Апелляционное определение СК по гражданским делам Оренбургского областного суда от 29 января 2013 г. по делу N 33-570/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Оренбургского областного суда в составе: председательствующего судьи Селютиной И.Ф.,

судей областного суда Лебедевой Н.В., Кудряшова В.К.,

при секретаре Мулюковой Р.Ш.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Порфирова ***21 на решение Гайского городского суда Оренбургской области от 14 ноября 2012 года по гражданскому делу по заявлению Алтухова А.Н., Молдованова Д.А,, Кузнецовой И.П., Корневой Н.Н., Примачек А.В., Старостенко Н.А., Порфирова Д.В., Объедкова В.Б., Путинцевой О.Г., Фурсовой В.И. о признании решений незаконными, обязании произвести действия, заслушав доклад судьи Селютиной И.Ф., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Алтухов А.Н., Молдованов Д.А., Кузнецова И.П., Корнева Н.Н., Примачек А.В., Старостенко Н.А., Порфиров Д.В., Объедков В.Б., Путинцева О.Г., Фурсова В.И. обратились в суд с заявлением, указывая, что 10.09.2012г. Правительство Оренбургской области вынесло постановление N 767-пп о выдвижении инициативы о преобразовании муниципальных образований путем объединения сельских поселений Гайского района с городским округом город Гай. 03.10.2012г. на заседании Гайского городского Совета депутатов принято решение о поддержании инициативы Правительства о преобразовании муниципальных образований и создана рабочая группа по изучению данного вопроса. Ими была организована инициативная группа для того, чтобы жители города на референдуме могли высказать свое мнение по вопросу объединения города с сельскими поселениями. После оформления документов, ими в избирательную комиссию МО г.Гай направлено ходатайство о регистрации инициативной группы для организации работы по проведению референдума с поставленным вопросом "Согласны ли Вы на объединение сельских поселений Гайского района с городским округом город Гай". 26.09.2012г. избирательная комиссия направила пакет документов в Гайский городской Совет депутатов. 12.10.2012г. Гайский городской Совет депутатов вынес решение N 190, в котором признал вопрос, предлагаемый уполномоченными представителями инициативной группой граждан по проведению местного референдума, не соответствующим требованиям частей 2, 4, 5 статьи 18 Закона Оренбургской области "О референдуме Оренбургской области и местном референдуме в Оренбургской области". 16.10.2012г. ими получено решение избирательной комиссии об отказе в регистрации инициативной группы в связи с тем, что отказано в согласовании вопроса постановленного на местный референдум представительным органом местного самоуправления - Гайским городским Советом депутатов. Полагают принятые решения противоречащими действующему законодательству.

Просили суд признать незаконным решение Гайского городского Совета депутатов за N 190 от 12.10.2012г., возложить на Гайский городской Совет депутатов обязанность восстановить право жителей города Гай на участие в референдуме, признав вопрос, предлагаемый уполномоченными представителями инициативной группы граждан по проведению местного референдума "Согласны ли вы на объединение сельских поселение Гайского района с городским округом город Гай" соответствующим требованиям статьи 18 Закона Оренбургской области "О референдуме Оренбургской области и местном референдуме Оренбургской области" N 870/172-IV-0З от 18.12.2006г., признать незаконным решение избирательной комиссии МО город Гай за N 2 от 16.10.2012г. "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума", обязать избирательную комиссию МО город Гай зарегистрировать инициативную группу граждан по проведению местного референдума по вопросу "Согласны ли вы на объединение сельских поселений Гайского района с городским округом город Гай".

В судебном заседании заявители Алтухов А.Н., Старостенко Н.А., Порфиров Д.В., Объедков В.Б., Фурсова В.И., представитель заявителей Фурман Г.Л., действующий на основании доверенностей, заявленные требования поддержали, просили удовлетворить.

Заявители Молдованов Д.А., Кузнецова И.П., Корнева Н.Н., Примачек А.В., Путинцева О.Г. в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом.

Представитель избирательной комиссии при МО г. Гай Оренбургской области в судебное заседание не явился, о времени и месте его проведения извещен надлежащим образом.

Представитель Гайского городского Совета депутатов Гомозова О.С., действующая на основании доверенности, в судебном заседании возражала по заявленным требованиям.

Решением Гайского городского суда Оренбургской области от 14 ноября 2012 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

С решением суда не согласился Порфиров Д.В., в апелляционной жалобе просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований. Считает, что суд необоснованно применил п. 4 ст. 13 ФЗ N 131-ФЗ об объединении двух муниципальных районов, поскольку в данном случае речь идет о присоединении сельских поселений Гайского района с городским округом. В нарушение положений ст. 20 Закона Оренбургской области "О местном референдуме" ни в решении Гайского городского совета депутатов, ни в решении избирательной комиссии не указаны основания для отказа в регистрации инициативной группы. В случае преобразования муниципальных образований путем объединения сельских поселений Гайского округа с городским округом изменяются границы муниципального образования городской округ город Гай. Согласно Уставу города Гай граница муниципального образования город Гай изменяется по инициативе населения города, органов местного самоуправления, государственной власти Оренбургской области. Граница муниципального образования город Гай может быть изменена только с учетом мнения населения, выраженного непосредственно путем референдума. Изменение границ городского округа, преобразование г. Гай относится к вопросам местного значения. Считает, что по сути вопроса должен быть назначен местный референдум, поскольку на момент рассмотрения инициативы населения о преобразовании муниципальных образований (12.10.2012г.) решение по инициативе Правительства Оренбургской области Гайским городским советом принято не было.

В дополнительной апелляционной жалобе указывает, что судом не дана оценка доводам о том, что вопрос о преобразовании городского округа является вопросом местного значения. В соответствии с Конституцией РФ, положениями Устава города Гай вопросы изменения границ городского округа город Гай и вопросы его преобразования относятся к вопросам местного значения.

В судебное заседание заявители Алтухов А.Н., Молдованов Д.А., Кузнецова И.П., Корнева Н.Н., Примачек А.В., Старостенко Н.А., Порфиров Д.В., Объедков В.Б., Путинцева О.Г., Фурсова В.И. не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, Молдованов Д.А., Корнева Н.Н. представили заявление о рассмотрении дела в свое отсутствие.

Представитель заявителей Фурман Г.Л., действующий на основании доверенностей, в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал, просил отменить решение суда.

Представители избирательной комиссии при МО г. Гай Оренбургской области, Гайского городского Совета депутатов в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, Председатель Гайского городского Совета депутатов представил заявление о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Судебная коллегия определила рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав представителя заявителей, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения решения суда.

В соответствии со статьей 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 10.07.2012) местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины и понятия:

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

поселение - городское или сельское поселение;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".

Статьей 10 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) установлено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 настоящего Федерального закона.

Как следует из пункта 1 статьи 12 Федерального закона N 131-ФЗ, изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Согласно статье 13 Федерального закона N 131-ФЗ:

"1. Преобразованием муниципальных образований является

объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

8. Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных частями 3, 4, 5, 6 настоящей статьи.

Уставом города Гая Оренбургской области, принятым решением Совета депутатов города Гая Оренбургской области от 30.05.2006 N 68, определен статус муниципального образования город Гай - городской округ.

Статьей 3 Устава закреплено, что граница муниципального образования установлена Законом Оренбургской области "О наделении муниципальных образований город Гай Оренбургской области статусом городского округа, Гайский район Оренбургской области статусом муниципального района и образовании муниципальных образований в составе муниципального образования Гайский район Оренбургской области" N 1922/359-III-ОЗ от 09.03.2005г.

Граница муниципального образования город Гай изменяется по инициативе населения города, органов местного самоуправления, государственной власти Оренбургской области в порядке, установленном федеральными законами и принимаемым в соответствии с ним законом области.

Граница муниципального образования город Гай может быть изменена только с учетом мнения населения, выраженного непосредственно путем референдума.

Согласно Закону Оренбургской области от 15.09.2008 N 2367/495-IV-ОЗ (ред. от 28.12.2011) "Об утверждении перечня муниципальных образований Оренбургской области и населенных пунктов, входящих в их состав" (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 29.08.2008 N 2367) Гайский муниципальный район является муниципальным образованием, в которое входят: сельское поселение Губерлинский сельсовет, сельское поселение Ириклинский поссовет, сельское поселение Камейкинский сельсовет, сельское поселение Колпакский сельсовет, сельское поселение Новониколаевский сельсовет, сельское поселение Новопетропавловский сельсовет, сельское поселение Репинский сельсовет, сельское поселение Халиловский поссовет, объединенных общей территорией.

Городской округ г. Гай является муниципальным образованием, в которое входит г. Гай и пос. Калиновка.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела: 10.09.2012г. Правительством Оренбургской области издано постановление N 767-пп "О выдвижении инициативы о преобразовании муниципальных образований путем объединения сельских поселений Гайского района с городским округом город Гай".

21.09.2012г. на собрании инициативной группы по проведению референдума по вопросу объединения сельских поселений Гайского района с городским округом город Гай утверждена формулировка вопроса местного референдума "Согласны ли Вы на объединение сельских поселений Гайского района с городским округом город Гай?", принято решение о выдвижении инициативы о проведении местного референдума, назначены уполномоченные представители инициативной группы.

Решением Гайского городского Совета Депутатов от 12.10.2012г. N 190 вопрос, предлагаемый уполномоченными представителями инициативной группы граждан по проведению местного референдума признан не соответствующим требованиям ч.ч. 2,4,5 статьи 18 Закона Оренбургской области от 18.12.2006г. N 870/172-IV-ОЗ "О референдуме Оренбургской области и местном референдуме в Оренбургской области".

Решением избирательной комиссии МО г. Гай N 2 от 16.10.2012г. отказано в регистрации уполномоченных предстателей инициативной группы граждан по проведению местного референдума на основании ч. 18 ст. 20 Закона Оренбургской области от 18.12.2006г. N 870/172-IV-ОЗ "О референдуме Оренбургской области и местном референдуме в Оренбургской области".

Порядок реализации инициативы проведения референдума предусматривается положениями ст. 36 Федерального закона от 12.06.2002г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также аналогичными положениями ст. 20 Закона Оренбургской области от 18.12.2006 N 870/172-IV-ОЗ "О референдуме Оренбургской области и местном референдуме в Оренбургской области", принятым постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 14.12.2006 N 870.

В соответствии с ч. 15 ст. 20 вышеуказанного Закона Оренбургской области представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум области, местный референдум, требованиям статьи 18 настоящего Закона.

В соответствии со ст. 18 Закон Оренбургской области от 18.12.2006 N 870/172-IV-ОЗ "О референдуме Оренбургской области и местном референдуме в Оренбургской области" на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения (часть 2).

Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству Оренбургской области (часть 4).

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (часть 5).

Согласно ст.ст. 14 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопрос преобразования муниципальных образований к вопросам местного значения поселения и городского округа не относится.

Статья 6 Устава города Гай также не относит вопрос о преобразовании муниципального образования к вопросам местного значения.

Таким образом, законодатель разграничивает понятия "отказ в регистрации инициативной группы по проведению референдума" и "отказ в проведении референдума".

Отказывая в регистрации инициативной группы избирательная комиссия МО г. Гай исходила из того, что предлагаемый для вынесения на местный референдум вопрос не относится к вопросами местного значения (глава 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.), а применительно к положениям ст. 12, 13 Федерального закона N 131-ФЗ процедура получения согласия населения при изменении границ или преобразовании муниципального образования зависит от возможных вариантов изменения границ и способов преобразования муниципального образования, то есть вопросы должны быть сформулированы с точным указанием того, каким образом может быть изменена территория существующего муниципального образования, какие муниципальные образования могут быть вновь образованы в границах существующего муниципального образования. Эти требования закона при инициировании проведения голосования по вопросам изменения границ и преобразования существующего муниципального образования не исполнены, а вопрос о согласии на объединение сельских поселений Гайского района с городским округом г.Гай сформулирован без учета того, что объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района (ч. 3.1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ).

Следует отметить, что правоотношения в связи с назначением и проведением голосования по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования урегулированы нормами муниципального права: Федеральным законом N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 12, 13, п.п. 3-7 ст. 24).

В силу прямого указания закона (п. 5 ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ) голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

При таких обстоятельствах в данном случае голосование по вопросу изменения границ территории муниципального образования может быть назначено его представительным органом Гайским городским Советом депутатов.

Решением от 03.10.2012г. N 179 инициатива преобразования муниципальных образований поддержана Гайским городским Советом депутатов. Инициирован вопрос о создании рабочей группы для изучения вынесенного предложения.

Также с инициативой о преобразовании согласились Совет депутатов МО Губерлинский сельсовет, Совет депутатов МО Ириклинский поссовет, Совет депутатов МО Камейкинский сельсовет, Совет депутатов МО Колпакский сельсовет, Совет депутатов МО Новониколаевский сельсовет, Совет депутатов МО Новопетропавловский сельсовет, Совет депутатов МО Репинский сельсовет, Совет депутатов МО Халиловский поссовет, о чем свидетельствуют представленные решения. При этом решено провести публичные слушания по вопросу преобразования в каждом из сельских поселений.

С доводами апелляционной жалобы о том, что ни в решении Гайского городского совета депутатов, ни в решении избирательной комиссии не указаны основания для отказа в регистрации инициативной группы, судебная коллегия не соглашается, поскольку из указанных решений видно, что основанием для отказа послужило несоответствие вопроса, предлагаемого уполномоченными представителями инициативной группы граждан по проведению местного референдума, требованиям ч.ч. 2,4,5 статьи 18 Закона Оренбургской области от 18.12.2006г. N 870/172-IV-ОЗ "О референдуме Оренбургской области и местном референдуме в Оренбургской области".

Доводы апелляционной жалобы об отнесении постановленного на референдум вопроса преобразования муниципального образования к вопросам местного значения являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции, данным доводам судом дана соответствующая оценка, с которой судебная коллегия соглашается.

Обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены правильно. Всем представленным доказательствам суд дал надлежащую правовую оценку в соответствии с требованиями ст. 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, оснований для несогласия с которой у судебной коллегии не имеется.

Между тем судебная коллегия соглашается с доводами апелляционной жалобы в том, что суд первой инстанции необоснованно применил п. 4 ст. 13 ФЗ N 131-ФЗ об объединении двух муниципальных районов, поскольку в данном случае речь идет о присоединении сельских поселений Гайского района к городскому округу город Гай.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований для отмены решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, которые являлись предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также выражают несогласие с выводами суда и произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено, в связи с чем, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и изменения или отмены решения суда по доводам жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 320-328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Гайского городского суда Оренбургской области от 14 ноября 2012 года - оставить без изменения, апелляционную жалобу Порфирова Д.В. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: