Апелляционное определение СК по гражданским делам Вологодского областного суда от 18 июля 2012 г. по делу N 33-2571/2012

Судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Охапкиной Г.А.,

судей Жидковой О.В., Слепухина Л.М.,

при секретаре Петраковой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе представителя Совета сельского поселения Верховажское Верховажского муниципального района Вологодской области по доверенности Демидова А. П. на решение Верховажского районного суда от 03.05.2012, которым раздел 7 решения Совета сельского поселения Верховажское "Об утверждении Правил содержания кошек и собак в населенных пунктах сельского поселения Верховажское" от 15.12.2011 N 41 признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Жидковой О.В., объяснения представителя Совета сельского поселения Верховажское Верховажского муниципального района Вологодской области по доверенности Демидова А.П., заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Зязиной В.И., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением Совета сельского поселения Верховажское Верховажского муниципального района Вологодской области от 15.12.2011 N 41 утверждены правила содержания кошек и собак в населенных пунктах сельского поселения Верховажское.

Раздел 7 указанных Правил предусматривает отлов безнадзорных кошек и собак. Указанное решение опубликовано в информационном бюллетене N 114 газеты "Верховажский вестник" от 28.12.2012.

06.04.2012 прокурор прокуратуры Верховажского района в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о внесении изменений в решение Совета сельского поселения Верховажское от 15.12.2011 N 41 "Об утверждении Правил содержания кошек и собак в населенных пунктах сельского поселения Верховажское".

Требования мотивировал тем, что установление порядка отлова и содержания безнадзорных животных относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных и относится исключительно к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Решение Совета сельского поселения Верховажское от 15.12.2011 N 41 "Об утверждении Правил содержания кошек и собак в населенных пунктах сельского поселения Верховажское" противоречит в части федеральному законодательству и содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96. Полагал, что раздел 7 Правил содержания кошек и собак в населенных пунктах сельского поселения Верховажское подлежит исключению. 12.03.2012 прокурором района главе сельского поселения Верховажское Малыгину А.Н. принесен протест на вышеуказанное решение, который 30.03.2012 рассмотрен на заседании Совета сельского поселения Верховажское и отклонен.

Просил внести изменения в решение Совета сельского поселения Верховажское от 15.12.2011 N 41 "Об утверждении Правил содержания кошек и собак в населенных пунктах сельского поселения Верховажское", исключив раздел 7 Правил.

В судебном заседании заявитель - прокурор, участвующий в деле, заявленные требования поддержал, просил удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица Совета сельского поселения Верховажское Верховажского муниципального района Вологодской области по доверенности Демидов А.П. с заявленными требованиями не согласился. Суду пояснил, что Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территорий поселения отнесено к вопросам местного значения. В соответствии с приказом Минрегиона Российской Федерации от 27.12.2011 N 613 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований" содержание животных в муниципальном образовании входит в понятие благоустройства. В части 2 статьи 14.1 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено, что органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов. Уставом сельского поселения Верховажское предусмотрено утверждение правил благоустройства территории поселения.

Заинтересованное лицо глава Верховажского сельского поселения Верховажское Верховажского муниципального района Вологодской области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела был извещен надлежащим образом.

Судом принято приведенное решение.

В апелляционной жалобе представитель заинтересованного лица Совета сельского поселения Верховажское Верховажского муниципального района Вологодской области по доверенности Демидов А.П. просит об отмене решения суда по мотиву нарушения норм материального и процессуального права. Указывает, что Совет сельского поселения Верховажское, утверждая Правила содержания кошек и собак в с.Верховажье решением от 15.12.2011 N 41, не превысил свои полномочия, поскольку решал вопросы благоустройства, отнесенные к компетенции поселения. Федеральные законы и нормативные акты субъекта федерации не запрещают осуществлять отлов безнадзорных животных. Полагал также, что дело рассмотрено судом с нарушением правил подведомственности, поскольку заявленные прокурором требования о внесении изменений в решение Совета сельского поселения не входят в компетенцию суда общей юрисдикции.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор, участвующий в деле, просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица Совета сельского поселения Верховажское Верховажского муниципального района Вологодской области по доверенности Демидов А.П. доводы апелляционной жалобы поддержал по изложенным в ней основаниям. Кроме того, заявил о пропуске прокурором предусмотренного статьей 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации срока на обращение в суд с заявлением об оспаривании решения органа местного самоуправления, просил его применить и отказать прокурору в удовлетворении требований без исследования фактических обстоятельств по делу.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения суда, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленного возражения, полагает, что решение судом принято в соответствии с фактическими обстоятельствами дела и требованиями действующего гражданского законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено право гражданина, организации, считающих, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурора в пределах своей компетенции обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно пунктам "б", "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесена защита прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу положений пункта 3 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной

власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.

Согласно статье 2 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии", а также статьям, 3, 4 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, а также отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, решение вопросов по организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (подпункт 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Статьей 3 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии отнесена защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации. Осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции правомерно и обоснованно руководствовался приведенными выше нормами материального права и сделал правильный вывод о том, что установление порядка отлова и содержания безнадзорных животных относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных относится исключительно к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления в частности - Совета сельского поселения Верховажское Верховажского муниципального района Вологодской области по решению указанных вопросов действующим законодательством Вологодской области не регламентированы.

При этом судебная коллегия учитывает, что постановление Губернатора Вологодской области от 25.11.1997 N 1137 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и населенных пунктах области", которым в целях упорядочения содержания собак и кошек в городах, других населенных пунктах, создания условий, исключающих возможность причинения ими вреда здоровью людей, улучшения санитарного состояния населенных мест была возложена ответственность за наведение порядка по содержанию собак и кошек в городах и населенных пунктах на органы местного самоуправления, утратило силу с 01.07.2011 (постановление Губернатора Вологодской области от 01.07.2011 N 382).

Согласно информации, представленной судебной коллегии Правительством Вологодской области в письме N 12-18/308 от 12.07.2012, в целях предупреждения угрозы жизни и здоровью людей, предупреждения эпидемий, а также предупреждения и ликвидации болезней животных, защиты населения от болезней, общих для человека и животных принято постановление правительства области от 19.03.2012 N 215 "Об организации отлова, содержания и дальнейшего использования безнадзорных животных".

Действующая редакция постановления предусматривает реализацию мероприятий по отлову, содержанию и дальнейшему использованию безнадзорных животных в рамках региональной программы санитарно-эпидемиологического благополучия населения на областном уровне либо на местном уровне при наделении органов местного самоуправления соответствующими отдельными государственными полномочиями.

Реализация указанных мероприятий предполагается на местном уровне и требует координации со стороны Управления ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией области как органа государственной исполнительной власти, уполномоченного в области ветеринарии. Приказом Управления от 31.05.2012 N 45 утвержден Комплексный план мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию болезней животных, защиту населения от болезней общих для человека и животных.

Региональная программа санитарно-эпидемиологического благополучия населения, направленная на предупреждение и ликвидацию болезней животных, защиту населения от болезней, общих для человека и животных, не утверждалась.

В этой связи подготовлен и проходит в установленном порядке согласование проект изменений в постановление правительства области от 19.03.2012 N 215 "Об организации отлова, содержания и дальнейшего использования безнадзорных животных", направленных на замену региональной программы санитарно-эпидемиологического благополучия указанным Комплексным планом.

Также на основании пункта 4 вышеуказанного постановления Департаментом развития муниципальных образований области разработан проект закона области "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере регулирования численности безнадзорных животных", проходящий в соответствии с Регламентом Правительства области согласование в органах государственно исполнительной власти области.

Законы области, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере регулирования численности безнадзорных животных, ранее не принимались.

Ссылку апелляционной жалобы на приказ Минрегиона Российской Федерации от 27.12.2011 N 613 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработкам норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований" судебная коллегия находит несостоятельной, поскольку указанный документ носит рекомендательный характер и в силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не может применяться в части, противоречащей федеральным законам.

Судебная коллегия также не может согласиться и с доводами представителя Совета сельского поселения Верховажское Верховажского муниципального района Вологодской области относительно пропуска прокурором срока обращения в суд.

Заявленные прокурором требования действительно вытекают из публичных правоотношений, однако подлежат разрешению по правилам главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку связаны с оспариванием нормативно-правового акта органа местного самоуправления.

Указанная категория дел в силу части 1 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается по общим правилам искового производства с особенностями, установленными настоящей главой, главами 24 - 26.2 настоящего Кодекса и другими федеральными законами.

Глава 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не содержит требований о сроке обращения заявителей в суд.

Статья 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации распространяет свое действие исключительно на правоотношения, возникшие в результате оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, рассматриваемые в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Следовательно, срок обращения в суд, установленный частью 1 статьи 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации применению не подлежит.

Доводы апелляционной жалобы о неподведомственности поданного прокурором заявления суду общей юрисдикции судебная коллегия также находит необоснованными, поскольку в силу части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Установив в ходе рассмотрения дела, что рассматриваемый нормативный правовой акт (его часть) противоречит федеральному закону, суд правомерно, руководствуясь частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации признал его недействующим в соответствующей части.

При таких обстоятельствах, соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия считает решение суда законным и обоснованным оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховажского районного суда от 03.05.2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Совета сельского поселения Верховажское Верховажского муниципального района Вологодской области по доверенности Демидова А. П. - без удовлетворения.

Председательствующий: Г.А. Охапкина

Судьи: О.В. Жидкова

Л.М.Слепухин