Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Хакасия от 20 февраля 2014 г. по делу N 33-261/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Хакасия в составе:

председательствующего Страховой О.А.,

судей Долгополовой Т.В., Редько Е.П.,

при секретаре Костенко Ю.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению прокурора Усть-Абаканского района, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Администрации Расцветовского сельсовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия об оспаривании бездействия по организации отлова безнадзорных собак, о возложении обязанности организовать работу по отлову безнадзорных собак на территории Расцветовского сельсовета,

по апелляционной жалобе представителя администрации Расцветовского сельсовета Максимова О.Н. на решение Усть-Абаканского районного суда от 18 ноября 2013 года, которым исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад председательствующего, пояснения представителя администрации Расцветовского сельсовета Максимова О.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, прокурора Полежаевой Н.С., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Усть-Абаканского района, действующий в интересах неопределённого круга лиц, обратился в суд с иском к Администрации Расцветовского сельсовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия об оспаривании бездействия по организации отлова безнадзорных собак, возложении обязанности организовать работу по отлову безнадзорных собак на территории Расцветовского сельсовета путём заключения договора со специализированной службой, требования мотивируя тем, что в связи с поступившим коллективным обращением в прокуратуру Усть-Абаканского района жителей п. Расцвет о принятии мер по отлову бродячих собак, была проведена проверка, в ходе которой установлено, что в 2013 году ГБУЗ "Усть-Абаканская районная больница" зафиксировано 8 случаев нападения бродячих собак на людей, проживающих на территории Расцветовского сельсовета, в том числе пострадало 3 детей. Решение данного вопроса в соответствии с действующим законодательством возложено на органы местного самоуправления. При этом администрацией Расцветовского сельсовета не организована деятельность по отлову бездомных собак на территории поселения. В результате бездействия ответчика нарушаются права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, создаются антисанитарные условия на территории поселения, способствующие в дальнейшем распространению различных видов заболеваний.

Помощник прокурора Усть-Абаканского района Солдатов А.Е. исковые требования поддержал, в обоснование привёл доводы, изложенные в исковом заявлении.

Представитель ответчика администрации Расцветовского сельсовета Максимов О.Н. с требованиями прокурора не согласился, просил отказать в удовлетворении иска, ссылаясь на то, что отлов безнадзорных собак не отнесён к вопросам местного значения, установленным Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".Кроме того, бюджетом муниципального поселения не предусмотрено средств на организацию отлова безнадзорных собак.

Судом постановлено вышеприведенное решение, с которым не согласен представитель администрации Расцветовского сельсовета Максимов О.Н ... В обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на те же доводы, что и в суде первой инстанции. Указывает, что отлов безнадзорных собак, как мероприятие, направленное на профилактику инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, должно осуществляться уполномоченными органами государственной власти, в связи с чем, возложение на органы местного самоуправления такой обязанности, противоречит федеральному законодательству. Просит решение суда отменить, в удовлетворении исковых требований прокурору отказать.

В письменных возражениях и дополнениях к ним относительно доводов апелляционной жалобы несогласие с ними выразили прокурор Усть-Абаканского района Волконский А.Ю. и помощник прокурора Республики Хакасия Полежаева Н.С.., указывая на то, что прокурор, обращаясь в суд с настоящим иском, исходил из того, что деятельность по отлову бездомных животных относится к сфере мероприятий по благоустройству территории поселения, которые включены в круг вопросов местного значения.

Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьями 41, 42 Конституции Российской Федерации гарантировано право каждого на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения является одним из основных условий реализации названных конституционных гарантий (преамбула Федерального закона от 30.03.1999г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

Федеральным законом от 22.08.2004г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" признана утратившей силу статья 7 Федерального закона от 30.03.1999г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", которая ранее устанавливала полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. При этом статьями 5, 6 Федерального закона от 30.03.1999 г.N 52-ФЗ определены полномочия соответственно Российской Федерации и ее субъектов в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Вместе с тем, положениями части 2 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, если это не противоречит федеральным законам. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Достоверных и допустимых доказательств, подтверждающих факт наделения администрации Расцветовского сельсовета Усть-Абаканского района РХ отдельными государственными полномочиями в названной сфере, исходя из предмета заявленных требований, либо возложения последней на себя, по собственной инициативе соответствующих полномочий за счет собственных доходов местного бюджета, истцом не представлено.

В статье 1 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" раскрывается содержание мероприятий, осуществление которых относится к обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Это - организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Согласно пункту 1 статьи 29 вышеназванного Закона, в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемиологические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.

Пунктом 4.8 Санитарных правил СП 3.1.096-96. Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96, утвержденных Госкомсанэпиднадзором Российской Федерации 31.05.1996 г. N 11, Минсельхозпродом Российской Федерации 18 июня 1996 г. N 23 установлено, что собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорные кошки подлежат отлову.

На основании указанных нормативно-правовых норм, а также учитывая то обстоятельство, что безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход, мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней, общих для человека и животных.

Между тем, прокурор, обращаясь в суд с настоящим иском, а также в суде апелляционной инстанции, исходил из того, что деятельность по отлову бездомных животных относится к сфере мероприятий по благоустройству территории поселения. С такой позицией прокурора согласиться нельзя.

В силу ст.2 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", благоустройство территории поселения (городского округа) - комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований", утвержденные приказом Минрегиона РФ от 27.12.2011 г. N 613, также содержат определение термина "благоустройство территории" и трактуют его, как комплекс мероприятий по инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства.

Таким образом, данному понятию придается иное толкование, чем то, которое предложено прокурором. Напротив, действующее законодательство однозначно определяет, что мероприятия по отлову безнадзорных животных относятся к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней, общих для человека и животных, а не к мерам по благоустройству территории.

Как указывалось выше, п. 2 ст. 2 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации и к его расходным обязательствам.

Согласно пункту 49 части 2 статьи 26.3 Закона Российской Федерации от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации. К полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относится, в том числе, защита населения от болезней общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (статья 3 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии").

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия (пункт 1 статьи 29 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ), это, в частности, означает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере, предусматривающее как перечень конкретных мер, так и определение круга лиц, обязанных их осуществлять за счет средств регионального бюджета. Однако такое регулирование должно осуществляться в пределах собственных полномочий и в соответствии с действующими федеральными нормами, не нарушать основных принципов государственно-правового устройства, в частности, принципа самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для возложения на орган местного самоуправления не предусмотренной законом обязанности.

Согласно разъяснениям, содержащимся в абз. 4 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

В данном случае отсутствие правовых оснований для выполнения сельским поселением мероприятий по организации отлова безнадзорных животных является основанием для отказа в удовлетворении требований прокурора.

С учетом вышеизложенного, решение Усть-Абаканского районного суда от 18 ноября 2014 года подлежит отмене с вынесением нового решения.

Руководствуясь статьями 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Усть-Абаканского районного суда от 18 ноября 2013 года по настоящему делу отменить.

Принять новое решение.

В удовлетворении требований прокурора Усть-Абаканского района об оспаривании бездействия Администрации Расцветовского сельсовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия, возложении обязанности организовать работу по отлову безнадзорных собак на территории Расцветовского сельсовета отказать.

Председательствующий О.А. Страхова

Судья Т.В. Долгополова

Е.П. Редько