневые и дренажные воды, аналогичные по составу природным водам, отводимые с территории объектов во избежание подтопления производственных территорий и загрязнения таких вод веществами, присутствующими на промышленной площадке. То есть, по сути, нормированию подвергаются природоохранные мероприятия, а за сброс отведенных от территории промышленных предприятий вод в водные объекты взимается плата за "негативное воздействие на окружающую среду". Сбрасываемые предприятиями в природные водоемы воды нормируются по веществам, не характерным для их технологических процессов, и стандартной практикой является установление, например, для предприятия, производящего молочную продукцию, нормативов сбросов по тяжелым металлам, все содержание которых обусловлено только лишь химическим составом воды, поставленной местным водоканалом. Аналогичным образом подвергаются природоохранному нормированию воды, сбрасываемые в тот же водный объект, из которого они забраны, при неизменном химическом составе - например, в случае, когда они использовались для целей охлаждения технологического оборудования в градирнях, не вступая в контакт с какими-либо промышленными загрязнителями. По аналогии с подходами, используемыми для целей регулирования эмиссий в атмосферный воздух и в водные объекты, законодательство в области обращения с отходами предписывает юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Несмотря на то, что норматив образования отходов является технологическим показателем, характеризующим конкретный производственный процесс и используемое сырье, в силу чего его согласование, одобрение или разрешение лишено какого-либо практического смысла, этот пережиток советской системы планирования, направленный на "рациональное" использование де-факто бесплатных ресурсов (и в первую очередь, позволявший отслеживать нецелевое расходование материалов или, проще говоря, их воровство) используется для целей регулирования и по сей день.

Наряду с нормативами образования отходов утверждаются и лимиты на их размещение - предельный объем отходов, который предприятие вправе направить на объекты размещения в течение года. При разработке указанного проекта, утверждаемого на 5 лет, от предприятий требуется заранее предусмотреть любые возможные изменения в области обращения с отходами, например, увеличение количества их образования, размещения и (или) переработки, которое может произойти в результате изменения качества сырья, при чистке водоочистного или иного природоохранного оборудования, при модернизации предприятия, внеплановом ремонте и т.д. Даже природоохранное мероприятие (например, внедрение установки по переработке отходов с целью прекращения их размещения или газоочистки, в результате которой пыль, ранее присутствовавшая в выбросах, перейдет в категорию отходов) де-юре не может быть выполнено без разработки нового такого проекта.

Результатом предъявления таких заведомо нереализуемых и не имеющих практического смысла требований закономерно является отсутствие в распоряжении уполномоченных ФОИВов достоверной информации по вопросам образования и размещения отходов, необходимой для выработки государственной политики в области охраны окружающей среды. В условиях, когда любое изменение производственного процесса или отклонение от ранее согласованных параметров, произошедшее в том числе и по не зависящим от воли предприятия обстоятельствам, ставит его перед выбором, запускать новый продолжительный и дорогостоящий цикл разработки и согласования разрешительной документации или быть обвиненным в нарушении природоохранного законодательства, - предприятия стремятся искусственно завысить прогнозируемый объем образования отходов при подготовке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Таким образом, вместо концентрации внимания надзорных органов на объектах размещения отходов, применяемых ими природоохранных технологиях и соблюдении требований к размещению отходов, законодательством выстроена модель регулирования "виртуального" негативного воздействия отходов на окружающую среду в местах их образования. Результатом такого "виртуального" регулирования тем не менее становятся вполне реальные санкции.

Врезка 12

Предприятие отрасли цветной металлургии работает на двух видах сырья: концентрате, получаемом от собственных обогатительных комбинатов и содержащем порядка 20% полезного компонента, и ломе цветных металлов, приобретаемом у сторонних поставщиков на рыночных условиях. Из-за дефицита лома на рынке предприятие вынуждено дополнительно загружать свои мощности концентратом, что приводит к сообразному увеличению объема образующихся отходов - металлургических шлаков. Эти отходы направляются на принадлежащий предприятию объект размещения отходов, предназначенный именно для этих целей, однако годовой лимит на размещение отходов оказывается превышен. Несмотря на то, что мощность полигона не исчерпана и позволяет разместить кратно больший объем таких отходов, предприятие признается нарушителем природоохранного законодательства, подвергается административному штрафу, а при определении платежной базы для расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду объем отходов, размещенный сверх установленных лимитов, будет учитываться с коэффициентом 5.

Иными словами, при отсутствии какого-либо негативного эффекта для окружающей среды (поскольку отходы размещены в специально предназначенном для этих целей месте в пределах установленной мощности) санкции к предприятию все равно будут применены.