Апелляционное определение СК по гражданским делам Саратовского областного суда от 31 января 2013 г. по делу N 33-229

Судебная коллегия по гражданским делам Саратовского областного суда в составе:

председательствующего Коршунова Р.В.,

судей Аршиновой Е.В., Поляниной О.А.,

при секретаре Низове И.Н.,

с участием прокурора Новичкова Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Духовницкого района Саратовской области о признании незаконным бездействия Правительства Саратовской области, выразившегося в непринятии мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций и возложении обязанности устранить допущенные нарушения, признании незаконным бездействия администраций Новозахаркинского, Дмитриевского, Березово-Лукского, Липовского, Брыковского, Горяйновского муниципальных образований Духовницкого муниципального района Саратовской области, выразившегося в непринятии мер по оборудованию подъездных путей для доступа к биотермическим ямам и возложении обязанности устранить нарушение прав и свобод граждан, по апелляционной жалобе Правительства Саратовской области на решение Балаковского районного суда города Саратова от 18 октября 2012 года, которым заявленные требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Аршиновой Е.В., объяснения представителя Правительства Саратовской области Халезина В.Ю., действующего на основании доверенности от "дата", поддержавшего доводы жалобы, прокурора, полагавшего решение суда законным и обоснованным, изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Духовницкого района Саратовской области обратился в суд с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия Правительства Саратовской области, выразившегося в непринятии мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций, связанных с несоответствием ветеринарно-санитарным правилам сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов скотомогильников и возложении обязанности устранить допущенные нарушения путем оборудования скотомогильников в соответствии с ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, признании незаконным бездействия администраций Новозахаркинского, Дмитриевского, Березово-Лукского, Липовского, Брыковского, Горяйновского муниципальных образований Духовницкого муниципального района Саратовской области, выразившегося в непринятии мер по оборудованию подъездных путей для доступа к биотермическим ямам и возложении обязанности устранить нарушение прав и свобод граждан путем оборудования подъездных путей.

В обоснование требований ссылается на то, что прокуратурой Духовницкого района проведены проверки соблюдения норм санитарно-эпидемиологического и ветеринарного законодательства Российской Федерации по содержанию и эксплуатации полигонов для сбора, утилизации, уничтожения биологических отходов (скотомогильников) на территориях Новозахаркинского, Дмитриевского, Березово-Лукского, Липовского, Брыковского, Горяйновского муниципальных образований Духовницкого муниципального района Саратовской области. В результате проверок установлено, что на территории Новозахаркинского муниципального образования Духовницкого муниципального района расположены три биотермических ямы: первая - в поселке Тамбовский в 300 м к северу от бывшей овцефермы; вторая - на расстоянии 1500 м на восток от поселка Полеводинский (1000 м от дороги с твердым покрытием); третья - в 3000 м на восток от села Новозахаркино. На территории Дмитриевского муниципального образования Духовницкого муниципального района Саратовской области расположено две биотермические ямы: первая в селе Дмитриевка - 1000 м от дороги с твердым покрытием и в 500 м на север от свинофермы КХ "Возрождение"; вторая - в 1000 м от села Озерки (1000 м от дороги с твердым покрытием) и в 150 м на север от бывшей овцефермы. На территории Березово-Лукского муниципального образования Духовницкого муниципального района расположены две биотермических ямы: первая - в селе Березовая Лука - 1000 м на восток от населенного пункта; вторая - на территории села Теликовка - 1000 м от населенного пункта и 500 м на юго-запад от бывшей фермы КРС. На территории Липовского муниципального образования Духовницкого муниципального района Саратовской области расположено пять биотермических ям: первая - 1000 м от населенного пункта, в 500 м от мехтока и в 500 м на юго-восток от бывшей овцефермы; вторая - 1000 м от села Липовка, 500 м от мехтока на юго-восток; третья -1000 м от села Липовка, в 500 м от мехтока на юго-запад; четвертая - 1000 м от села Липовка, в 500 м от мехтока на юго-запад; пятая - в 1000 м от села Левенка, 500 м от мехтока и в 500 м от бывшей овцефермы на юго-восток. На территории Брыковского муниципального образования Духовницкого муниципального района Саратовской области расположено четыре биотермические ямы: первая - в 500 м на юго-восток от села Никольское, вторая - в 500 м от бывшей овцефермы, 1500 м на север от села Григорьевка; третья - в 300 м от асфальтной дороги на север и в 200 м от автомастерской; четвертая - в 150 м от бывшей фермы КРС на юго-запад в село Богородское. На территории Горяйновского муниципального образования Духовницкого муниципального района Саратовской области расположено четыре биотермические ямы: первая - в селе Горяйновка в 300 м от бывшей фермы и автомастерской на восток; вторая - в селе Росляково в 200 м от бывшей фермы КРС на северо-восток; в селе Александровка в 500 м от села, 300 м на север от мастерской; четвертая - в селе Софьинка - в 2000 м от села, 1000 м на запад от дороги с твердым покрытием. Вышеперечисленные биотермические ямы (скотомогильники) на балансе юридических лиц не значатся и в реестр муниципальной собственности не включены, являются бесхозяйными. При содержании и эксплуатации биотермических ям нарушены Ветеринарно-санитарные правила, утвержденные Минсельхозпромом РФ от 04 декабря 1995 года N 13-7-2/469. Нарушения при устройстве биотермических ям делают их опасным источником распространения инфекционных и инвазионных заболеваний общих для человека и животных, что ставит под угрозу жизнь и здоровье населения и может вызвать возникновение чрезвычайных ситуаций, связанных со вспышками опасных заболеваний.

Рассмотрев заявление, суд постановил вышеуказанное решение, которым признал незаконным бездействие Правительства Саратовской области, выразившееся в непринятии мер по предупреждению чрезвычайной ситуации, связанной с несоответствием Ветеринарно-санитарным правилам сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов скотомогильников, находящихся на территории Новозахаркинского, Дмитриевского, Березово-Лукского, Липовского, Быковского, Горяйновского муниципальных образований, на Правительство Саратовской области возложил обязанность в срок до 30 июня 2013 года устранить в полном объеме допущенные нарушения прав неопределенного круга лиц путем оборудования скотомогильников в соответствии с ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Правительство Саратовской области подало апелляционную жалобу, в которой просит решение Балаковского районного суда Саратовской области от 18 октября 2012 года отменить и вынести новое решение об отказе прокурору Духовницкого района Саратовской области в удовлетворении требований. Автор жалобы полагает, что судом нарушены нормы материального и процессуального права. Считает, что выводы суда не соответствуют установленным обстоятельствам дела. Судом не применены нормы материального права, подлежащие применению, дана неверная оценка имеющимся доказательствам по делу. Полагает, что стихийное несанкционированное использование неустановленными лицами приспособленных под скотомогильник объектов не является основанием для признания их скотомогильниками и обустройства их в соответствии с ветеринарно-санитарными правилами. Действующее законодательство не содержит прямого указания на то, что обслуживание (оборудование и эксплуатация) стихийно возникших на территории муниципального образования несанкционированных свалок относится к полномочиям Правительства. Судом не учтено, что указанные сооружения не обладают статусом скотомогильников согласно условиям, определенным Ветеринарно-санитарными правилами. Также судом не учтено то обстоятельство, что до рассмотрения дела в суде приказом Управления ветеринарии Правительства Саратовской области от 27 сентября 2012 года N 246 "О запрещении эксплуатации и снятии с учета объектов размещения биологических отходов, не соответствующих установленным законодательством требованиям" запрещена эксплуатация некоторых сооружений, в отношении которых прокурором заявлены требования по их обустройству и приведению в соответствие с ветеринарно-санитарным законодательством, они сняты с учета, ветеринарно-санитарные карточки по ним аннулированы, что означает аннулирование статуса скотомогильника. Автор жалобы полагает необоснованным непривлечение к участию в деле федеральных органов исполнительной власти, поскольку нахождение скотомогильников возможно и в федеральной собственности.

Представитель Правительства Саратовской области Халезин В.Ю. доводы жалобы поддержал по изложенным в ней основаниям.

В судебном заседании прокурор Новичков Е.А. полагает решение суда законным и обоснованным, апелляционную жалобу неподлежащей удовлетворению.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом, не явились, о причинах неявки не уведомили, не просили об отложении разбирательства дела.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного решения исходя из доводов апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

Согласно части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу абзаца 2 статьи 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами.

В статье 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" N 68-ФЗ определено, что чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Законодательные акты Российской Федерации определяют земельные участки, на которых расположены скотомогильники, как зоны специального назначения (Градостроительный кодекс Российской Федерации), объекты, влияющие на состояние подземных вод (Водный кодекс Российской Федерации), участки с возможным заражением почвы. При этом скотомогильники не могут быть бесхозяйными.

В соответствии с положениями статей 1, 2 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством, в том числе, профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения; выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Согласно статьям 5 и 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон N 131-ФЗ) и пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов организации на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных. Для осуществления данных полномочий согласно подпункту "ц" пункта 2 статьи 26.11 указанного Федерального закона в собственности субъекта Российской Федерации могут находиться скотомогильники (биотермические ямы).

В соответствии с пунктом 2.1.16 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284, приватизация скотомогильников, находящихся в федеральной собственности, запрещена. Таким образом, вопросы создания скотомогильника (биотермической ямы) законом возлагаются на собственников указанного имущества, которыми могут являться Российская Федерация и субъект Российской Федерации.

Учитывая изложенное, возможности нахождения скотомогильников и биотермических ям в собственности органов местного самоуправления Закон N 131-ФЗ не предусматривает.

Согласно пункту 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32-36, 38-40, 42, 43, 48, 52, 58 и подпункта 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) пункта 2 настоящей статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Согласно пункту 6.10 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 04 декабря 1995 года N 13-7-2/469 (далее - Правила), ответственность за устройство, санитарное состояние и оборудование скотомогильника может быть возложена на местную администрацию и руководителей организаций, в ведении которых находятся эти объекты, к полномочиям органов местной администрации в силу пункта 5.1 Правил отнесены только выбор и отвод земельного участка для строительства скотомогильника или отдельно стоящей биотермической ямы по представлению организации государственной ветеринарной службы, согласованному с местным центром санитарно-эпидемиологического надзора.

Пункт 1.2 Правил к биологическими отходам относит трупы животных и птиц, в том числе лабораторных.

Пункты 7.1, 7.2, 7.3 Правил предусматривают, что контроль за выполнением требований настоящих Правил возлагается на органы государственного ветеринарного надзора. Специалисты государственной ветеринарной службы регулярно проверяют ветеринарно-санитарное состояние скотомогильников (биотермических ям). При выявлении нарушений дают предписание об их устранении или запрещают эксплуатацию объекта. Все вновь открываемые, действующие и закрытые скотомогильники и отдельно стоящие биотермические ямы берутся главным государственным ветеринарным инспектором района (города) на учет. Им присваивается индивидуальный номер и оформляется ветеринарно-санитарная карточка.

Из материалов дела следует, что спорные скотомогильники являются бесхозяйным имуществом.

Судом установлено, что указанные скотомогильники не соответствуют действующим ветеринарно-санитарным требованиям, а именно: отсутствуют ограждение территории, навесы над ямами, траншеи по периметру скотомогильников, крышки люков, нет перекрытия ям, некоторые ямы завалены перекрытием вследствие обвала стен, нет навесов над люками, не оборудованы подъезды к ямам, отсутствуют вытяжные трубы, имеющиеся въездные ворота не закрываются, не имеется обозначений биотермических ям и т.п., что подтверждается актами проверки соблюдения законодательства в области ветеринарии (том 1 листы дела 5-7, 20-21, 33-35, 47-50, 62-65, 78-81).

Учитывая вышеуказанные положения законодательства, судебная коллегия считает, что при удовлетворении требований прокурора суд первой инстанции обосновано исходил из того, что в собственность или ведение администраций муниципальных образований скотомогильники не передавались, на балансе администраций они не состоят, полномочия и денежные средства в порядке, предусмотренном статьей 19 Закона N 131-ФЗ для осуществления государственных полномочий по оборудованию скотомогильников администрациям муниципальных образований не передавались, а потому спорные скотомогильники являются бесхозяйным имуществом, которое в соответствии с действующим законодательством не может быть обращено в муниципальную собственность.

Судом первой инстанции верно указано, что вопросы по содержанию в надлежащем состоянии и оборудованию скотомогильников, входящие в комплекс мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней, защите населения от болезней, общих для человека и животных, относятся к полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации и являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации.

Учитывая, что в соответствии с пунктом 7.3 Правил указанные объекты главным государственным ветеринарным инспектором района (города) поставлены на учет как скотомогильники с присвоением им индивидуальных номеров и оформлением ветеринарно-санитарных карточек, ветеринарно-санитарное состояние данных скотомогильников проверяется специалистами государственной ветеринарной службы, районный суд правомерно не принял во внимание доводы ответчика о том, что вышепоименованные объекты не являются скотомогильниками.

При таких обстоятельствах суд обоснованно посчитал, что вышеизложенные требования законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения Правительством не выполняются, меры по оборудованию и содержанию указанных скотомогильников не принимаются.

Является несостоятельной ссылка в жалобе на наличие приказа Управления ветеринарии Правительства Саратовской области от 27 сентября 2012 года N 246 "О запрещении эксплуатации и снятии с учета объектов размещения биологических отходов, не соответствующих установленным законодательством требованиям" как на основание к отказу в удовлетворении требований прокурора Духовницкого района, поскольку действия по введению запрета на эксплуатацию биотермических ям не освобождают органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в силу статьи 72 Конституции Российской Федерации и абзаца 2 статьи 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" от обязанности проведения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в частности от приведения скотомогильников в соответствие с ветеринарно-санитарными правилами.

Доводы жалобы о непривлечении судом к участию в деле федеральных органов исполнительной власти не является основанием к отмене решения суда, так как в данном случае права Правительства Саратовской области не затронуты, а со стороны федеральных органов исполнительной власти данное решение не обжалуется.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку при разрешении заявления прокурора суд правильно определил характер спорных правоотношений, закон, которым следует руководствоваться при разрешении спора, и обстоятельства, имеющие значение для дела, и на основании надлежащей правовой оценки представленных доказательств постановил решение по делу.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к переоценке доказательств и иному толкованию законодательства, они были предметом обсуждения суда первой инстанции и им дана правильная правовая оценка на основании исследования предоставленных доказательств в их совокупности в соответствии со статьей 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении дела судом не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, а поэтому оснований для отмены судебного постановления по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 320, 327.1, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Балаковского районного суда Саратовской области от 18 октября 2012 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Саратовской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи