Решение Челябинского областного суда от 22 декабря 2010 г. по делу N 3-143/2010 Постановление Губернатора Челябинской области противоречит федеральному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы инвалидов, имеющих право на получение мер социальной поддержки

Решение Челябинского областного суда
от 22 декабря 2010 г. по делу N 3-143/2010

Челябинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Г.Л. Турковой,

при секретаре Кондратьевой С.М.

с участием прокурора Челябинской областной прокуратуры

Терюшовой И.Н.

рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению М.С.А. об оспаривании нормативного правового акта - постановления Губернатора Челябинской области от 23 ноября 2009 года N 307 "С региональных стандартах стоимости жилищно-коммунальных услуг по Челябинской области на 2010 год" и установил:

М.С.А. обратился в Челябинский областной суд с заявлением с оспаривании нормативного правового акта - постановления Губернатора. Челябинской области от 23 ноября 2009 года N 307 "О региональных стандартах стоимости жилищно-коммунальных услуг по Челябинской области на 2010 год" - просил признать этот нормативный правовой акт противоречащим федеральному законодательству. В обоснование своих требований заявитель указал на то, что с как инвалид третьей группы имеет право на получение мер социально: поддержки, предусмотренных ст. 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Оспариваемый нормативный правовой акт противоречит этой статье, поскольку установленные региональные стандарты - скидки на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. В судебном заседании М.С.А. заявленные требования поддержал.

Представитель Губернатора Челябинской области Карпенко С.В., действующая на основании доверенности от 27.04.2010 года, с заявленными требованиями не согласилась, указав на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в соответствии с действующим законодательством и не нарушает прав заявителя.

Выслушав пояснения заявителя М.С.А., представителя Губернатора Челябинской области Карпенко С.В., заключение прокурора Челябинской областной прокуратуры И.Н. Терюшовой, полагавшей заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый заявителем нормативный правовой акт противоречит действующему законодательству.

В соответствии со статьей 13 Гражданского Кодекса РФ не нормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Согласно части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам , регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктами "ж", "е", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, общие вопросы образования и жилищное законодательство отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, данного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 3).

К ведению федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов относится принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о социальной защите инвалидов (в том числе регулирующих порядок и условия предоставления инвалидам единого федерального минимума мер социальной защиты); контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о социальной защите инвалидов; разработка и реализация федеральных целевых программ в области социальной защиты инвалидов, контроль за их исполнением; формирование показателей федерального бюджета по расходам на социальную защиту инвалидов; установление единой системы учёта инвалидов в Российской Федерации, в том числе детей-инвалидов, и организация на основе этой системы статистического наблюдения за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом (статья 4 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право участия в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации; принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; участия в определении приоритетов в осуществлении социальной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации с учетом уровня социально-экономического развития этих территорий; разработки, утверждения и реализации региональных программ в области социальной защиты инвалидов в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в общество, а также право осуществления контроля за их реализацией; осуществления обмена с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти информации о социальной защите инвалидов и об оказании им социальной поддержки; предоставления дополнительных мер социальной поддержки инвалидам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (статья 5 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ).

В соответствии со статьями 17, 28.2 указанного Федерального закона инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставлена скидка не ниже 50% на оплату жилого помещения (в домах государственного или муниципального жилищного фонда) и оплату коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда), а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, на стоимость топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению. Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций. Форма предоставления указанной меры социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

Согласно статье 8 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" внесены изменения в Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", статья 28.2 которого устанавливает, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.

При этом установлено, что форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций.

Таким образом, субъекты Российской Федерации вправе и обязаны осуществлять собственное правовое регулирование мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилья и коммунальных услуг и определять условия и порядок оказания такой поддержки.

При таких обстоятельствах суд соглашается с доводами Губернатора Челябинской области о том, что вопросы определения региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг, используемых для расчета мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", на федеральном уровне не урегулирован.

В целях реализации полномочий, переданных субъектам Российской Федерации, по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилья и коммунальных услуг Законодательным Собранием Челябинской области принят Закон Челябинской области от 25 декабря 2008 г. N 345-30 "О форме предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг".

Статья 1 Закона Челябинской области от 25 декабря 2008 г. N 345-30 "О форме предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг" предусматривает, что меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, установленные Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральным законом "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", Федеральным законом "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", Федеральным законом "О ветеранах" и Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", предоставляются в форме денежных выплат, осуществляемых двумя способами - на основании региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг или на основании фактических начислений на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Способ осуществления денежных выплат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг определяется Губернатором Челябинской области.

Статья 2 названного выше Закона Челябинской области от 25 декабря 2008 г. N 345-30 разграничивает полномочия Правительства Челябинской области и Губернатора Челябинской области: региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг, используемые для расчета мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, утверждаются Губернатором Челябинской области (п.2), порядок и условия осуществления денежной выплаты на основании региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг, определяются Правительством Челябинской области (п.3).

Таким образом, Законом Челябинской области предусмотрено установление особого рода региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг, которые имеют целевое направление и используются для расчета мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг.

Во исполнение Закона Челябинской области "О форме предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг" Губернатором Челябинской области принято постановление от 18.01.2010 N 11 "О переходе к предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме в Челябинской области", пункт 2 определяет способ денежных выплат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг определяются исходя из регионального стандарта стоимости жилого помещения и коммунальных услуг.

В исполнение Закона Челябинской области "О форме предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг" также принято постановление Правительства Челябинской области от 21.01.2010 N 5-П (ред. от 18.03.2010) "О Положении, о порядке назначения ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям ветеранов инвалидам и гражданам, подвергшимся воздействию радиации, на оплату жилья и коммунальных услуг, рассчитанной на основании региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг, в Челябинской области".

Пункт 8 Положения о порядке назначения ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям ветеранов, инвалидам и гражданам, подвергшимся воздействию радиации, на оплату жилья и коммунальных услуг, рассчитанной на основании региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг, в Челябинской области, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области N 5-П от 21.01.2010 года предусматривает, что расчет ежемесячной денежной выплаты осуществляется на основании региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг, утвержденных постановлением Губернатора Челябинской области на текущий финансовый год в зависимости от типа благоустройства жилого помещения и количества членов семьи, совместно проживающих с лицом, имеющим право на меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг.

По вопросу установления региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг Губернатором Челябинской области приняты постановление от 20.11.2009 N 305 (ред. от 10.11.2010) "О Положении об определении региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг в Челябинской области", которыми определен порядок определения и расчета региональных стандартов и оспариваемое по данному делу постановление от 23.11.2009 N 307 (в ред. от 10.11.2010) "О региональных стандартах стоимости жилищно-коммунальных услуг по Челябинской области на 2010 год", которым утверждены региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг по Челябинской области на 2010 год в рублях на 1 человека в месяц.

Постановление Губернатора Челябинской области от 23 ноября 2009 г. N 307 "О региональных стандартах стоимости жилищно-коммунальных услуг по Челябинской области на 2010 год" было опубликовано в газете "Южноуральская панорама" от 3 февраля 2010 г. N 24. На день рассмотрения настоящего дела постановление действует с изменениями, внесенными постановлениями Губернатора Челябинской области от 27 июля 2010 г. N 200 (опубликовано в газете "Южноуральская панорама" от 10 августа 2010 г. N 188) и от 10 ноября 2010 года N 343 (опубликовано в газете "Южноуральская панорама" от 27 ноября 2010 г. N 285, спецвыпуск N 66)

Постановлением установлены размеры регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг в рублях на одного человека в месяц на 18, 21, 24, 33, 36, 42 и 54 кв. метра общей площади жилья в месяц, дифференцированной по муниципальным образованиям Челябинской области на 2010 год для проживающих в многоквартирных домах и жилых домах индивидуального жилищного фонда.

Установление указанных выше размеров регионального стандарта не соответствуют п. 5 Положения об определении региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг в Челябинской области, утвержденного постановлением губернатора Челябинской области от 20.11.2009 N305 (в ред. от 10.11.2010), согласно которого расчет регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг для многоквартирных домов, уровень благоустройства, конструктивные и технические параметры которых соответствуют средним условиям в муниципальном образовании, определяется по формуле применительно к 18 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 21 квадратный метр общей площади жилого помещения на одного члена семьи, состоящей из двух человек. 24 квадратных метра обшей площади жилого помещения на одного члена семьи, состоящей из одинокой матери и двух несовершеннолетних детей для расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, 33 квадратных метра общей площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданина, 36 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного члена семьи, состоящей из двух человек, достигших возраста, дающего право на получение пенсии по старости, или состоящей из одинокой матери и одного несовершеннолетнего ребенка для расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, 42 квадратных метра общей площади жилого помещения на одиноко проживающего ветерана труда, ветерана труда Челябинской области или ветерана военной службы для предоставления мер социальной поддержки.

В наименовании и тексте оспариваемого постановления отсутствуют ссылки на то, что утвержденные этим постановлением региональные стандарты разработаны и применяются во исполнение Закона Челябинской области "О форме предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг".

Анализ положений ст. 159 и ст. 160 Жилищного кодекса РФ позволяет сделать вывод о том, что региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг, используемых для расчета мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, и региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг, используемой для расчета субсидий различны по свое правовой природе. Предусмотренная федеральным законом скидка инвалидам при оплате жилья и коммунальных услуг и предоставление гражданам субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, являются различными формами социальной поддержки населения действующим законодательством.

и предоставляются в соответствии

Однако, поскольку региональные стандарты используются для расчета мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, установлении; федеральным законодательством и финансируются за счет средств федеральной бюджета, то введение дополнительных критериев предоставления таких мер отличных от тех, которые установлены на федеральном уровне, противореча федеральному законодательству.

То обстоятельство, что для определения объема субвенций, перечисляемых региональным бюджетам из федерального бюджета для предоставления субсидий гражданам используются федеральные стандарты предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц, утвержденного Правительством РФ, не означает что величина денежной компенсации, которую получит конкретный получатель, также должна определяется в том же порядке, что и на федеральном уровне.

Региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг, используемых для расчета мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг устанавливаются субъектами РФ самостоятельно и должны учитывать также объем мер социальной поддержки указанных выше категорий граждан.

Размер денежной выплаты на основании региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг эти категориям граждан в силу положений ст. 1 Закона Челябинской области: от 25 декабря 2008 г. N 345-30 "О форме предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг" не может быть ниже денежного эквивалента меры социальной поддержки по оплате жилья, коммунальных услуг твердого топлива, установленной до вступления в силу настоящего Закона, за исключением случаев изменения состава семьи и перемены места жительства.

Статья 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в РФ" предусматривает три группы инвалидов, имеющих право на предоставление им мер социальной поддержки, размер которой определяется в зависимости от проживания в жилых помещениях в домах государственного или муниципального жилищного фонда (50 процентов на оплату жилого помещения и оплату коммунальных услуг) и иной принадлежности жилищного фонда (50 процентов оплату коммунальных услуг), а также проживающих в жилых домах, не имеющих центрального отопления, - на стоимость топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению. Граждане из числа инвалидов, проживающие в квартирах, находящихся в многоквартирных домах и принадлежащих им на праве собственности, права на предоставление 50% скидки на оплату жилого помещения не имеют.

Оспариваемые региональные стандарты этих особенностей не учитывают.

Пункт 3 Положения об определении региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг в Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области предусматривает, что плата за наем жилого помещения, в том числе социальный, и плата за капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме не включается в региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг устанавливается в рублях, приходящихся на одиноко проживающего гражданина или на одного члена семьи для семей различной численности, и рассчитывается как сумма стоимости содержания и ремонта жилого помещения, а также отопления, приходящегося на площадь, равную региональному стандарту нормативной площади жилого помещения, и стоимости нормативного объема потребления коммунальных услуг из расчета на одного члена семьи для семей различной численности и одиноко проживающих граждан (п.4 Положения об определении региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг в Челябинской области).

При этом суд считает, что установленные федеральным законодательством различия в условиях предоставления инвалидам такой меры социальной поддержки, как скидка на оплату жилого помещения, основанное на объективных критериях, должны учитываться при определении условий и порядка оказания такой поддержки, поскольку субъекту Российской Федерации были переданы полномочия только в части установления формы, условий и порядка предоставления мер социальной поддержки данной категории граждан. Изменение установленного указанным выше федеральным законодательством Российской Федерации круга субъектов, имеющих право на получение 50 процентов на оплату жилого помещения и оплату коммунальных услуг, выходит за пределы предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий.

Утверждение региональных стандартов, в которых изначально не учтены расходы на оплату жилого помещения, нарушают права инвалидов, имеющих право на 50% компенсацию расходов на эти цели.

Утверждение оспариваемым нормативным правовым актом региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг, которые определены с нарушением порядка, установленного другим постановлением Губернатора Челябинской области, и которые не соотносятся с положениями п. 8 Положения о порядке назначения ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям ветеранов, инвалидам и гражданам, подвергшимся воздействию радиации, на оплату жилья и коммунальных услуг, рассчитанной на основании региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг, в Челябинской области, утвержденного Постановление Правительства Челябинской области от 21 января 2010 г. N 5-П, согласно которого расчет ежемесячной денежной выплаты осуществляется на основании стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг, утвержденных постановлением Губернатора Челябинской области на текущий финансовый год в зависимости от типа благоустройства жилого помещения и количества членов семьи, совместно проживающих с лицом, имеющим право на меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, свидетельствует неопределенности подхода к определению этого регионального стандарта, что влечет признание оспариваемого акта недействующим полностью.

При таких обстоятельствах, доводы Губернатора Челябинской области, изложенные в письменном отзыве и пояснениях, данных его представителем в судебном заседании о том, что в силу отсутствия урегулирования на федеральном уровне порядка и условий предоставления денежных компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг федеральным категориям льготников, Губернатор Челябинской области вправе был установить размер регионального стандарта исходя из прогнозируемых средневзвешенных цен (тарифов) и нормативов на коммунальные услуги для нанимателей по договорам социального найма, проживающих в домах уровень благоустройства, конструктивные и технические параметры которых соответствуют средним условиям в муниципальном образовании Челябинской области и что установление порядка выплаты не противоречит федеральному законодательству, не могут быть приняты.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному нормативному правовому акту , имеющему большую юридическую силу, и нарушает прав и законные интересы инвалидов, имеющих право на получение мер социальной поддержки, а потому заявление М.С.А. подлежит удовлетворению.

В соответствии с ч.2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

То обстоятельство, что оспариваемый нормативный правовой акт устанавливает региональные стандарты на 2010 год, не является основанием для отказа в удовлетворении требований, поскольку на момент рассмотрения дела данное постановление является действующим нормативным правовым актом.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся субъектами регулируемых им правоотношений, суд, признавая данный нормативный правовой акт недействующим, полагает, что он должен быть признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь частью 2 статьи 253, статьями 194-198 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд решил:

Признать постановление Губернатора Челябинской области от 23 ноября 2009 года N 307 "О региональных стандартах стоимости жилищно-коммунальных услуг по Челябинской области на 2010 год" в редакции от 10 ноября 2010 года противоречащим федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий

Туркова Г. Л.