Апелляционное определение СК по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 17 марта 2015 г. по делу N 33-1513/2015

Судебная коллегия по гражданским делам Ставропольского краевого суда в составе:

председательствующего Криволаповой Е.А.,

судей Осиповой И.Г., Минаева Е.В.,

при секретаре судебного заседания Мараховском С.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе заместителя начальника муниципального учреждения "Управление имущественных отношений администрации города Пятигорска" - Г.А.Г. на решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 10 июня 2014 года по иску прокурора г.Пятигорска в защиту прав и интересов П.К.В. к администрации г.Пятигорска о возложении обязанности по предоставлению многодетной семье земельного участка для индивидуального жилищного строительства,

заслушав доклад судьи Осиповой И.Г.,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г.Пятигорска обратился в суд в защиту прав и интересов П.К.В. с исковыми требованиями к администрации г. Пятигорска о возложении обязанности в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу предоставить многодетной семьей П.К.В. сформированный в установленном законом порядке земельный участок для индивидуального жилищного строительства в аренду на срок 49 лет в соответствии с соблюдением порядка и условий предоставления земельных участков.

В обоснование указанных требований указал, что прокуратурой г.Пятигорска была проведена проверка по обращению П.К.В. о несогласии с действиями администрации г. Пятигорска, выразившимися в необеспечении ее многодетной семьи земельным участком для индивидуального жилищного строительства.

В ходе проверки установлено, что П.К.В. является матерью троих несовершеннолетних детей: С.О.Ю., *** года рождения, С.М.Ю., *** года рождения, С.М.Ю., *** года рождения и постоянно проживает на территории г.Пятигорска Ставропольского края более 3-х лет. Таким образом, семья П.К.В. является многодетной и в силу абз. 2 ч. 2 ст. 28 Земельного Кодекса РФ имеет право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельные участки. Случаи и порядок приобретения гражданами, имеющими трех и более детей земельных участков определяются Законами субъектов РФ, в частности, Законом Ставропольского края N 21-кз от 12.04.2010 года "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений".

16.01.2013 года П.К.В. обратилась в администрацию г. Пятигорска с заявлением о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства в аренду с приложением соответствующих документов. Согласно ответа администрации г. Пятигорска от 11.02.2013 года, П.К.В. поставлена на учет для предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства под N 58.

В соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства. Материнство и детство, семья находятся под государственной защитой. Каждому гарантируется социальное обеспечение для воспитания детей. Признавая необходимость государственной поддержки материнства и детства, одной из форм которой является предоставление соответствующих видов государственных пособий. Конституция РФ тем самым предполагает создание для соответствующей категории граждан условий, обеспечивающих их достойную жизнь и выполнение ими социальных функций, связанных, в частности, с материнством и детством.

Подпунктом 6 п. 1 ст. 14 Федерального Закона РФ от 06.10.203 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к вопросам местного значения поселения отнесено создание условий для жилищного строительства. Во исполнение указанных норм Основного Закона РФ, абз. 2 ч. 3 ст. 28 Земельного Кодекса РФ гражданам, имеющим трех и более детей, предоставлено право приобрести бесплатно, в том числе, для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного мест размещения объектов, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов РФ. Согласно п. 4 ст. 30 ЗК РФ, предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в установленном указанной статьей порядке.

Отношения по исполнению и охране земель в Ставропольском крае, в соответствии с полномочиями, отнесенными федеральными законами к ведению субъектов РФ урегулированы Законом Ставропольского края от 12.04.2010 года N 21-кз "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений". Законом Ставропольского края от 11.03.2014 года N 17-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений", в указанный нормативно-правовой акт Ставропольского края внесены изменения в части порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам, имеющим трех и более детей. Согласно п. 1 ст. 12.1 и ст. 12.2 Закона Ставропольского края от 12.04.2010 года N 21-кз с изменениями, внесенными Законом Ставропольского края от 11.03.2014 года N 17-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений" под гражданами, имеющими трех и более детей, понимаются лица, признанные Законом Ставропольского края от 27.12.2012 года N 123-кз "О мерах социальной поддержки многодетных семей" многодетной семьей. Гражданам, имеющим трех и более детей, постоянно проживающим на территории Ставропольского края не менее трех лет, не имеющим в аренде земельного участка для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства, земельный участок предоставляется для указанных целей в аренду на срок 49 лет в порядке, предусмотренном настоящей статьей. Договор аренды земельного участка заключается с одним из родителей многодетной семьи. В целях приобретения в аренду земельного участка один из родителей в многодетной семье подает заявление о предоставлении земельного участка в аренду в орган местного самоуправления по месту жительства.

В ходе проверки проводимой Прокуратурой г. Пятигорска было установлено, что в целях реализации положений закона органом местного самоуправления определены районы индивидуальной жилой застройки в с. Золотушка и пос. Нижнеподкумский г.Пятигорска общей площадью 58.7 га, т.е. на территории г. Пятигорска имеются свободные земельные участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства, право предоставления которых имеет администрация г. Пятигорска. Таким образом, в соответствии с действующим законодательством, администрацией г.Пятигорска должен быть предоставлен П.К.В. земельный участок для индивидуального жилищного строительства в аренду сроком на 49 лет. Однако до настоящего времени администрацией г. Пятигорска решение о предоставлении П.К.В. земельного участка в аренду без проведения торгов не принято, соответствующий договор аренды земельного участка не заключен. Кроме того, на момент проведения прокуратурой г.Пятигорска проверки, администрацией г.Пятигорска работы, определенные земельным законодательством, по формированию земельного участка, не проводились, схема расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой схеме не утверждалась и П.К.В. для выполнения кадастровых работ не выдавалась, что противоречит приведенным нормам действующего законодательства и нарушает законные права и интересы многодетной матери - П.К.В.

Просил удовлетворить исковые требования, возложить на администрацию г.Пятигорска обязанность в течении шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу предоставить многодетной семьей П.К.В. сформированный в установленном законом порядке земельный участок для индивидуального жилищного строительства в аренду на срок 49 лет в соответствии с соблюдением порядка и условий предоставления земельных участков.

Обжалуемым решением Пятигорского городского суда Ставропольского края от 10 июня 2014 года исковые требования прокурора г.Пятигорска в защиту прав и интересов П.К.В. к администрации г.Пятигорска о возложении обязанности по предоставлению многодетной семье земельного участка для индивидуального жилищного строительства - удовлетворены частично.

Решением возложена на администрацию г. Пятигорска обязанность предоставить многодетной семье П.К.В. сформированный в установленном законом порядке земельный участок для индивидуального жилищного строительства в аренду на срок 49 лет в соответствии с соблюдением порядка и условий предоставления земельных участков.

В удовлетворении требования прокурора г. Пятигорска в защиту прав и интересов П.К.В. к администрации г.Пятигорска в части установления шестимесячного срока со дня вступления решения суда в законную силу для проведения администрацией г.Пятигорска работ по предоставлению многодетной семье П.К.В. сформированного в установленном законом порядке земельного участка для индивидуального жилищного строительства в аренду на срок 49 лет в соответствии с соблюдением порядка и условий предоставления земельных участков - отказано.

В апелляционной жалобе заместитель начальника муниципального учреждения "Управление имущественных отношений администрации города Пятигорска" - Г.А.Г. просит решение суда отменить и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении исковых требований отказать. В обоснование доводов указывает, что удовлетворяя требование прокурора о возложении на администрацию г.Пятигорска обязанности по предоставлению земельного участка, суд пришел к несостоятельному и не основанному на законе выводу о том, что отсутствие проекта планировки района не является законным основанием для отказа от исполнения обязанности по утверждению схемы расположения спорного земельного участка и не является основанием для отказа в предоставлении земельного участка. Так, согласно п.4 ст.2 ГрК РФ, одним из принципов, на которых основывается законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, является осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. В силу ч.1 ст.9 ГрК РФ, целевым назначением документов территориального планирования является обеспечение устойчивого развития территорий, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также обеспечение учета интересов граждан и их объединений РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов. Базовыми инструментами регулирования строительной и иной деятельности являются документы территориального планирования муниципальных образований - схемы территориального планирования муниципальных районов, согласно ст. 19 ГрК РФ, генеральные планы поселений и городских округов. Согласно Методическим рекомендациям субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденным Приказом Министерства регионального развития РФ от 9 сентября 2013г. N 372, при установлении случаев и порядка предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, в том числе для индивидуального жилищного строительства, рекомендуется предусмотреть процедуру поиска и формирования перечней земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена. При этом указывает, что важнейшей задачей органов государственной власти и органов местного самоуправления является завершение работы по подготовке и утверждению документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Лишь после завершения подготовки указанных документов может быть реализован принцип, согласно которому без стратегии развития территории, без утвержденных схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов поселений, городских округов, правил землепользования и застройки строительная и иная деятельность на соответствующей территории была бы невозможна.

В силу положений Закона Ставропольского края от 12.04.2010 N 21-кз (ред. от 11.06.2013) "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений", только при наличии на территории муниципального образования Ставропольского края свободного земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, право предоставления которого имеет орган местного самоуправления, данный орган местного самоуправления в месячный срок со дня согласования выбора земельного участка с гражданином, имеющим трех и более детей, принимает решение о предоставлении ему земельного участка в аренду и информирует об этом гражданина, имеющего трех и более детей. Указывает, что в настоящее время на территории г.Пятигорска таких земельных участков не имеется.

На территории г.Пятигорска для предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, формируются два жилых района в с.Золотушка и пос.Нижнеподкумский.

В соответствии с требованиями ст.ст.41, 42 ГрК РФ в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства необходима подготовка документации по планировке территории, которой также будет предусмотрено размещение красных линий, линий, обозначающих дороги, улицы, проезды, линий связи, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства.

Управление считает, что вынесение решения об удовлетворении исковых требований прокурора в интересах П.К.В. повлечет нарушение прав других лиц, поскольку исполнение решения не ставится в зависимость от наличия лиц, обладающих правом на предоставление земельного участка с более раннего периода, при условии наличия в муниципальном учреждении свободных земельных участков, предназначенных для ИЖС.

В соответствии с законом Ставропольского края от 12.04.2010 N21-кз "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений" П.К.В. в установленном законом порядке была поставлена на учет граждан, имеющих трех и более детей, имеющих право на предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства, под номером 567. При этом наличие у П.К.В. права на бесплатное получение земельного участка для ИЖС не означает обязанность администрации г.Пятигорска предоставить его по первому требованию, без соблюдения законодательно предусмотренной процедуры.

Условия и порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам, имеющим трех и более детей, регламентирован нормами закона СК от 12.04.2010 N21-кз "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений" и положениями земельного законодательства.

Указанный порядок не предусматривает конкретных сроков предоставления земельного участка гражданам, находящимся в очереди на его получение, равно как и действующее земельное законодательство не предусматривает конкретных сроков проведения мероприятий по формированию земельных участков для предоставления в аренду под ИЖС гражданам, имеющим трех и более детей.

Изложенное свидетельствует об отсутствии нарушения прав и охраняемых законом интересов П.К.В. со стороны администрации города Пятигорска, которые подлежали бы восстановлению в судебном порядке.

Вместе с тем, в силу ч.4 ст.12 Закона Ставропольского края от 12.04.2010 года N21-кз (в редакции от 11.06.2013 года) "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений", решение о предоставлении земельного участка может быть принято только в порядке очередности с учетом даты и времени поступления их заявления.

Бесплатное предоставление земельного участка истцам без соблюдения соответствующей процедуры и установленного порядка привело бы к нарушению баланса интересов граждан, находящихся на учете в очереди на получение земельных участков во внеочередном и первоочередном порядках.

В силу изложенного, удовлетворение исковых требований о предоставлении П.К.В. земельного повлечет нарушение прав других граждан, имеющих трех и более детей, которые так же имеют право на предоставление земельного участка с более раннего периода и которые в порядке очередности окажутся не обеспеченными земельными участками к установленному судом сроку.

В письменных возражениях относительно доводов апелляционной жалобы старший помощник прокурора г.Пятигорска, младший советник юстиции - Попова И.А. просит решение Пятигорского городского суда от 10 июня 2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Исследовав материалы гражданского дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, возражениях на нее, заслушав прокурора Ледовскую Н.В., поддержавшую доводы апелляционной жалобы, полагавшей, что решение суда подлежит отмене, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом правильно установлено и следует из материалов дела, что П.К.В. является матерью троих несовершеннолетних детей: С.О.Ю., *** года рождения, С.М.Ю., *** года рождения, С.М.Ю., *** года рождения и постоянно проживает на территории г.Пятигорска Ставропольского края более 3-х лет. 16.01.2013 года П.К.В. обратилась в администрацию г. Пятигорска с заявлением о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства в аренду с приложением соответствующих документов. Согласно ответа администрации г. Пятигорска от 11.02.2013 года, П.К.В. поставлена на учет для предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства под N 58.

Разрешая настоящий спор, суд пришел к выводу о необоснованном невыполнении администрацией г.Пятигорска возложенных на нее законом и иными правовыми актами обязанностей по предоставлению многодетной семье П.К.В. земельного участка для индивидуального жилищного строительства в аренду сроком на 49 лет. Формирование и предоставление земельного участка является обязанностью органа местного самоуправления. Бездействие администрации г.Пятигорска и наличие в связи с бездействием ответчика препятствий для П.К.В. и членов ее семьи в получении гарантированных законом прав на приобретение земельного участка для индивидуального жилищного строительства на условиях долгосрочной аренды.

Однако судебная коллегия не может согласиться с данным выводом суда, поскольку он противоречит нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения, а также юридически значимым обстоятельствам дела.

Частью 2 ст. 28 ЗК РФ установлено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 10 ст. 12.1 Закона СК от 12.04.2010 года N 21-КЗ "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений" выбор земельного участка для предоставления в аренду гражданам, имеющим трех и более детей, для индивидуального жилищного строительства, согласование данного выбора с гражданами, имеющими трех и более детей, и предоставление им информации о наличии свободных земельных участков осуществляются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации в порядке, устанавливаемом органом местного самоуправления.

Однако, согласно п. 9 ст. 12.1 данного Закона земельные участки предоставляются гражданам, имеющим трех и более детей, только в порядке очередности с учетом даты и времени поступления их заявлений.

Анализ норм Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующих вопросы предоставления земельных участков, позволяет сделать вывод о том, что под порядком предоставления земельных участков в собственность многодетным семьям бесплатно, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов следует понимать последовательность действий, совершаемых сторонами земельных правоотношений при наличии конкретных обстоятельств, установленных законом субъекта Российской Федерации, то есть определение совокупности условий, необходимых для реализации многодетными семьями права, предоставленного федеральным законодателем в ст. 28 ЗК РФ, что является прерогативой законодателя субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определениях от 29.05. 2012 года N 918-0 и от 25.02.2013 года N 193-0 обратил внимание на то обстоятельство, что только федеральный законодатель и законодатель субъекта Российской Федерации располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении вопроса, изложенного в абз.2 п. 2 ст. 28 ЗК РФ, что предоставление многодетным семьям бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, направлено на реализацию конституционного права иметь землю в частной собственности.

Вышеуказанным Законом Ставропольского края N 21-кз в статье 12.1 предусмотрен порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам, имеющим трех и более детей.

Согласно п.4 ст. 12.1 этого Закона гражданам, имеющим трех и более детей, постоянно проживающим на территории Ставропольского края не менее грех лет, не имеющим в аренде земельного участка для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства, земельный участок предоставляется для указанных целей в аренду на срок 49 лет в порядке, предусмотренном настоящей статьей. Договор аренды земельного участка заключается с одним из родителей в многодетной семье.

Пунктом 5 ст. 12.1 указанного Закона СК предусмотрено, что в целях приобретения в аренду земельного участка один из родителей в многодетной семье подает заявление о предоставлении земельного участка в аренду в орган местного самоуправления по месту жительства.

Пунктом 9 ст. 12.1 Закона СК установлено, что земельные участки предоставляются в аренду гражданам, имеющим трех и более детей, в порядке очередности с учетом даты и времени поступления их заявлений.

В соответствии с п. 10 ст. 12.1 Закона СК выбор земельного участка для предоставления в аренду гражданам, имеющим трех и более детей, для индивидуального жилищного строительства, согласование данного выбора с гражданами, имеющими грех и более детей, и предоставление им информации о наличии свободных земельных участков осуществляются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации в порядке, устанавливаемом органом местного самоуправления.

Пунктом 11 ст. 12.1 Закона СК предусмотрено, что при наличии на территории муниципального образования Ставропольского края свободного земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, право предоставления которого имеет орган местного самоуправления, данный орган местного самоуправления в месячный срок со дня согласования выбора земельного участка с гражданами, имеющими трех и более детей, принимает решение о предоставлении им земельного участка в аренду и информирует их об этом.

Из анализа положений п. п. 10,11 ст. 12.1 Закона СК следует, что выбор земельного участка, согласование данного выбора с гражданами, предоставление им информации о наличии свободных земельных участком осуществляется в порядке, устанавливаемом органом местного самоуправления.

Подготовка документов по освоению земельных участков и обеспечению их инженерной инфраструктурой осуществляется на основании распоряжения Правительства Ставропольского края от 03.04.2013 года N 88-рп "Об утверждении плана мероприятий ("дорожная карта") по обеспечению инженерной и транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставляемых (предоставленных) для индивидуального жилищного строительства гражданам, имеющим трех и более детей в Ставропольском крае". Данная дорожная карта рассчитана на период с 2013 по 2015 год. В соответствии с дорожной картой непосредственное предоставление земельных участков многодетным семьям может проводиться при наличии документации и обеспечении жилых микрорайонов инженерными сетями и транспортной инфраструктурой. По завершению работ по разработке и утверждению проектов планировки территории указанных микрорайонов индивидуальной жилой застройки администрация г. Пятигорска сможет приступить к реализации своих полномочий по формированию земельных участков для предоставления их в аренду многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства.

Согласно п. 9 ст. 12.1 Закона СК земельные участки предоставляются в аренду гражданам, имеющим трех и более детей, только в порядке очередности и времени поступления их заявлений. Законом СК не предусмотрен внеочередной порядок предоставления земельных участков данной категории граждан. Само по себе наличие у заявителя права на первоочередное получение земельного участка для строительства индивидуального жилого дома, не означает обязанность соответствующего органа предоставлять земельный участок без соблюдения соответствующей процедуры, закрепленной законодательно.

Поскольку истец П.К.В. поставлена на очередь на предоставление земельного участка, то предоставление ей конкретного земельного участка вне очереди нарушает права других лиц, поставленных в данную очередь ранее.

При изложенных обстоятельствах возложение решением суда обязанности по предоставлению многодетной семье П.К.В. земельного участка для индивидуального строительства в аренду на срок 49 лет, суд первой инстанции существенно нарушил нормы материального права, а так же нарушил охраняемые законом публичные интересы.

Поэтому доводы жалобы подлежат удовлетворению, а решение суда отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 327.1, 328, 329,330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 10 июня 2014 года - отменить, принять по делу новое решение которым в удовлетворении требований прокурора г.Пятигорска в защиту прав и интересов П.К.В. к администрации г.Пятигорска о возложении обязанности по предоставлению многодетной семье земельного участка для индивидуального жилищного строительства- отказать.

Апелляционную жалобу заместителя начальника муниципального учреждения "Управление имущественных отношений администрации города Пятигорска" - Г.А.Г. - удовлетворить.

Председательствующий:

Судьи: