Решение Мурманского областного суда от 01 июня 2012 г. по делу N 3-11/2012

Мурманский областной суд в составе:

Председательствующего, судьи Пырч Н.В.

при секретаре Уховой Н.Г.

с участием прокурора Прокуратуры Мурманской области Барышевой И.А., представителей Мурманской областной Думы по доверенности Латыева А.В. и по доверенности Загорского Д.С., представителя Губернатора Мурманской области по доверенности Попова В.В.

рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Мурманске

Гражданское дело по заявлению Прокурора Мурманской области об оспаривании нормативного правового акта в части

УСТАНОВИЛ:

Закон Мурманской области N 860-01-ЗМО " О муниципальной службе в Мурманской области" принят Мурманской областной Думой 28 июня 2007 года, подписан Губернатором области 29 июня 2007 года и официально опубликован в газете " Мурманский Вестник" N120\1.

В названный Закон вносились изменения.

Пунктом 12 статьи 24 Закона Мурманской области ( в редакции от 06.07.2009 г.) предусмотрено, что муниципальному служащему, высвобождаемому в связи с выходом на трудовую пенсию (расторжением трудового договора по инициативе работника, достигшего возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости), при наличии не менее пяти лет стажа муниципальной службы, производится единовременная компенсационная денежная выплата в размере пятикратной среднемесячной заработной платы муниципального служащего, фактически начисленной ему за последние 12 календарных месяцев (с 1-го до 1-го числа) до дня его высвобождения.

Единовременная компенсационная денежная выплата является однократной (разовой).

При наличии в трудовой книжке записи об увольнении по собственному желанию в связи с выходом на пенсию, сделанной ранее дня высвобождения с муниципальной службы, выплата единовременной денежной компенсации не производится.

В соответствии с пунктом 13 статьи 24 Закон Мурманской области N 860-01-ЗМО " О муниципальной службе в Мурманской области" расходы, связанные с осуществлением единовременной компенсационной денежной выплаты и пенсии за выслугу лет, производятся за счет средств местных бюджетов.

Положениями статьи 25 названного Закона, регламентирующей стаж муниципальной службы, определены периоды включения в стаж муниципальной службы для назначения пенсии за выслугу лет, а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию ( пункт 3)

Стаж муниципальной службы для назначения пенсии за выслугу лет, а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию исчисляется на дату подачи заявления. ( пункт 4)

Согласно пункту 2 статьи 37 вышеуказанного Закона установлено, что в стаж муниципальной службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, для назначения пенсии за выслугу лет, а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию засчитываются периоды работы (службы), которые были ранее включены (засчитаны) в установленном порядке в указанный стаж.

Прокурор Мурманской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления в законную силу решения суда пункт 12 статьи 24, пункт 13 статьи 24 в части слов "единовременной компенсационной денежной выплаты", пункты 3 и 4 статьи 25 и пункта 2 статьи 37 в части слов " а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию", указав, что Мурманская областная Дума при принятии данных положений Закона вышла за пределы своих полномочий, устанавливая в нарушение статей 6, 11, 64, 165 Трудового кодекса Российской Федерации гарантии муниципальным служащим в виде единовременной денежной компенсации, не связанные с трудовой деятельностью муниципального служащего. Выплата единовременной денежной компенсации связана с увольнением муниципального служащего и с расторжением трудового договора.

Полномочия по установлению дополнительных гарантий отдельным категориям работников отнесены к ведению федеральных органов государственной власти. Законодатель субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование в данной сфере. Федеральным законом от 02.-3.2007г. N 25-ФЗ " О муниципальной службе в Российской Федерации" ( в редакции от 21.11.2011г. N 329-ФЗ) такого рода гарантии не предусмотрены. Поэтому Законодатель Мурманской области, устанавливая единовременную выплату, ввел, не содержащую в Трудовом кодексе Российской федерации и Федеральном законе, норму, устанавливающую дополнительную гарантию муниципальному служащему при увольнении, чем превысил свои полномочия в области регулирования трудового законодательства.

Кроме того, вышеназванные нормы Закона Мурманской области от 29.06.2007 года N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области" (в редакции от 06.07.2009г.N 1130-01ЗМО) противоречат положениям статьи 31, части 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Прокурор полагает, что наличие подобных норм в оспариваемом Законе в соответствии с подпунктом "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 года N 96, является коррупциогенным фактором.

Прокурором области в порядке статьи 23 Федерального закона " О прокуратуре Российской Федерации" был принесен протест, который по существу на заседаниях Мурманской областной Думы не рассматривался.

Просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункт 12 статьи 24, пункт 13 статьи 24 в части слов "единовременной компенсационной денежной выплаты", пункты 3 и 4 статьи 25 и пункта 2 статьи 37 в части слов " а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию" Закона Мурманской области от 29 июня 2007 года N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области" (в редакции от 06 июля 2009 года N 1130-01ЗМО).

В судебном заседании начальник отдела прокуратуры Мурманской области Барышева И.А. заявленные требования поддержала.

Представители Мурманской областной Думы по доверенности Латыев А.В. и Загорский Д.С. с заявлением не согласились, указав на полномочия законодательного органа субъекта по принятию нормы Закона, предоставляющей гарантии для муниципальных служащих. Данные гарантии устанавливаются в связи с осуществлением ими служебных обязанностей и выплачиваются муниципальному служащему в период его работы.

Установление гарантии в виде выплаты единовременной компенсации муниципальному служащему принято Мурманской областной Думой в пределах своих полномочий, поскольку такое право региональному законодателю предоставлено положениями абзаца 7 статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 3 и пунктом 3 статьи 23 Федерального закона от 02.03.2007г N 25-ФЗ ( в редакции от 21.11.2011) "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Представитель Губернатора Мурманской области по доверенности Попов В.В. с заявлением не согласился, указав на соответствие оспариваемой нормы закона требованиям федерального законодательства. Полномочия регионального законодателя в установлении дополнительной гарантии муниципальному служащему по выплате единовременной денежной компенсации определены положениями статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации и пунктом 3 статьи 23 Федерального закона от 02.03.2007г N 25-ФЗ ( в редакции от 21.11.2011) "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокурора Мурманской области подлежащим удовлетворению.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Исходя из части 1 статьи 6 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы.( часть 3)

Статья 6 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает, что к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ним отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам, (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников), порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров.

Из содержания статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, исключительно по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.

В соответствии с абзацем 2 статьи 64 Трудового кодекса Российской Федерации какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, возраста, места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания), а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Согласно статье 164 названного Кодекса предусматривает, что гарантии - средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений.

Компенсации - денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных обязанностей, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Положениями статьи 165 Трудового кодекса Российской Федерации установлены случаи предоставления гарантий и компенсаций.

Системное толкование трудового законодательства позволяет сделать вывод о том, что вопросы установления гарантий относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти и урегулированы Трудовым кодексом Российской Федерации, который предусматривает предоставление гарантий работникам только в период исполнения трудовых обязанностей.

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также определением правого положения (статуса) муниципальных служащих, регулируются Федеральным законом от 02.03.2007г N 25-ФЗ (в редакции от 21.11.2011) "О муниципальной службе в Российской Федерации".

В силу статьи 22 названного Закона оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Положениями статьи 23 Федерального закона от 02.03.2007г N 25-ФЗ ( в редакции от 21.11.2011) "О муниципальной службе в Российской Федерации" установлены гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. При этом муниципальному служащему определены государственные гарантии, установленные трудовым законодательством при расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления и в случае увольнения в связи с ликвидацией организации или сокращением штата работников организации.

Частью 3 приведенной нормы Федерального закона предусмотрено, что законами Субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.

Анализируя положения статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе" и положения Трудового кодекса Российской Федерации, суд приходит к выводу о том, что региональный законодатель вправе предоставить дополнительные гарантии муниципальному служащему только в период прохождения муниципальной службы. Возможность установления нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации дополнительных гарантий муниципальному служащему после прекращения муниципальной службы действующим федеральным законодательством не предусмотрена.

Как следует из положений пункта 12 статьи 24 Закона Мурманской области от 29.06.2007 года N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области" (в редакции от 06.07.2009г.N 1130-01ЗМО) муниципальному служащему производится выплата единовременной денежной компенсации при расторжении трудового договора по инициативе работника, достигшего возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости при наличии стажа муниципальной службы в размере пятикратной среднемесячной заработной платы муниципального служащего.

Следовательно, муниципальному служащему предоставлена гарантия в виде единовременной денежной компенсации с сохранением среднемесячной заработной платы в течение пяти месяцев после прекращения исполнения профессиональных обязанностей муниципального служащего.

Из сообщений муниципальных образований город Мурманск, Кольский район и городское поселение Мурмаши Кольского района Мурманской области видно, что единовременная компенсационная денежная выплата муниципальным служащим в органах местного самоуправления муниципального образования, установленная данной нормой Закона Мурманской области, производится в период прохождения ими муниципальной службы.

Между тем, данные сообщения нельзя расценить как факт предоставления муниципальному служащему гарантии в период исполнения профессиональных обязанностей, поскольку порядок выплаты данной компенсации в муниципальном образовании не свидетельствует о её предоставлении в период прохождения муниципальной службы.

По своему содержания компенсационная выплата, установленная Законом Мурманской области муниципальному служащему, предоставляется в виде сохранения заработной платы после расторжения трудового договора с муниципальным служащим, что противоречит требованиям федерального законодательства.

По смыслу положений федерального законодательства вопросы установления денежной компенсации после увольнения с муниципальной службы, а также прекращения полномочий муниципальной службы относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Федеральным законодательством субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями по установлению денежной компенсации муниципальным служащим после прекращения исполнения профессиональных обязанностей.

В данном случае установленная региональным законодателем выплата муниципальному служащему единовременной денежной компенсации предоставляет гарантии муниципальному служащему после увольнения, что не соответствует требованиям действующего законодательства. Анализ положений статей 22, 23 Федерального закона от 02.03.2007г N 25-ФЗ ( в редакции от 21.11.2011) "О муниципальной службе в Российской Федерации" позволяет субъекту Российской Федерации на основании нормативного правового акта устанавливать муниципальному служащему дополнительные выплаты, связанные с трудовой деятельностью и в период исполнения полномочий муниципального служащего.

Таким образом, установленные по делу обстоятельства свидетельствует о превышении Мурманской областной Думой своих полномочий по принятию оспариваемых прокурором Мурманской области норм закона.

Системное толкование вышеприведенных норм материального права в их взаимосвязи, позволяет сделать вывод о том, что положение пункта 12 статьи 24, пункт 13 статьи 24 в части слов "единовременной компенсационной денежной выплаты", пункты 3 и 4 статьи 25 и пункта 2 статьи 37 в части слов " а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию" Закона Мурманской области от 29.06.2007 года N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области" (в редакции от 06.07.2009г.N 1130-01ЗМО) пункта противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу. Также данные положения противоречат принципам равенства и правовой определенности.

Ссылка представителей Мурманской областной Думы и представителя Губернатора Мурманской области на принятие данной нормы закона в пределах компетенции Мурманской областной Думы ошибочна и свидетельствует о неправильном толковании действующего законодательства.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Исходя из данной нормы закона, и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29 ноября 2007 года N 48, а также учитывая, что до вынесения решения суда оспариваемый нормативный правовой акт применялся, то оспариваемые прокурором Мурманской области положения Закона подлежат признанию недействующими с момента вступления в силу решения суда.

Руководствуясь статьями 191-197, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Мурманский областной суд

РЕШИЛ:

Заявление прокурора Мурманской области о признании недействующими с момента вступления решения в законную силу пункта 12 статьи 24, пункта 13 статьи 24 в части слов, пунктов 3 и 4 статьи 25, пункта 2 статьи 37 в части слов Закона Мурманской области от 29.06.2007 года N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области" (в редакции от 06.07.2009г.N 1130-01ЗМО) удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения суда пункт 12 статьи 24, пункт 13 статьи 24 в части слов "единовременной компенсационной денежной выплаты", пункты 3 и 4 статьи 25 и пункта 2 статьи 37 в части слов " а также для осуществления единовременной компенсационной денежной выплаты в связи с выходом на трудовую пенсию" Закона Мурманской области от 29 июня 2007 года N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области" (в редакции от 06 июля 2009 года N 1130-01ЗМО).

После вступления решения суда в законную силу в соответствии со статьей 35 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" и части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сообщение об этом решении подлежит опубликованию в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован признанный недействующим нормативный правовой акт- в газете " Мурманский Вестник".

Решение может быть обжаловано, а прокурором, участвующим в деле, может быть принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Мурманский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий, судья: Н.В. Пырч

Мотивированное решение изготовлено 05 июня 2012 года.

Председательствующий, судья:

СПРАВКА

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 15 августа 2012 года решение Мурманского областного суда от 01 июня 2012 года оставлено без изменения, апелляционные жалобы Губернатора Мурманской области и Мурманской областной Думы - без удовлетворения.

Решение суда вступило в законную силу 15 августа 2012 года.

Председательствующий, судья: