Апелляционное определение СК по административным делам Свердловского областного суда от 04 февраля 2015 г. по делу N 33-1369/2015

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Шумкова Е.С.,

судей Кормильцевой И.И., Вдовиченко С.А.,

при секретаре Гребенщиковой Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 04 февраля 2015 года гражданское дело по заявлению Саипжанова Э.Х. об оспаривании решения заместителя руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 06 августа 2014 года

по апелляционной жалобе Саипжанова Э.Х. на решение ... районного суда ... от 17 ноября 2015 года.

Заслушав доклад судьи Шумкова Е.С., объяснения представителя Саипжанова Э.Х. адвоката Скочилова С.А., поддержавшего доводы жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

заявитель Саипжанов Э.Х., родившийся ( / / ), является гражданином Республики Кыргызстан.

23 августа 2013 года Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) в соответствии с ч. 3 ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации заявителя ввиду создания им реальной угрозы здоровью окружающего его населения по причине выявленного у него заболевания - ... , ... (л.д.10).

15 июля 2014 года представитель заявителя обратился к руководителю Роспотребнадзора с заявлением, в котором просил отменить действие вышеуказанного решения от 23 августа 2013 года, мотивируя это тем, что заявитель прошел лечение в государстве гражданской принадлежности и полностью излечился от выявленного у него заболевания (л.д. 49-50)

06 августа 2014 года заявителю был дан ответ N, подписанный заместителем руководителя Роспотребнадзора. В ответе указано, что срок действия решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранного гражданина, принятого на основании ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", не ограничен законодательством. Также в нем содержится ссылка на то, что действующим законодательством не предусмотрен порядок приостановления, отмены либо пересмотра Роспотребнадзором решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации (л.д. 8-9).

Заявитель обратился в суд с заявлением об оспаривании вышеуказанного ответа от 06 августа 2014 года, полагая его незаконным. В обоснование указал, что любой государственный орган Российской Федерации,вынесший соответствующее решение, вправе его отменить при наличии для этого оснований. В его случае он прошел лечение, полностью излечился от ранее выявленного у него заболевания и не представляет опасности для здоровья окружающих. Давая ему ответ, Роспотребнадзор уклонился от анализа предоставленных им медицинских документов. Оспариваемый им ответ препятствует его въезду в Российскую Федерацию, ограничивая его права.

Решением ... районного суда ... от 17 ноября 2014 года в удовлетворении заявления Саипжанова Э.Х. отказано.

Не согласившись с таким решением, заявитель в своей апелляционной жалобе просит о его отмене, настаивая на своих прежних изложенных в заявлении доводах и полагая, что они безосновательно были отклонены судом. Просит принять новое решение об удовлетворении его требований.

Заявитель Саипжанов Э.Х., представители Роспотребнадзора и Управления Роспотребнадзора по ... , надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, не просили об отложении рассмотрения дела, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие на основании ч. 3 ст. 167 и ч. 2 ст. 257 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель Роспотребнадзора представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просил оставить без изменения вышеуказанное решение ... районного суда ...

Заслушав объяснения представителя заявителя, обсудив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ст. 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. При отсутствии таких обстоятельств, суд отказывает в удовлетворении заявления.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Постановления Правительства Российской Федерации от 07 апреля 2003 года N 199 "Об утверждении положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации", Инструкции о порядке подготовки, представления и рассмотрения в системе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека материалов по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, утвержденной Приказом Роспотребнадзора от 14 сентября 2010 года N 336, нашел, что названные нормативные правовые акты не предусматривают возможности приостановления, отмены либо пересмотра решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина по его заявлению в связи с улучшением состояния здоровья. Поэтому суд пришел к выводу, что у Роспотребнадзора, принявшего решение о нежелательности пребывания (проживания) заявителя в Российской Федерации, отсутствуют полномочия по пересмотру, отмене или приостановлению действия такого решения.

Кроме того, проанализировав представленные заявителем медицинские документы, суд посчитал, что они не подтверждают полного излечения заявителя от выявленного у него заболевания, что также явилось основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что вышеперечисленные нормативные правовые акты не дают Роспотребнадзору право пересматривать, отменять или приостанавливать принятое им решение о признании нежелательным пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина.

Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о наличии по настоящему делу оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований, поскольку судом не было учтено следующее.

В силу ст. 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации задачами гражданского судопроизводства являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений.

Согласно ст. 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации

суд обязан разрешать гражданские дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (ч. 1). В случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права) (ч. 3).

Статья 2 Конституции Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Часть 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации закрепляет, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

В силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

К таким ограничениям относится и норма, предусмотренная ч. 4 ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 года N 224-ФЗ (ранее ч. 3), предусматривающая, что в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина создает реальную угрозу здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.

Такое решение, согласно перечню, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 года N 199, вправе принимать Роспотребнадзор. Основанием для его принятия согласно Инструкции, утвержденной вышепоименованным приказом Роспотребнадзора от 14 сентября 2010 года N 336, и в соответствии с Перечнем инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 02 апреля 2003 года N 188, является выявление у иностранного гражданина туберкулеза.

Заболевание ... является трудноизлечимым, но все-таки излечимым заболеванием. Поэтому, исходя из смысла положений ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, содержащихся в его Постановлениях, касающихся бессрочного ограничения прав граждан (см. Постановление от 18 июля 2013 года N 19-П, Постановление от 10 октября 2013 года N 20-П, Постановление от 29 июня 2012 года N 16-П), ограничение права иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации, принятым в отношении него решением о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации по причине выявления у него туберкулеза, не может быть бессрочным. Такое решение должно иметь силу только тогда, когда иностранный гражданин в силу наличия такого заболевания создает реальную угрозу здоровью окружающих его людей (когда решение соответствует целям, указанным в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, в случае излечения иностранного гражданина от такого заболевания (полного его выздоровления), основания для ограничения названных его прав отпадают. Следовательно, и действие в отношении него таких ограничений должно быть прекращено.

Как видно из вышеприведенных нормативных правовых актов, только лишь Роспотребнадзор вправе установить факт создания реальной угрозы для здоровья других людей или ее отсутствие, исходящей от иностранного гражданина, имеющего заболевание туберкулез. Поэтому разрешение вопроса о том, произошло ли полное излечение конкретного иностранного гражданина от этого заболевания, то есть, устранена ли угроза для здоровья других лиц, а также о наличии дальнейшей необходимости применения к нему такого ограничения, как нежелательность пребывания (проживания) в Российской Федерации, следует отнести также к полномочиям Роспотребнадзора.

Из материалов дела следует, что заявитель не оспаривал законность принятого в отношении него 23 августа 2013 года решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации. Вместе с тем, в своем заявлении от 15 июля 2014 года заявитель фактически поставил вопрос о прекращении действия этого решения ввиду того, что в результате выздоровления он перестал создавать угрозу для здоровья окружающих людей.

С учетом вышеприведенных выводов, в силу ст. 10 Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" Роспотребнадзор должен был по существу рассмотреть его заявление, оценить представленные им медицинские документы и сделать вывод о том, создает ли заявитель в настоящее время угрозу для здоровья других людей или нет. В случае установления факта выздоровления заявителя и отсутствия с его стороны угрозы для здоровья окружающего его населения, Роспотребнадзор обязан был разрешить вопрос о прекращении действия вынесенного в отношении заявителя решения от 23 августа 2013 года, как не отвечающего целям, предусмотренным ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. При этом следовало также исходить из того, что действующее законодательство, в том числе и перечисленное судом первой инстанции, не содержит прямого запрета на принятие этим органом такого решения.

Ответом от 06 августа 2014 года N заявителю отказано в прекращении дальнейшего действия (в отмене дальнейшего действия) принятого в отношении него решения от 23 августа 2013 года. В качестве основания отказа указаны доводы о бессрочном действии такого решения и об отсутствии у Роспотребнадзора полномочий на это.

Однако такой ответ противоречит требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации и вышеприведенному смыслу положений ч. 4 (ранее ч. 3) ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в их взаимной связи.

При таких обстоятельствах оспариваемый ответ не мог быть признан законным. Не мог он быть признан и обоснованным, поскольку доводы заявителя о его излечении никоим образом не были оценены Роспотребнадзором, его заявление в нарушение п. 1 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не было рассмотрено всесторонне и объективно.

Оспариваемый ответ нарушает права заявителя на рассмотрение его заявления по существу.

В силу разъяснений, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" принимая решение об удовлетворении заявления, суд не вправе выходить за пределы рассмотренных требований. Так, установив, что письменное обращение, поступившее должностному лицу, не рассмотрено в течение предусмотренного частью 1 статьи 12 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" срока, суду следует признать бездействие этого должностного лица незаконным и обязать его рассмотреть обращение заявителя в установленный судом срок, не предрешая существа решения, которое должно быть принято.

По данному делу, давая оценку медицинским документам, представленным заявителем и делая вывод о том, что он полностью не излечился от заболевания, суд первой инстанции вышел за пределы заявленных требований, поскольку оспариваемый ответ не содержал никаких выводов относительно этих вопросов. При этом суд взял на себя несвойственные ему функции, вторгнувшись в компетенцию другого государственного органа. Этим суд нарушил требования ч. 3 ст. 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, вследствие чего его выводы по вопросу излечения заявителя не могут быть признаны законными.

Таким образом, решение суда подлежит отмене, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, с принятием нового решения об удовлетворении заявления. Принимая новое решение, судебная коллегия в соответствии с ч. 1 ст. 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации возлагает на Роспотребнадзор обязанность устранить в полном объеме допущенное нарушение прав заявителя. Выполняя эту обязанность, Роспотребнадзор должен повторно рассмотреть заявление Саипжанова Э.Х., выяснить создает ли он в настоящее время опасность для здоровья окружающих людей или нет, и в зависимости от этого, разрешить затем его заявление по существу, прекратив дальнейшее действие принятого в отношении него 23 августа 2013 года решения или отказать в этом.

Руководствуясь п. 4 ст. 330, п. 2 ст. 328, ст. 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение ... районного суда ... от 17 ноября 2014 года отменить, принять по делу новое решение, которым заявление Саипжанова Э.Х. удовлетворить, признать незаконным ответ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 06 августа 2014 года N, обязать Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека устранить в полном объеме допущенное нарушение прав Саипжанова Э.Х..

Председательствующий Е.С. Шумков

судьи И.И. Кормильцева

С.А. Вдовиченко