Архангельский областной суд в составе:
судьи Архангельского областного суда Лобановой Н.В.,
при секретаре судебных заседаний Терентьевой А.А.
с участием прокурора Архангельской областной прокуратуры Подчередниченко О.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению администрации муниципального образования " "данные изъяты"" о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Порядка отлова, учета, транспортировки, содержания и использования безнадзорных животных на территории Архангельской области, утвержденного постановлением правительства Архангельской области от 12 декабря 2012 г. N 572-пп,
УСТАНОВИЛ:
постановлением правительства Архангельской области от 12 декабря 2012 г. N572-пп "Об утверждении Порядка отлова, учета, транспортировки, содержания и использования безнадзорных животных на территории Архангельской области" (далее по тексту - постановление правительства Архангельской области от 12 декабря 2012 г. N572-пп) утвержден Порядок отлова, учета, транспортировки, содержания и использования безнадзорных животных на территории Архангельской области.
Постановлением правительства Архангельской области от 22 апреля 2014 г. N 173-пп "О внесении изменений в постановление Правительства Архангельской области от 12 декабря 2012 года N 572-пп" (далее по тексту - постановление правительства Архангельской области от 22 апреля 2014 г. N 173-пп) указанный Порядок дополнен пунктом 40 следующего содержания:
"Право муниципальной собственности на безнадзорных животных приобретается в соответствии с гражданским законодательством. Безнадзорные животные передаются в собственность муниципальных образований Архангельской области по акту передачи безнадзорных животных по форме согласно приложению N 6 к настоящему Порядку.
Акт передачи безнадзорных животных подписывается руководителем государственного учреждения и главой администрации муниципального образования Архангельской области. В случае отказа главы администрации муниципального образования Архангельской области от подписания акта передачи безнадзорных животных, они передаются в одностороннем порядке.
Право муниципальной собственности на безнадзорных животных возникает со дня подписания акта передачи безнадзорных животных, а при отказе главы администрации муниципального образования Архангельской области от его подписания - со дня уведомления администрации муниципального образования Архангельской области".
Постановление правительства Архангельской области от 12 декабря 2012г. N 572-пп официально опубликовано в печатном издании " "данные изъяты"" N за ДД.ММ.ГГГГ., постановление правительства Архангельской области от 22 апреля 2014г. N 173-пп - в печатном издании " "данные изъяты"" N за ДД.ММ.ГГГГ.
Администрация муниципального образования " "данные изъяты"" обратилась в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим с даты вступления решения суда в законную силу пункта 40 Порядка отлова, учета, транспортировки, содержания и использования безнадзорных животных на территории Архангельской области, утвержденного постановлением правительства Архангельской области от 12 декабря 2012 г. N 572-пп (в редакции постановления правительства Архангельской области от 22 апреля 2014 г. N 173-пп).
В обоснование заявления указано на противоречие приведенной нормы Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который не относит использование безнадзорных животных к числу вопросов местного значения и не включает таких животных в перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Заявитель также ссылался на то, что оспариваемая норма принята по вопросу, находящемуся в ведении Российской Федерации, порождает правовую неопределенность при ее применении.
В судебном заседании представитель заявителя Кошелев В.Н. на удовлетворении заявления настаивал по изложенным основаниям.
Представитель правительства Архангельской области Алдобаева Ю.В. против удовлетворения заявления возражала. Пояснила, что оспариваемая норма принята уполномоченным органом государственной власти Архангельской области в пределах его компетенции в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; в развитие положений статьи 231 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает процедуру передачи безнадзорных животных в муниципальную собственность.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные материалы, заслушав заключение участвующего в деле прокурора Подчередниченко О.С., полагавшего заявленные требования подлежащими удовлетворению в части, суд приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно пунктам "б", "ж" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов здравоохранения; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьей 1 которого установлено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности; санитарно-эпидемиологическая обстановка - состояние здоровья населения и среды обитания на определенной территории в конкретно указанное время; инфекционные заболевания - инфекционные заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку.
Принимая во внимание, что безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход, мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных следует отнести к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней, общих для человека и животных.
Так, пункты 9.2, 9.5 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2627-10, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 06.05.2010 N 54, предусматривают, что мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей включают, в числе прочего, регулирование численности безнадзорных животных путем их отлова и содержания в специальных питомниках и их иммунизацию против бешенства.
Анализируя положения пункта 2 статьи 2, пункта 1 статьи 29 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статей 2, 3 Федерального закона от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии", подпунктов 49, 49.1 и 49.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 9.5 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2627-10, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 06.05.2010 N 54, в их системной взаимосвязи, суд приходит к выводу о том, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере, предусматривающее, в числе прочего, перечень конкретных мер по регулированию численности, отлову безнадзорных животных, созданию и содержанию приютов для них. При этом такое регулирование должно осуществляться в пределах собственных полномочий и в соответствии с действующими федеральными нормами, не нарушать основных принципов государственно-правового устройства, в частности, принципа самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
В силу пункта 1 статьи 19 закона Архангельской области от 20.05.2009 N19-3-ОЗ "О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области", пунктов 1, 3 статьи 6 закона Архангельской области от 08.11.2006 N 265-13-ОЗ "Об эпизоотическом и ветеринарно-санитарном благополучии на территории Архангельской области" принятие нормативных правовых актов по вопросам реализации государственной политики в сфере обеспечения на территории Архангельской области эпизоотического и ветеринарно-санитарного благополучия относится к полномочиям правительства Архангельской области.
Форма и порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, включая его опубликование, в рассматриваемом случае также соблюдены, что подтверждается представленными в деле материалами, лицами, участвующими в деле, не оспаривается.
Оценивая доводы заявителя о противоречии содержания оспариваемой нормы действующему законодательству, суд исходит из следующего.
Гражданское законодательство (статьи 137, 225 Гражданского кодекса Российской Федерации) рассматривает безнадзорных животных как движимое имущество. Правовая судьба этих бесхозяйных вещей после их задержания определена статьями 230-231 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 230 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, задержавшее безнадзорных животных, обязано вернуть их собственнику либо заявить об обнаруженных животных в полицию или в орган местного самоуправления, которые принимают меры к розыску собственника.
На время розыска собственника животных они могут быть оставлены лицом, задержавшим их, у себя на содержании и в пользовании либо сданы на содержание и в пользование другому лицу, имеющему необходимые для этого условия (пункт 2 статьи 230 Гражданского кодекса Российской Федерации).
По истечении данного срока, составляющего шесть месяцев, указанное имущество поступает в собственность лица, его задержавшего, а при отказе этого лица от приобретения в собственность содержавшихся у него животных - в муниципальную собственность и используется в порядке, определяемом органом местного самоуправления (пункт 1 статьи 231 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Из содержания приведенных норм гражданского законодательства следует, что в течение шестимесячного срока, предусмотренного законом для проведения мероприятий по розыску собственника задержанных безнадзорных животных, это имущество остается бесхозяйным. Таким образом, не основанными на законе являются доводы заявителя о поступлении безнадзорных животных непосредственно после их отлова в собственность Архангельской области и необходимости соблюдения принципа взаимности при передаче этого имущества из собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность.
В указанный период, помимо мероприятий по розыску, соответствующие государственные учреждения также проводят в отношении животных лечебно-профилактические мероприятия, в том числе, вакцинацию против бешенства, стерилизуют и чипируют их (пункты 22 и 37 Порядка отлова, учета, транспортировки, содержания и использования безнадзорных животных на территории Архангельской области, утвержденного постановлением правительства Архангельской области от 12 декабря 2012 г. N 572-пп).
Оценивая доводы заявителя о наличии правовой коллизии между приведенными положениями Гражданского кодекса Российской Федерации и нормами Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая по его мнению, подлежит разрешению в пользу федерального закона, принятого позднее, суд исходит из того, что пресечение бесхозяйности безнадзорных животных - комплексная функция, осуществляемая в смежных сферах обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и благоустройства территории его проживания. Так, в силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под благоустройством территории поселения (городского округа) понимается, в числе прочего, осуществление мероприятий по поддержанию и улучшению санитарного состояния территории. В связи с изложенным, тот факт, что осуществление мероприятий по регулированию численности безнадзорных животных путем их отлова, временного содержания в целях розыска, проведения требуемых лечебно-профилактических и прочих манипуляций в качестве санитарно-противоэпидемических (профилактических) мер в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечения, защиты населения от болезней, общих для человека и животных в силу приведенных норм относится к полномочиям субъектов Российской Федерации, по мнению суда, не исключает возможности определения дальнейшей правовой судьбы данного имущества в соответствии с положениями пункта 1 статьи 231 Гражданского кодекса Российской Федерации, в том числе, поступления этого имущества в муниципальную собственность.
Конструкция статьи 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предполагает перечисление конкретных объектов гражданских прав, которые вправе иметь в собственности муниципальное образование, в связи с чем несостоятельна ссылка заявителя на отсутствие в данной норме прямого указания на возможность поступления в муниципальную собственность безнадзорных животных.
Выявляя конституционно-правовой смысл указанной нормы, Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 02.11.2006 N 540-О указал, что ее не следует рассматривать как формирующую закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, и не допускающую наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующую использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований.
При таких обстоятельствах суд не усматривает оснований для признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений первого абзаца и первого предложения второго абзаца пункта 40 указанного выше Порядка, предусматривающих, что право муниципальной собственности на безнадзорных животных возникает в соответствии с гражданским законодательством, а передача поступивших по основаниям, установленным законом, в муниципальную собственность животных осуществляется на основании акта приема-передачи, подписываемого уполномоченными лицами.
Мнение заявителя о том, что отсутствие в оспариваемой норме указания на статус муниципального образования (из числа предусмотренных частью 1.1 статьи 10 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), в муниципальную собственность которого подлежат передаче безнадзорные животные, порождает правовую неопределенность при ее применении, что является самостоятельным основанием для признания ее недействующим, необоснованно. В силу пункта "о" статьи 71, части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, второго абзаца части 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление нормативно-правового регулирования в указанной сфере относится к полномочиям Российской Федерации.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу о соответствии действующему законодательству положений первого абзаца и первого предложения второго абзаца пункта 40 Порядка отлова, учета, транспортировки, содержания и использования безнадзорных животных на территории Архангельской области, утвержденного постановлением правительства Архангельской области от 12 декабря 2012 г. N 572-пп.
Вместе с тем, суд усматривает основания для признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений второго предложения второго абзаца указанной нормы, согласно которым в случае отказа главы администрации муниципального образования Архангельской области от подписания акта передачи безнадзорных животных они передаются в одностороннем порядке.
Исходя из обязанностей лица, которому безнадзорные животные переданы на содержание и в пользование (пункт 3 статьи 230 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также принимая во внимание положения статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд приходит к выводу о том, что в случае отказа в принятии имущества, право муниципальной собственности на которое возникло в силу предусмотренных законом оснований, защита нарушенных или оспоренных гражданских прав лица, на содержании которого находится данное имущество, осуществляется в судебном, а не административном порядке.
Помимо изложенного, суд находит заслуживающими внимания доводы заявителя о противоречии действующему законодательству положений третьего абзаца пункта 40 Порядка отлова, учета, транспортировки, содержания и использования безнадзорных животных на территории Архангельской области, утвержденного постановлением правительства Архангельской области от 12 декабря 2012 г. N 572-пп.
Согласно пункту "о" статьи 71, части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации; по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В силу пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство, в числе прочего, определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав.
Общие правила о приобретении права собственности, в том числе, основаниях приобретения такого права, моменте его возникновения у участника гражданского оборота, установлены главой 14 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Определяя в абзаце третьем пункта 40 Порядка отлова, учета, транспортировки, содержания и использования безнадзорных животных на территории "адрес", утвержденного постановлением правительства Архангельской области от 12 декабря 2012 г. N 572-пп, момент, с которого у соответствующего муниципального образования возникает право собственности на указанное имущество, правительство Архангельской области вышло за пределы предоставленных ему полномочий по принятию нормативных правовых актов в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Помимо изложенного, приведенные положения абзаца третьего пункта 40 Порядка о моменте возникновения права муниципальной собственности противоречат второму абзацу пункта 1 статьи 231 Гражданского кодекса Российской Федерации, который связывает момент возникновения права муниципальной собственности с иными обстоятельствами - истечением срока, установленного для розыска собственника данного имущества и отказом лица, на содержании которого находится это имущество, от приобретения его в свою собственность.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П, о моменте, с которого признанный судом общей юрисдикции противоречащим федеральному законодательству нормативный правовой акт не подлежит применению, второе предложение второго абзаца и третий абзац пункта 40 Порядка отлова, учета, транспортировки, содержания и использования безнадзорных животных на территории Архангельской области, утвержденного постановлением правительства Архангельской области от 12 декабря 2012 г. N 572-пп, подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству и недействующими с даты вступления данного судебного постановления в законную силу.
В силу требований части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", статьи 35 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" после вступления решения суда в законную силу сообщение о нем должно быть опубликовано в печатном издании - газете " "данные изъяты"".
Руководствуясь статьями 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
заявление администрации муниципального образования " "данные изъяты"" удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу второе предложение второго абзаца и третий абзац пункта 40 Порядка отлова, учета, транспортировки, содержания и использования безнадзорных животных на территории Архангельской области, утвержденного постановлением правительства Архангельской области от 12 декабря 2012 г. N 572-пп (в редакции постановления правительства Архангельской области от 22 апреля 2014 г. N 173-пп).
В удовлетворении остальной части требований администрации муниципального образования " "данные изъяты"" отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором - принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи жалобы или представления через Архангельский областной суд.
Мотивированное решение суда изготовлено 19 января 2015 г.
Судья Н.В. Лобанова
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.