Апелляционное определение СК по гражданским делам Московского областного суда от 24 марта 2014 г. по делу N 33-5996/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда в составе:

председательствующего Терещенко А.А.,

судей Чиченевой Н.А., Вороновой М.Н.,

при секретаре Трушкине Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 24 марта 2014 года апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области", апелляционное представление Ногинского городского прокурора на решение Ногинского городского суда Московской области от 14 ноября 2013 года по делу по заявлению Администрации муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" об оспаривании решения Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области",

заслушав доклад судьи Чиченевой Н.А.,

объяснения представителя Администрации муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" - Милохиной С.В., представителя Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" - Каширских Т.В., прокурора Тришиной В.В.,

УСТАНОВИЛА:

Администрация муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" обратилась в суд с заявлением об оспаривании решения Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" от 30.04.2013 N 32/2013-рс "О принятии Положения о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий (учреждений) муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области".

В обоснование требований заявитель указал, что в связи с выявлением в вышеуказанном нормативном правовом акте признаков коррупциогенных факторов и грубых противоречий действующему законодательству Главой муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в соответствии с ч. 13 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" оспариваемое решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" было отклонено и возвращено в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения. Однако Совет депутатов не принял во внимание доводы, изложенные в вето Главы муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области", и, не устранив указанных нарушений законодательства, на заседании 30.05.2013 при повторном рассмотрении оспариваемого решения утвердил Положение о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий (учреждений) муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в ранее принятой редакции, преодолев решением Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" вето Главы муниципального образования. В силу ч. 13 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Глава муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" был вынужден подписать решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" от 30.04.2013 N 32/2013-рс и опубликовать его, несмотря на несоответствие нормам действующего законодательства. Указанное решение Совета депутатов было опубликовано 11.06.2013 в муниципальной газете Ногинского района "Волхонка" и в настоящее время вступило в законную силу.

Администрация муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" считает, что оспариваемое решение является незаконным, так как утвержденное им Положение противоречит нормам федерального законодательства, а также Уставу муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области".

Исходя из изложенного, с учетом уточнения требований (л.д. 83-90), заявитель просил суд признать незаконным и недействующим решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" от 30.04.2013 N 32/2013-рс "О принятии Положения о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий (учреждений) муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" со дня его опубликования, а также отменить указанное решение и решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" от 30.05.2013 N 37/2013-рс "О преодолении вето Главы Муниципального образования путем повторного принятия нормативного правового акта Совета депутатов "Городского поселения им. Воровского Московской области".

В судебном заседании представитель Администрации муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" Милохина С.В. поддержала заявленные требования в полном объеме.

Представитель заинтересованного лица - председатель Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" Каширских Т.В., с заявлением не согласилась по основаниям, изложенным в письменных возражениях (л.д. 91-99, 104-113).

Решением Ногинского городского суда Московской области от 14 ноября 2013 года в удовлетворении заявления Администрации муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" отказано.

Не согласившись с указанным решением, Администрация муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" подала апелляционную жалобу, а Ногинский городской прокурор принес апелляционное представление, в которых поставлен вопрос об отмене судебного постановления, как незаконного и необоснованного.

Выслушав объяснения явившихся лиц, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалобы и представления, а также возражений на них, судебная коллегия полагает обжалуемый судебный акт подлежащим отмене ввиду нарушения судом норм материального права.

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Из материалов дела следует, что 30.04.2013 Совет депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" принял решение N 32/2013-рс "О принятии Положения о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий (учреждений) муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" (л.д. 10-14).

В соответствии с указанным Положением лицо может быть назначено руководителем муниципального предприятия (учреждения) исключительно после согласования его назначения с Советом депутатов в установленном настоящим Положением порядке, за исключением случаев, установленных настоящим Положением (п. 2.1); лицо может быть освобождено от занимаемой должности руководителя муниципального предприятия (учреждения) исключительно после согласования его освобождения от занимаемой должности с Советом депутатов в установленном настоящим Положением порядке, за исключением случая увольнения указанного лица по собственному желанию (п. 2.2).

Согласование - процедура рассмотрения Советом депутатов муниципального образования "Городского поселения им. Воровского Московской области" представления о назначении лица на должность или об освобождении лица от занимаемой должности руководителя муниципального предприятия (учреждения), в ходе которого Совет депутатов выражает свое согласие или несогласие на назначение соответствующего лица на должность руководителя муниципального предприятия (учреждения) или освобождение лица от занимаемой им должности (п. 1.1).

В связи с выявлением в решении Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" от 30.04.2013 N 32/2013-рс противоречий действующему федеральному законодательству, Уставу муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" Главой муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в соответствии с ч. 13 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указанный нормативный правовой акт был отклонен и возвращен в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения (л.д. 15-16).

Однако Совет депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" не принял во внимание доводы, изложенные в вето Главы и, не устранив указанные в нем нарушения законодательства, на заседании 30.05.2013 при повторном рассмотрении оспариваемого решения утвердил Положение о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий (учреждений) муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" в ранее принятой редакции, преодолев решением Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" от 30.05.2013 N 37/2013-рс вето Главы муниципального образования (л.д. 17).

В соответствии с ч. 13 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если при повторном рассмотрении ранее отклоненный главой муниципального образования нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования будет одобрен в ранее принятой редакции, он подлежит подписанию главой муниципального образования.

В связи с изложенным Глава муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" был вынужден подписать решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" от 30.04.2013 N 32/2013-рс.

Положение о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий (учреждений) муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области", утвержденное решением Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" от 30.04.2013 N 32/2013-рс, было опубликовано в Официальном вестнике N 34 от 11.06.2013 специального выпуска газеты "Волхонка" и вступило в силу с момента опубликования (л.д. 18-29).

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 7).

Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

В силу ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 к вопросам местного значения поселения относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (п. 5 ч. 10), а также определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п. 6 ч. 10).

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (ч. 11).

В силу ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования (п. ч. 4 ст. 36).

Согласно ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Частью 1 ст. 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях" установлено, что учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О государственных и муниципальных предприятиях" унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно ст. 20 Федерального закона "О государственных и муниципальных предприятиях" собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия принимает решение о создании унитарного предприятия (п. 1 ч. 1); назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами (п. 7 ч. 1).

В силу ст. 21 Федерального закона "О государственных и муниципальных предприятиях" руководитель унитарного предприятия (директор, генеральный директор) является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия назначается собственником имущества унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия подотчетен собственнику имущества унитарного предприятия.

Устав муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" относит к компетенции Совета депутатов "Городского поселения им. Воровского Московской области" установление порядка назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций (пп. 3 п. 8 ст. 27).

Пунктом 3 ст. 42 Устава муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" установлено, что Глава "Городского поселения им. Воровского Московской области" утверждает уставы муниципальных предприятий и учреждений, назначает на должность и освобождает от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивает отчеты об их деятельности не реже одного раза в год.

Системный анализ приведенных выше норм закона свидетельствует о том, что процедура согласования назначения и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий (учреждений), предусмотренная Положением о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий (учреждений) муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области", утвержденным решением Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" от 30.04.2013 N 32/2013-рс, противоречит требованиям п. 7 ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях", поскольку ограничивает само право органа местного самоуправления, осуществляющего права и функции собственника имущества и учредителя унитарного предприятия (учреждения), то есть ограничивает компетенцию Главы муниципального образования.

Кроме того, оспариваемое Положение не соответствует требованиям действующего трудового законодательства.

Так, согласно статье 5 Трудового кодекса РФ органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 16 ТК РФ в случаях и порядке, которые установлены трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, или уставом (положением) организации, трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения на должность или утверждения в должности.

В силу ст. 20 ТК РФ сторонами трудовых отношений являются работник и работодатель, при этом под работодателем понимается физическое либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником.

Согласно положениям п. 3 ст. 42 Устава муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" работодателем по отношению к руководителям муниципальных предприятий (учреждений) является Глава муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области".

В соответствии со ст. 275 ТК РФ трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, могут быть установлены процедуры, предшествующие заключению трудового договора с руководителем организации (проведение конкурса, избрание или назначение на должность и др.).

Таким образом, законом предусмотрена возможность установления процедуры, предшествующей заключению трудового договора, например, в виде "назначения на должность". В то же время, согласование назначения на должность нельзя признать такой процедурой.

Установление каких-либо процедур, предшествующих расторжению трудового договора, действующим трудовым законодательством не предусмотрено.

Согласование освобождения от занимаемой должности руководителя муниципального предприятия (учреждения) не может являться основанием для расторжения трудового договора.

В силу ст. 64 ТК РФ запрещается необоснованный отказ в заключении трудового договора. Какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

В соответствии со ст. 21 ТК РФ работник вправе заключать, изменять и расторгать трудовые договоры в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, иными федеральными законами.

Работодатель вправе заключать, изменять и расторгать трудовые договоры с работниками в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, иными федеральными законами (ст. 22 ТК РФ).

Исходя из вышеизложенного, судебная коллегия соглашается с доводами апелляционных жалобы и представления о том, что оспариваемое решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" от 30.04.2013 N 32/2013-рс "О принятии Положения о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий (учреждений) муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" противоречит требованиям Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях", Трудового кодекса РФ, нарушает права Главы муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области".

Согласно ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

При изложенных обстоятельствах постановленное по делу решение не может быть признано законным и обоснованным, оно подлежит отмене.

Одновременно судебная коллегия принимает новое решение об удовлетворении заявления Администрации муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области".

Руководствуясь ст. 193, 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ногинского городского суда Московской области от 14 ноября 2013 года отменить, постановить по делу новое решение, которым заявление Администрации муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" удовлетворить.

Признать решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" от 30.04.2013 N 32/2013-рс "О принятии Положения о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий (учреждений) муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" недействующим со дня принятия.

Отменить решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение им. Воровского Московской области" от 30.05.2013 N 37/2013-рс "О преодолении вето Главы муниципального образования путем повторного принятия нормативного правового акта Совета депутатов "Городского поселения им. Воровского Московской области".

Председательствующий

Судьи