Апелляционное определение СК по гражданским делам Курганского областного суда от 12 марта 2014 г. по делу N 33-702/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Курганского областного суда в составе:

судьи-председательствующего Катаева М.Ю.,

судей Пшеничникова Д.В., Варлакова В.В.,

при секретаре Капитулиной О.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Кургане 12 марта 2014 г. дело по иску прокурора Мишкинского района Курганской области в интересах неопределенного круга лиц к Муниципальному казенному общеобразовательному учреждению "Мишкинская начальная общеобразовательная школа", Муниципальному отделу управления образования Администрации Мишкинского района, Администрации Мишкинского района о возложении обязанности

по апелляционной жалобе Администрации Мишкинского района на решение Мишкинского районного суда Курганской области от 29 января 2014 г., которым постановлено:

иск прокурора Мишкинского района Курганской области в интересах неопределенного круга лиц к Муниципальному казенному общеобразовательному учреждению "Мишкинская начальная общеобразовательная школа", Муниципальному отделу управления образования Администрации Мишкинского района, Администрации Мишкинского района о возложении обязанности удовлетворить.

Обязать Администрацию Мишкинского района, Муниципальный отдел управления образования Администрации Мишкинского района, организовать и профинансировать работы по оборудованию здания МКОУ "Мишкинская начальная общеобразовательная школа", расположенного по адресу: ул. Ленина, 1, р.п. Мишкино Мишкинского района Курганской области системой видеонаблюдения и каналом передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны).

Обязать Муниципальное казенное общеобразовательное учреждение "Мишкинская начальная общеобразовательная школа" оборудовать здание МКОУ "Мишкинская начальная общеобразовательная школа", расположенное по адресу: ул. Ленина, 1, р.п. Мишкино Мишкинского района Курганской области системой видеонаблюдения и каналом передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны).

Заслушав доклад судьи областного суда Катаева М.Ю., пояснения представителя ответчика Администрации Мишкинского района Мокина Д.В., мнение прокурора облпрокуратуры Кабаковой О.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Мишкинского района Курганской области обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к Муниципальному казенному общеобразовательному учреждению "Мишкинская начальная общеобразовательная школа" (далее по тексту МКОУ "Мишкинская начальная общеобразовательная школа"), Муниципальному отделу управления образования Администрации Мишкинского района, Администрации Мишкинского района о возложении обязанности. В обоснование иска указал, что по результатам проведения проверки соблюдения законодательства об образовании в части соблюдения права на жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса было установлено, что в помещении МКОУ "Мишкинская начальная общеобразовательная школа" отсутствует система видеонаблюдения и канал передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел. Полагает, что отсутствие тревожной кнопки и видеонаблюдения в школе нарушает права и законные интересы детей, педагогического и технического персонала общеобразовательного учреждения, а также иных лиц, посещающих учреждение, ставит под угрозу их жизнь и здоровье. На основании изложенного просил обязать МКОУ "Мишкинская основанная общеобразовательная школа", Муниципальный отдел Управления образованием Администрации Мишкинского района, Администрацию Мишкинского района оборудовать помещение школы системой видеонаблюдения и каналом передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел.

В ходе рассмотрения дела прокурор Мишкинского района исковые требования изменил, просил обязать МКОУ "Мишкинская начальная общеобразовательная школа" оборудовать здание школы системой видеонаблюдения и каналом передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел. Обязать Администрацию Мишкинского района, муниципальный отдел Управления образованием Администрации Мишкинского района организовать и профинансировать проведение указанных мероприятий, поскольку согласно Уставу МКОУ "Мишкинская начальная общеобразовательная школа" Администрация Мишкинского района является учредителем данного учреждения, к компетенции которого относится финансирование образовательного учреждения.

В судебном заседании помощник прокурора Снежков Н.Б. на заявленных требованиях настаивал.

Представитель ответчика Администрации Мишкинского района Курганской области Кудрявцев А.С. с заявленными исковыми требованиями не согласился, пояснил, что здание школы не относится к зданиям и сооружениям, на которые распространяется Свод Правил, требующих установки такого оборудования. Указывает, что ни в одном действующем законе, кроме Свода Правил, не указано, что школы должны быть оборудованы системой видеонаблюдения и тревожной кнопкой.

Представитель ответчика Муниципального отдела управления образования Администрации Мишкинского района Черемных С.П. с исковыми требованиями согласился, пояснил, что в целевой программе "Развития системы образования Мишкинского района на 2011-2015 года", утвержденной Главой администрации Мишкинского района 15.11.2010, заложена система мероприятий по реализации данной программы, в которой предусмотрено и оборудование всех школ района системой видеонаблюдения и "тревожной кнопкой".

Представитель ответчика МКОУ "Мишкинская начальная общеобразовательная школа" в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Судом постановлено изложенное выше решение.

В апелляционной жалобе Администрация Мишкинского района просит решение суда отменить и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований прокурору отказать. В обоснование жалобы указывает, что решение суда является незаконным и подлежащим отмене в виду неправильного применения норм материального права и недоказанности установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела. В жалобе выражает несогласие с выводом суда о том, что обязанность по установлению системы видеонаблюдения возникает у ответчика на основании Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". Полагает необоснованной ссылку суда на положения Федеральных законов "О противодействии терроризму", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Концепцию противодействия терроризму в Российской Федерации", утвержденной Президентом Российской Федерации от 05.10.2009, Закон Российской Федерации "Об образовании в Российской Федерации", поскольку в решении не приведено положений закона, предписывающих оснащение общеобразовательной школы системой видеонаблюдения и каналом передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел. Кроме того указывает, что судом при принятии решения не было учтено то, что требования, изложенные в Своде Правил 118.13330.2012 "Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-2009", не распространяется на уже построенные здания и сооружения. Судом не принято во внимание то обстоятельство, что в Мишкинском районе принята целевая программа "Развитие системы образования Мишкинского района на 2011-2015 года", которой предусмотрена установка видеонаблюдения и срок реализации программы на момент разрешения спора еще не истек. Также считает, что прокурор может обратиться в суд только в случае реального нарушения прав, свобод или законных интересов, а способ защиты права должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения, в связи с чем оснований, предусмотренных законом, для возложения обязанности по установке системы видеонаблюдения и канала передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел на Администрацию Мишкинского района не имелось.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор Мишкинского района просит решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.

В суде апелляционной инстанции представитель ответчика Администрации Мишкинского района Мокин Д.В. на доводах апелляционной жалобы настаивал. Кроме того пояснил, что в р.п. Мишкино нет отдела полиции, а есть только филиал. При этом ни суд, ни прокурор не выясняли техническую возможность постановки школы на охрану в органах полиции.

Прокурор облпрокуратуры Кабакова О.В. с доводами жалобы не согласилась, полагала, что решение суда является законным и обоснованным, также указала, что нормы закона, изложенные в решении суда, предусматривают введение в общеобразовательных школах системы видеонаблюдения и каналов тревожных сообщений.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о причинах неявки суд не уведомили, в связи с чем на основании статей 167, 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отмене решения суда.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", правовую основу противодействия терроризму составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти.

Пункты 7 и 13 ст. 2 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" указывают на отдельные основные принципы противодействия терроризму, такие, как приоритет мер предупреждения терроризма; соразмерность мер противодействия терроризму степени террористической опасности.

Часть 3 ст. 5 этого же Закона указывает на организационные основы противодействия терроризму, а именно на то, что федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. При этом, законодательством не конкретизируются эти полномочия, отсылая правоприменителя к документам, определяющим только компетенцию указанных органов.

Согласно Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 05.10.2009, определяющей основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму, в компетенцию субъектов противодействия терроризму, к которым относятся также и органы местного самоуправления, входит проведение мероприятий по противодействию терроризму (п. 7).

К основным мерам по предупреждению (профилактике) терроризма относятся: политические, социально-экономические, правовые, информационные, культурно-образовательные и организационно-технические (п. 21).

Выбор конкретных мер по противодействию терроризму зависит от уровня выявленных террористических угроз (п.22).

Финансовое обеспечение противодействия терроризму осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и средств хозяйствующих субъектов (п.40). Расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом РФ и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

В соответствии с п. 7.1 ст. 14 и п. 6.1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района относится к вопросам местного значения муниципального района, в границах поселения - к вопросам местного значения поселения.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 31 Закона РФ "Об образовании" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.

Приказом Рособразования от 11.11.2009 N2013 "О мерах по обеспечению пожарной и антитеррористической безопасности образовательных учреждений" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано предусмотреть в бюджетах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований средства на создание комплексной системы обеспечения безопасности образовательных учреждений; разработать и реализовать комплекс мероприятий по оснащению образовательных учреждений современными техническими средствами противопожарной и антитеррористической защиты (системы видеонаблюдения, тревожной сигнализации, контроля, управления доступом и эвакуацией обучающихся и работников, контроля безаварийной работы систем жизнеобеспечения).

Во исполнение указанного приказа, Постановлением Администрации Мишкинского района от 15.11.2010 N58 была разработана и утверждена целевая программа "Развитие системы образования Мишкинского района на 2011-2015 года". В систему мероприятий по реализации указанной целевой программы, в том числе включены следующие мероприятия: установка тревожной кнопки, установка камер внутреннего и наружного видеонаблюдения, указанные мероприятия планируется провести и в МКОУ "Мишкинская начальная общеобразовательная школа". Срок реализации указанной программы рассчитан на 2011-2015 года и на дату рассмотрения настоящего дела указанный срок реализации целевой программы не истек.

Согласно Уставу МКОУ "Мишкинская начальная общеобразовательная школа" Администрация Мишкинского района является учредителем школьного учреждения. К компетенции Учредителя относится финансирование образовательного учреждения. В соответствии с Положением о Муниципальном отделе управления образованием, утвержденным распоряжением Главы Мишкинского района от 20.12.2010 N 1211-р, Муниципальный отдел управления образованием выполняет полномочия учредителя переданных администрацией района подведомственных образовательных учреждений, находящихся в ведении Мишкинского района. МОУО согласовывает сметы доходов и расходов, необходимую документацию по расчету объема финансирования образовательных учреждений.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований прокурора Мишкинского района о возложении обязанности по оборудованию помещения школы системой видеонаблюдения и каналом передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел, суд первой инстанции в первую очередь руководствовался положениями Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации "Об образовании", Федерального закона Российской Федерации от 24.07.1998 N124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в также Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Концепцией противодействия терроризму в Российской Федерации.

Суд пришел к выводу о том, что отсутствие видеонаблюдения в образовательном учреждении является недопустимым, поскольку не обеспечивается надлежащая антитеррористическая и противодиверсионная устойчивость объекта, что может способствовать совершению противоправных действий в отношении обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса, в связи с чем требования прокурора подлежат удовлетворению.

Вместе с тем, ни одна из перечисленных выше норм материального права не содержит указаний на необходимость выполнения образовательными учреждениями перечисленных выше мероприятий в рамках предупреждения террористических актов и чрезвычайных ситуаций не территории указанных учреждений. В иных нормативно-правовых актах соответствующие указания также отсутствуют.

Утверждение прокурора о том, что хотя перечисленные в заявлении мероприятия прямо в законодательстве не предусмотрены в качестве мер по противодействию терроризму и экстремизму, однако такой вывод может быть сделан исходя из системного толкования указанных выше норм материального права, основан лишь на предположениях и не может являться основанием для возложения на ответчиков обязанностей, необходимость выполнения которых не предусмотрена законом, и, вместе с тем, выполнение которых неизбежно потребует значительных затрат бюджетных средств.

Несмотря на то обстоятельство, что приказом Рособразования от 11.11.009 N2013 "О мерах по обеспечению пожарной и антитеррористической безопасности образовательных учреждений" на Управление федерального имущества и капитального строительства возложена обязанность разработать перечень мероприятий по обеспечению комплексной безопасности объектов образования для включения в проект Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы, однако содержит лишь рекомендации по обеспечению безопасности объектов учреждений образования согласно проводимой политике государства, направленной на предупреждение возможных антитеррористических ситуаций в учреждениях образования, вместе с тем, не устанавливая обязательных требований.

Ссылка прокурора на п. 6.48 Свода правил СП 118.13330.2012 "Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-2009", утвержденного Приказом Минрегиона России от 29.12.2011 N635/10, который предусматривает, что для комплексной безопасности и антитеррористической защищенности учреждений образования и их учащихся следует предусматривать на первом этаже помещения для охраны с установкой в них систем видеонаблюдения, пожарной и охранной сигнализации и канала передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны) или в ситуационные центры "Службы 112", является необоснованной по следующим основаниям.

Согласно Приказу Министерства регионального развития Российской Федерации от 29.12.2011 N635/10 утвержден свод правил "СНиП 31-06-2009 "Общественные здания и сооружения", указанные нормы и правила вводятся в действие с 01.01.2013.

Вместе с тем, данные нормы и правила, утвержденного "СНиП 31-06-2009 "Общественные здания и сооружения", распространяются на проектирование зданий и сооружений и устанавливает минимально необходимые требования к проектным решениям, позволяющим обеспечить антитеррористическую защищенность объектов, но не на здания и сооружения, введенные в эксплуатацию до их принятия.

При таких обстоятельствах законные основания для возложения на ответчиков обязанностей по оборудованию здания МКОУ "Мишкинская начальная общеобразовательная школа" системой видеонаблюдения и каналом передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны) у суда отсутствовали.

Учитывая изложенное, решение нельзя признать законным и обоснованным. В удовлетворении заявленных требований прокурору следует отказать в полном объеме в связи с отсутствием законных оснований для их удовлетворения.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Мишкинского районного суда Курганской области от 29 января 2014 г. отменить. Принять по делу новое решение, которым:

в удовлетворении требований прокурора Мишкинского района о возложении обязанности на муниципальное казенное образовательное учреждение "Мишкинская основная общеобразовательная школа" оборудовать здание школы, расположенное по адресу: ул. Ленина, 1, р.п. Мишкино, Курганская область, системой видеонаблюдения и каналом передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны); возложении обязанности на Администрацию Мишкинского района, Муниципальный отдел Управления образованием Администрации Мишкинского района организовать и профинансировать проведение указанных мероприятий отказать за необоснованностью.

Судья - председательствующий

Судьи: