Интервью с В.П.Виноградовым, Волжским природоохранным прокурором, заслуженным юристом Российской Федерации, кандидатом юрид. наук ("Законодательство", N 8, август 2000 г.)

Интервью с В.П.Виноградовым,
Волжским природоохранным прокурором,
заслуженным юристом Российской Федерации, кандидатом юрид. наук

Валерий Павлович, в апреле возглавляемая Вами Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура отмечала свой десятилетний юбилей. Примите наши поздравления и пожелания дальнейшего успеха.

С поздравлениями вы не ошиблись. И за доброе пожелание спасибо. Фактически Волжская природоохранная прокуратура была образована приказом Генерального прокурора СССР А.Я.Сухарева 27 апреля 1990 г. В том же году, 31 мая, я был назначен Волжским природоохранным прокурором, а в октябре 1990 г. были созданы межрайонные природоохранные прокуратуры.

Волжская прокуратура была первой природоохранной прокуратурой?

Первые специализированные природоохранные прокуратуры были образованы на территории бывшего СССР раньше Волжской - еще в середине 80-х годов. Особое внимание надзору за исполнением экологического законодательства органы прокуратуры стали уделять после крупных техногенных аварий и катастроф на Урале, в Западной Сибири и особенно после Чернобыльской трагедии. В 1990 г., накануне распада СССР, их насчитывалось 110, из них две трети - в России.

Волжская же природоохранная прокуратура является первой в России специализированной природоохранной прокуратурой, созданной по бассейновому принципу. Необходимость ее создания была вызвана прежде всего нарушением экологического равновесия в бассейне одной из крупнейших рек России - Волги. Эта местность относится к категории экологически неблагополучных: загрязнение окружающей природной среды здесь в три-пять раз превышает средние показатели по России.

Территория Поволжья поистине огромна. И хотя она составляет менее 10% территории всей страны, здесь сосредоточено около 45% промышленного и около 50% сельскохозяйственного производства. Здесь размещено около 70% предприятий химической, нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности России. Высок удельный вес промышленных предприятий с устаревшим оборудованием, на многих из которых полностью или частично отсутствуют очистные сооружения. Эти предприятия и являются основными загрязнителями. Более 85% населения Поволжья живет на территориях с высоким уровнем загрязнения атмосферы. Из 100 городов России с самой загрязненной атмосферой 65 расположены в бассейне Волги.

Правда ли, что филиалы Вашей прокуратуры действуют практически во всех поволжских городах?

Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре подчинены 15 межрайонных прокуратур, расположенных в областных и республиканских центрах Поволжья, а также городах с наиболее сложной экологической ситуацией: Осташкове, Твери, Череповце, Ярославле, Костроме, Иванове, Рязани, Чебоксарах, Казани, Самаре, Саратове, Нижнем Новгороде, Ульяновске, Волгограде и Астрахани. Аппарат прокуратуры располагается в г. Твери. Межрайонные природоохранные прокуратуры возглавляют опытные прокуроры, шестерым из которых присвоено звание "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации". Штат прокуратуры на сегодняшний день составляет 129 прокурорско-следственных работников.

Надзор за исполнением экологического законодательства осуществляют и территориальные прокуратуры. В чем же специфика работы природоохранной прокуратуры?

Главная наша задача - это осуществление надзора за исполнением законов, направленных на защиту экологических прав граждан, окружающей природной среды органами власти субъектов Федерации, местного самоуправления, природоохранными контролирующими органами, предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными или функционирующими в бассейне реки Волги, расследование дел об экологических преступлениях.

Образование единой системы природоохранных прокуратур на Волге - это качественно новый подход к организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды в России. Он позволяет вести комплексную и последовательную работу по предупреждению и пресечению экологических правонарушений, позволяет на деле противостоять местническим и узковедомственным интересам в использовании природных ресурсов.

Опыт работы прокуратуры показывает, что именно такая структура позволяет на основании анализа статистических сведений, материалов контролирующих и правоохранительных органов, иной поступающей информации иметь целостную картину состояния законности в сфере охраны природы во всем Волжском бассейне, глубоко вникнуть в суть экологических проблем Волги, видеть перспективу, акцентировать внимание на наиболее острых вопросах.

Межрегиональный орган прокурорского надзора за исполнением законов об охране природы систематически, по единым методикам организует проверки в целом по всему Волжскому региону, ставит вопросы об устранении нарушений экологического законодательства не только перед местными, территориальными, но и перед федеральными органами власти.

Сегодня Волжская природоохранная прокуратура - достаточно влиятельный и авторитетный орган с наработанной десятилетней практикой надзорной работы в экологической сфере. Фактически мы стали межрегиональным методическим центром, где проходят стажировку многие прокурорские работники из разных концов России, ее опыт используется для организации прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства в других регионах страны.

Валерий Павлович, Конституция России закрепляет право граждан на благоприятную окружающую среду. Насколько часто оно нарушается?

Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура в результате проверок ежегодно выявляет до 3000 и более экологических правонарушений, посягающих на права граждан.

Вот конкретные факты. По заявлению прокурора в интересах жителей г. Ульяновска судом прекращено строительство высоковольтной линии электропередач в зоне жилого массива. По мнению экспертов, данный объект из-за превышения предельно допустимых нагрузок магнитных и электрических полей мог причинить вред здоровью людей.

Также по заявлениям прокурора арбитражным судом принято решение о прекращении экологически вредной деятельности одного из цехов предприятия "Ульяновского завода ЖБИ-1" и автозаправочной станции. Цех завода располагался в водоохранной зоне реки Свияги в центре Ульяновска рядом с жилыми домами и университетским городком и причинял вред окружающей природной среде и здоровью граждан выбросами в атмосферу загрязняющих веществ. АЗС была построена в зоне санитарной охраны подземного водозабора города Димитровграда, и ее эксплуатация привела к ухудшению качества питьевой воды в западной части города с 50-тысячным населением.

В течение двух лет прокуратурой целенаправленно проводится работа по возмещению ущерба, причиненного окружающей природной среде и гражданам железнодорожной аварией на станции Мыслец в Чувашии. В интересах 495 жителей одноименного поселка предъявлены иски о возмещении вреда, обусловленного ухудшением качества окружающей природной среды и состоянием их здоровья. Часть исков уже рассмотрена и удовлетворена судом.

Наверное, есть и иные направления деятельности природоохранной прокуратуры? Какие из них Вы считаете главными?

Их много, и все очень важны. Но приоритеты не постоянны: изменяется экологическая ситуация, дают о себе знать и результаты наших усилий. Важно своевременно переориентировать силы, обратить внимание на проблемы, наиболее актуальные в данный момент.

Говоря в целом, мы осуществляем надзор за исполнением законодательства: водного, об экологической экспертизе, экологических фондах, о захоронении и утилизации промышленных и бытовых отходов, а также законодательства, регулирующего правоотношения, неразрывно связанные с функционированием экосистемы Волжского бассейна - ее земель, лесов, животного мира, рыбных запасов, недр, атмосферного воздуха и др.

Насколько серьезна проблема браконьерства на Волге?

Анализ оперативной обстановки в регионе, практика прокурорского надзора, материалы контролирующих органов свидетельствуют о крайне неблагополучном положении с охраной и воспроизводством рыбных запасов в Волжском регионе.

Все чаще лица, занимающиеся браконьерством, совершают преступления организованными вооруженными группами, используя для лова рыбы современные транспортные средства.

Распространены факты промышленного браконьерства. Так, приговором Старомайнского районного суда Ульяновской области осуждены капитан теплохода "Алмаз" Финенко и механик Янчук. Установлено, что Финенко, являясь должностным лицом, отдал распоряжение Янчуку осуществить лов рыбы за пределами отведенного рыбозаводу промыслового участка. В результате нелицензионного лова рыбы команда теплохода незаконно выловила рыбы на сумму свыше 23 тыс. руб.

Валерий Павлович, не могли бы Вы остановиться на некоторых примерах надзорной деятельности прокуратуры?

Наиболее остро стоит проблема загрязнения реки Волги и ее 2,5 тыс. притоков промышленными стоками. Для устранения нарушений и привлечения виновных к ответственности мы используем весь арсенал мер прокурорского воздействия, в том числе уголовное преследование.

Прокуратурой привлечен к уголовной ответственности и осужден по ч. 1 ст. 250, ч.1 ст. 293 УК РФ инженер очистных сооружений Сернурского муниципального многоотраслевого предприятия коммунального хозяйства г-н А. по факту сбросов стоков в реки Сердяжка и Лаж с многократным превышением допустимых концентраций загрязняющих веществ, что привело к загрязнению вод и массовой гибели рыбы. Окружающей природной среде и рыбным запасам в общей сложности причинен вред в сумме более 120 тыс. руб.

Казанской межрайонной прокуратурой привлечен к уголовной ответственности по ст. 250 УК РФ начальник очистных сооружений МП "Водоканал" г-н М., по вине которого с очистных сооружений г. Казани произошел аварийный сброс на рельеф местности надыловой воды в объеме около 50 тыс. куб. м. Ущерб окружающей природной среде составил более 2 млн руб.

Высшим арбитражным судом Республики Татарстан удовлетворен наш иск о взыскании в пользу экологического фонда республики 434,8 тыс. руб. с Сарманского спиртоводочного завода в связи с причинением ущерба аварийным сбросом неочищенных сточных вод в реку Иганя.

В Вашей практике, наверное, есть и "громкие" уголовные дела экологической направленности?

Должен сразу сказать, что отличительной чертой экологических преступлений, связанных с загрязнением окружающей природной среды, является, как правило, значительный размер причиненного ущерба, реальная возможность причинения вреда здоровью большого числа граждан, уничтожение или порча природных объектов. Причем последствия зачастую проявляются через значительное время и трудно устранимы. В этом смысле почти все экологические дела "громкие".

Например, в 1998 г. Ивановской прокуратурой был привлечен к уголовной ответственности и осужден по ч.2 ст. 247 УК РФ директор фирмы "Сигма" г-н К., который в целях извлечения доходов незаконно складировал на территории крупных населенных пунктов в непосредственной близости от жилья около 100 тыс. люминесцентных ламп, что привело к загрязнению атмосферного воздуха парами ртути с концентрацией в 1,5 раза выше допустимой нормы. Причинен ущерб в размере 372 тыс. руб., который по приговору суда взыскан с виновного. В адрес главы администрации Ивановской области направлена информация, которая рассмотрена на расширенном заседании областной комиссии по чрезвычайным ситуациям. Источник загрязнения ликвидирован. Указанные факты доведены до сведения населения области через средства массовой информации.

Самарской природоохранной прокуратурой привлечен к уголовной ответственности по ч. 2 ст. 247, ч.1 ст. 254 УК РФ проректор Самарской сельскохозяйственной академии г-н С., который систематически в нарушение действующих правил осуществлял транспортировку и захоронение в непосредственной близости от пос. Усть-Кинельский различных видов ядохимикатов (в целом более семи тонн), в том числе особо токсичных веществ, содержащих ртуть, что привело к загрязнению и порче земель, отравлению окружающей природной среды. Сознавая опасность совершаемых им действий для окружающих, г-н С. тем не менее привлек к работам, связанным с непосредственным контактом с указанными веществами, неподготовленных лиц, в том числе несовершеннолетних, умышленно скрыв от них характер транспортируемого груза и не приняв мер по обеспечению безопасности, заведомо ставя их перед угрозой причинения вреда своему здоровью. Виновный осужден.

Рязанской межрайонной прокуратурой привлечен к уголовной ответственности г-н З. В результате его неосторожного обращения с огнем был полностью уничтожен лес на площади 143 га. Ущерб лесному хозяйству составил 464 тыс. руб. Захаров признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ст. 261 УК РФ, и осужден. Ущерб взыскан в полном объеме.

Нижегородской межрайонной прокуратурой привлечены к уголовной ответственности по ч.1 ст. 247 УК РФ директор ООО "Энергия" г-н Ц., директор ТОО "Импульс" г-н Х., директор ТОО "Арарат" г-н А., которые в течение 1996-1998 гг. незаконно поставили в область с АО "Нижекамскнефтехим" Республики Татарстан около 15 тыс. т отходов химического производства, содержащих в себе вещества 1-4 классов опасности. Указанные отходы впоследствии использовались как печное топливо в котельных городов и населенных пунктов области, что создало угрозу причинения существенного вреда здоровью людей и окружающей природной среде. Виновные осуждены.

Были объемные и сложные дела по фактам прорывов нефтепроводов, крушений судов. Всего не перечислить.

Что мешает Вашей работе?

Прежде всего - несовершенство законодательства. Многие нормы неконкретны, механизмы реализации не предусмотрены, часть нормативных правовых актов морально устарела и не соответствует реальным условиям. Эффективное применение существующих правовых норм затруднено в настоящее время из-за противоречий между действующими и вновь принятыми законодательными актами. По-прежнему имеются пробелы в законодательстве. Причем это не просто отвлеченная научная проблема, а конкретный серьезный фактор, крайне негативно влияющий и на правоприменительную практику, и на экологическую ситуацию непосредственно.

Вот конкретные примеры. В настоящее время вопросы эксплуатации гидросооружений Волжского каскада регламентируются правовыми актами, часть из которых принята 30-40 лет назад. И хотя Волга давно не такая, какой была в те времена, они до сих пор не отменены и продолжают регулировать весь комплекс вопросов, касающихся функционирования водохранилищ, рыбозащиты, режимов работы водопропускных устройств и др. Соблюдение этих актов приводит практически к ежегодным заморовым явлениям, вызванным сверхкритическим (с экологической точки зрения) сбросом воды!

Правила работы водохранилищ направлены на обеспечение потребностей энергетики и не всегда соответствуют современным требованиям охраны природы, нынешнему состоянию гидросистемы. Гибнет рыба, высыхают нерестилища, уничтожается кормовая база. Страдает вся Волга, Иваньковское и Рыбинское водохранилища. На плотине Волжской ГРЭС в Волгограде в значительном количестве гибнут осетровые и рыбы других ценных пород: Река будет восстанавливать эти потери годы, а что-то будет утрачено безвозвратно.

Мы привлекаем внимание к этой проблеме уже не первый год. Ставился вопрос об изменении нормативной базы, среди материалов есть и рекомендации научных учреждений, и заключения специалистов-ихтиологов, и документы контролирующих органов. Однако воз и ныне там.

Кроме того, переход к рыночным отношениям и возникновение новых форм собственности требуют адекватных дополнений и изменений в природоохранном законодательстве, экологизации отдельных отраслей права. В этой связи следует незамедлительно внести изменения и дополнения в Кодекс об административных правонарушениях, Гражданский, Уголовный и Водный кодексы РФ, в ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы охраны окружающей природной среды и экологической безопасности, существенно повысив ответственность за нарушения норм этого законодательства. Предложения о внесении изменений и дополнений в перечисленные законодательные акты направлены нами в Комитет по экологии Госдумы и Генеральную прокуратуру РФ.

Наконец, хочу сказать о том, что мы работаем в тесном взаимодействии с природоохранными органами. В этой связи безусловно отрицательно влияют на эффективность нашей работы их постоянные реорганизации, сокращение численности работников на местах. К примеру, за последнее время неоднократно был реорганизован федеральный орган рыбоохраны. В итоге до настоящего времени Правительством РФ не утверждено Положение о вновь созданном Госкомрыболовстве РФ. Это, несомненно, ослабляет деятельность этих органов.

Валерий Павлович, как, на Ваш взгляд, могут отразиться на Волжской прокуратуре предлагаемые реформы системы органов государственной власти России?

Перефразируя слова известной песни, "за всю Россию" я вам не скажу. Что касается нашей прокуратуры, то она намного опередила проходящие сейчас процессы, поскольку изначально была создана по межрегиональному, бассейновому принципу. Он позволяет обеспечивать единство прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства в масштабах всей Волги, противостоять местническим тенденциям в решении экологических проблем. И мы, обладая полной информацией о состоянии законности в сфере экологии в целом в Поволжье, способны с "высоты" Волжского бассейна более четко видеть конкретные "болячки" регионов, использовать рычаги прокурорского воздействия наиболее оптимальным образом, добиваться высокой эффективности принимаемых мер, взаимодействуя и координируя свои усилия со всей системой правоохранительных и природоохранных органов 14 субъектов Российской Федерации.

Но, наверное, все же что-то изменилось?

Да, безусловно. Подавляющее большинство субъектов Федерации, находящихся в Поволжье, относится к Приволжскому федеральному округу. И хотя часть поднадзорной нам территории Волжского бассейна лежит в других округах, Генеральный прокурор РФ принял решение о "закреплении" нашей прокуратуры за названным округом. Ее деятельность курирует заместитель Генерального прокурора РФ А.Г.Звягинцев.

Федеральные округа созданы недавно, и, видимо, пройдет определенное время, пока у новых структур дойдет очередь до экологических проблем?

Вовсе нет. Должен отметить, что проблемы Волжского бассейна, в том числе экологические, находят должное понимание со стороны руководства вновь созданных структур Приволжского федерального округа.

Полномочным представителем Президента РФ в Приволжском федеральном округе С.В.Кириенко уже поднят ряд вопросов, касающихся крупномасштабных экологических проблем Волжского бассейна. Среди них - захламление Волги брошенными судами. Это проблема и экономическая, и экологическая.

Как известно, любую работу оценивают по конечным результатам. Каковы они у Волжской прокуратуры?

Вот цифры, характеризующие нашу работу за прошедшие 10 лет. Во-первых, выявлено свыше 40 тыс. нарушений закона, в целях устранения которых внесено около 12 тыс. представлений. Расследовано свыше 3,7 тыс. уголовных дел, причинивших ущерб в общей сложности на сумму около 55 млн. руб. К уголовной ответственности привлечено 3225 человек. К различным видам ответственности привлечены более 23 тыс. лиц, виновных в нарушении закона.

Во-вторых, по протестам природоохранных прокуроров отменены более 3,5 тыс. незаконных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству и Конституции РФ, нарушающих экологические права граждан и интересы государства.

В-третьих, судами общей юрисдикции рассмотрено и удовлетворено 2278 предъявленных межрайонными прокурорами исков. К материальной ответственности привлечено 2922 человека, с которых в счет возмещения причиненного ущерба взыскано свыше 16,5 млн руб. Арбитражными судами Волжского региона рассмотрено и удовлетворено 465 наших исков. С юридических лиц в счет возмещения ущерба, причиненного природной среде, взыскано свыше 361 млн руб.

В-четвертых, работниками прокуратуры разрешено 1363 обращения граждан, почти половина из них (635) признана обоснованной и удовлетворена. На личном приеме принято свыше 3500 человек.

Результат же этой работы - в реальном устранении нарушения закона, защите нарушенных прав граждан и юридических лиц, возмещении вреда окружающей природной среде. Приведу некоторые примеры.

Только в 1998-1999 гг. в результате принятых прокурорами мер оформили положенную документацию и получили лицензии на водопользование свыше 100 предприятий, разрешения на выбросы - 115 предприятий, на осуществление деятельности, связанной с оборотом отходов, - 173 предприятия. Введены в строй очистные сооружения, установлены пылегазоулавливающие установки на 86 предприятиях, что позволило снизить содержание загрязняющих веществ как в стоках, так и в выбросах в атмосферу доустановленных нормативов. Сократили объемы сбросов в водные объекты 109 предприятий, выбросов в атмосферу - 32 предприятия; приведены в соответствие с действующим законодательством зоны санитарной охраны 59 источников питьевого водоснабжения; прекращена незаконная деятельность 52 полигонов твердых бытовых отходов, эксплуатировавшихся с нарушением закона.

В период с 1992 по 1999 г. практически во всех субъектах Федерации, находящихся в Волжском бассейне, в среднем в три раза сокращены сбросы загрязненных стоков в водные объекты и выбросы загрязняющих веществ в атмосферу. Например, в Нижегородской области сброс загрязненных сточных вод уменьшился на 424,6 млн. куб. м, в Самарской области - на 320 млн. куб. м, в Саратовской- на 204 млн. куб. м, в Республике Татарстан - на 203,6 млн. куб. м и т. д. В Ярославской области выбросы загрязняющих веществ в атмосферу сократились на 562,8 тыс. т., в Нижегородской области - на 216,6 тыс.т, в Костромской - на 208,9 тыс. т, в Ульяновской - на 105,1 тыс. т, в Республике Татарстан - на 255 тыс. т и т. д.

Своевременное принятие прокурорами мер только за последние пять лет позволило сохранить более 5000 га лесов, выполняющих водоохранные, оздоровительные и иные защитные функции.

В итоге в ряде регионов Поволжья наблюдается определенная стабилизация экологической ситуации. Так, в Ивановской и Тверской областях с населением более 1 млн. человек наблюдается устойчивая тенденция снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду, состояние которой оценивается как удовлетворительное. Анализ экологической ситуации в Чувашской республике дает основание считать, что там удалось предотвратить кризисное ухудшение экологической обстановки и т. д.

Есть и еще один результат- награждение Волжской прокуратуры большой медалью "Охрана природы России". Мы расцениваем это как акт общественного признания наших усилий.

В чем Вы видите залог успеха будущей деятельности Волжской природоохранной прокуратуры?

Факторов успеха три: бассейновый принцип построения, специализация и, конечно, координация, ибо все мы - и территориальные, и специализированные прокуратуры - суть единая Прокуратура Российской Федерации. У нас одна цель - служение закону во благо граждан и государства Российского.

Валерий Павлович, Ваше интервью предваряет подборку материалов о Всероссийских Школах молодых юристов-экологов. Как Вы оцениваете их работу?

Ее трудно переоценить. С одной стороны, все вроде бы признают, что за молодежью будущее. С другой - именно на молодых специалистов часто не хватает ни времени, ни денег. Работа, которую ведет кафедра экологического и земельного права юридического факультета МГУ и ее заведующий - профессор А.К.Голиченков по организации Школ, многотрудная. Это ведь не разовая кампания, Школы проводятся ежегодно вот уже несколько лет подряд. Она заслуживает всяческого поощрения. Именно это мы и стараемся делать, по мере своих возможностей обеспечивая моральную, информационную и организационную поддержку. Как это было, например, при проведении Четвертой Школы в Твери.