Интервью с С.В.Степашиным, министром юстиции, государственным советником юстиции ("Законодательство", N 4, апрель 1998 г.)

Сергей Вадимович, одной из задач возглавляемого Вами министерства является юридическая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации. Как реагирует Министерство юстиции на выпуск ими актов, противоречащих федеральному законодательству?

Согласно постановлению Правительства РФ "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" N 550 от 3 марта 1995 г., при несоответствии нормативного правового акта субъекта РФ Конституции России или федеральному законодательству Министерство юстиции представляет заключение в орган государственной власти субъекта РФ и информацию об этом в соответствующие федеральные органы государственной власти. Заключения Минюста носят рекомендательный характер и не приостанавливают действия нормативного акта субъекта РФ.

Существующие механизмы обеспечения соответствия конституций, уставов и законов субъектов РФ федеральному законодательству несовершенны. Уполномоченные органы могут обращаться с запросами в Конституционный Суд, по решению которого акты, признанные неконституционными, утрачивают силу. Но возникает вопрос о реализации таких решений. Пока ни один из органов государственной власти, кроме самих субъектов РФ, с такого рода запросами в Конституционный Суд не обращался. Почему? Может быть, именно потому, что механизма реализации решений Конституционного Суда нет. В правовом государстве постановления Конституционного Суда источник права, и они выполняются без принуждения. Но в наших условиях, когда добровольное приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации нормативных актов субъектов РФ исключение из правил, без соответствующих санкций не обойтись. Они могли бы быть предусмотрены в специальном законе, посвященном механизму реализации решений Конституционного Суда. Учитывая небольшую "пропускную способность" Конституционного Суда (а субъектов РФ, как известно, 89), порядок приведения в соответствие с федеральным законодательством нормативных актов субъектов РФ нужно установить в федеральном законе. Он должен конкретизировать п."а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, где вопросы обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов Конституции и федеральному законодательству отнесены к совместному ведению. Это позволило бы снять часть противоречий на этапе подготовки проектов.

Министерство юстиции сейчас рассматривает возможность подготовки проектов запросов от имени Правительства Российской Федерации в Конституционный Суд на базе своих экспертных заключений о несоответствии нормативных актов субъектов РФ Конституции Российской Федерации. Главной задачей является приведение в соответствие конституций и уставов, после этого остальные нормативные акты могут быть скорректированы соответствующими органами самих субъектов РФ.

В июле 1997 г. принят, а 6 ноября 1997 г. вступил в силу закон об исполнительном производстве, учредивший наделенную широкими полномочиями службу судебных приставов и передавший ее в ведение Министерства юстиции. Что изменилось в исполнительном производстве и что еще должно быть сделано?

Федеральные законы "О судебных приставах"*(1) и "Об исполнительном производстве" *(2), возлагающие на Министерство юстиции функцию исполнения судебных решений, позволят изменить сложившуюся ситуацию, при которой большинство судебных решений не исполняется или их реализация затягивается на неопределенный срок. Количество исполнительных документов, поступающих к судебным исполнителям, возрастает примерно на 1/4 в год. Реально исполняется лишь 32% судебных решений. Из них по материальным искам в 1996-1997 гг. судебными исполнителями изъято 42% от общей суммы, подлежащей взысканию по исполнительным документам. Исполнение остальных 2/3 откладывается по различным причинам.

Появление судебных приставов в ведении Минюста с соответствующим аппаратом, правом проведения оперативно-розыскных мероприятий и доступа к необходимой документации позволит реально повысить процент исполнения судебных решений и освободить судебную власть от несвойственных ей функций. Главный судебный пристав Российской Федерации является по должности заместителем министра юстиции; он назначает на должность руководителей службы судебных приставов в регионах. В настоящее время идет активный процесс формирования института судебных приставов в субъектах РФ.

Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Сообщено (совместным письмом Министерства юстиции и Верховного Суда) о создании межведомственной комиссии по созданию до начала 1998 г. этого департамента. Что уже сделано по его организационному, кадровому и ресурсному обеспечению?

8 января 1998 г. принят Федеральный закон "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации". Его разработчики ставили целью создание условий, как сказано в самом законе, "для полного и независимого осуществления правосудия". Проект был подготовлен с участием Министерства юстиции. В соответствии с Федеральным законом на Судебный департамент возлагается организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых, областных судов, городских, районных, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей. Средства для финансирования судов, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, судебных департаментов и его учреждений в субъектах РФ предусмотрены в бюджете на 1998 г. В г. Москве выделено помещение для центрального аппарата Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Идет работа по подготовке и формированию управлений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации. Подготовлены проекты нормативных правовых актов по вопросам штатной численности и организации работы подразделений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации. В ближайшее время будет назначен директор Судебного департамента.

Как Вы оцениваете ситуацию, сложившуюся в связи с внесением изменений в ст. 855 Гражданского кодекса РФ?

Согласно дополнениям, внесенным в ст. 855 ГК РФ Федеральным законом от 12 августа 1996 г., списание средств со счета должника по платежным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств для оплаты труда лиц, работающих у должника по трудовому договору (контракту), производится в третью очередь. В связи с тем, что сложилось неоднозначное понимание этой нормы вопреки потребности единообразного ее применения, а также для улучшения процесса выплаты заработной платы, 21 июля 1996 г. Госдума приняла постановление "О порядке применения п. 2 ст. 855 ГК РФ" . Однако результат оказался иным резко сократились поступления в государственную казну, поскольку платежи в бюджет и во внебюджетные фонды стали производиться в четвертую очередь. Чтобы уклониться от платежей в бюджет, искусственно поддерживалась задолженность по заработной плате. При этом в большей степени пострадали работники бюджетной сферы. Решением Конституционного Суда от 17 ноября 1997 г.*(3) постановление Госдумы "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса" было признано не соответствующим ст. 94, 95 (части 1), 105, 106 и 107 Конституции Российской Федерации (по форме и с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти). Вопросы, связанные с применением п. 2 ст 855 ГК РФ, подлежат урегулированию в порядке, предусмотренном для принятия федеральных законов с участием не только Госдумы, но и Совета Федерации и Президента РФ.

Сергей Вадимович, каково Ваше мнение о последствиях передачи в ведение Министерства юстиции системы исправительных учреждений?

Передача пенитенциарной системы в ведение Министерства юстиции связана не только с выполнением рекомендаций Совета Европы, она имеет исторические корни. С 1885 г. Главное тюремное управление подчинялось Министерству юстиции, которое и осуществляло центральное управление тюремной системой Российской империи. Эту функцию Министерство юстиции выполняло до 1922 г.

К сожалению, действующая правовая и организационная основа исполнения уголовных наказаний исчерпала себя и сдерживает инициативу в реформировании пенитенциарной системы. Для выведения пенитенциарных учреждений из кризисного состояния, создания необходимых гарантий неукоснительного соблюдения прав граждан в местах лишения свободы требуются новые подходы к уголовно-исполнительной системе, основанные на строгом соблюдении конституционных норм и международных актов в области прав человека и гражданина. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 октября 1997 г. правительственная комиссия разрабатывает предложения по решению правовых, организационных и финансовых вопросов, связанных с передачей уголовно-исполнительной системы в ведение Министерства юстиции. В Указе Президента РФ также предусмотрено внесение на рассмотрение в Госдуму проектов соответствующих нормативных актов. Такие проекты Минюстом уже подготовлены, они содержат изменения и дополнения Уголовно-исполнительного и Уголовно-процессуального кодексов Российской Федерации, законов Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", "Об оперативно-розыскной деятельности", "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и др. Кроме того, около 20 постановлений Правительства РФ нуждаются в изменении. Но льготы и социальные гарантии работникам ГУИНа и членам их семей будут сохранены. Что касается содержания под стражей обвиняемых, то нужно шире пользоваться институтом залога, подписки о невыезде и т.д., чтобы "разгрузить" переполненные изоляторы, учитывая нормы международного права, а также рекомендации Совета Европы.

Как Вы можете оценить существующий порядок опубликования нормативных актов и их регистрации Министерством юстиции?

Государственная регистрация ведомственных нормативных актов является одной из основных сфер деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, что нашло свое отражение в Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 1996 г. N 1177.

Государственная регистрация ведомственных нормативных актов была введена Указом Президента Российской Федерации от 5 декабря 1991 г. N 261 "О Министерстве юстиции РСФСР" и постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. "О государственной регистрации ведомственных нормативных актов". В настоящее время государственная регистрация регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

В соответствии с п. 10 Указа Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" от 23 мая 1996 г. N 763, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Ведомства не всегда соблюдают эту норму бывает, что акты применяются без государственной регистрации. За последнее время участились жалобы от граждан и юридических лиц на применение незарегистрированных в Министерстве юстиции РФ и неопубликованных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Верховный Суд РФ неоднократно удовлетворял такие жалобы и признавал незарегистрированные и неопубликованные акты недействующими.

Министерство юстиции РФ активно сотрудничает со средствами массовой информации, постоянно готовит для публикации информацию о зарегистрированных актах. Это способствует реализации положения ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которым любые правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Вместе с тем в связи с опубликованием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти возникает ряд проблем, о которых Министерство юстиции Российской Федерации информировало Администрацию Президента Российской Федерации.

Редакция газеты "Российские вести", которая в соответствии с Указом Президента РФ N 763 является официальным источником опубликования, передает акты для опубликования в журнал "Курьер" приложение к газете "Российские вести". Данный журнал не является официальным источником опубликования, и с публикацией в нем не связывается вступление в силу нормативных правовых актов.

Кроме того, нерешенным до настоящего времени остается вопрос, вызванный отсутствием даты опубликования актов в "Бюллетене нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", который наряду с газетой "Российские вести" является официальным источником опубликования. Такое положение вызывает не только многочисленные вопросы заинтересованной аудитории, но и делает бессмысленной саму публикацию нормативных правовых актов.

Отныне к компетенции Министерства юстиции РФ относится регистрация сделок с недвижимостью. Как Вы оцениваете ближайшие и последующие перспективы этой работы?

21 июня 1997 г. был принят Федеральный закон N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", он вступил в действие 30 января 1998 г., и все органы юстиции на местах в соответствии с ним будут регистрировать права граждан и юридических лиц на недвижимое имущество. Закон содержит понятие государственной регистрации как юридического акта признания и подтверждения государством возникновения, ограничения перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Сделки, заключенные ранее 30 января 1998 г., останутся действительными, их перерегистрации не потребуется.

В дальнейшем становление системы регистрации сделок с недвижимостью будет способствовать созданию единого реестра недвижимости в России, что позволит последовательно проследить ее путь (кто и когда покупал или продавал, наследовал и т.д.).

Сделки, зарегистрированные в органах юстиции, не нуждаются в нотариальном заверении. Так, договор купли-продажи недвижимости можно заключить в простой письменной форме и заверить его у государственного регистратора, который проверит его законность; факт передачи недвижимости должен быть оформлен приемо-сдаточным актом. В результате стоимость процедуры оформления сделки значительно снижается.

Закон предусматривает переходный период. Изменение оформления сделок с недвижимостью будет носить эволюционный характер. Процесс государственной регистрации прав на недвижимое имущество предусматривает, в частности, правовую экспертизу документов и проверку законности сделки. В целом, закон призван обеспечить прозрачность рынка, уменьшить количество правонарушений в этой сфере.

Единая система учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимость в субъектах Российской Федерации должна быть сформирована до 1 января 2000 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" // Российская газета. 1997. 5 авг.

*(2) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" // Там же.

* (3) Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 года N 1090-I ГД "О некоторых вопросах применения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и от 11 октября 1996 года N 682-II ГД "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст.5492.