Апелляционное определение СК по административным делам Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 марта 2015 г. по делу N 33-647/2015

Судебная коллегия по административным делам суда Ямало-Ненецкого АО в составе:

председательствующего Мосиявич С.И.,

судей коллегии Домрачева И.Г. и Ощепкова Н.Г.,

при секретаре Мусаевой З.М.,

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционной жалобе Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ямало-Ненецкому АО на решение Салехардского городского суда от 12 января 2015 года, которым предписание заявителя от 16 мая2014 года N 63 признано незаконным.

Заслушав доклад судьи Домрачева И.Г., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ЗАО "Севернефтегазпром" (далее - Общество) оспорило предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по ЯНАО (далее - Росприроднадзор), выданное по результатам проведённой проверки, по тому основанию, что в нём сделан необоснованный вывод о несоответствии используемого в хозяйственной деятельности газопровода установленным требованиям, указано на необходимость оснащения участка газопровода, пересекающег

По мнению заявителя, требование контролирующего органа об оснащении участков газопровода, пересекающих водные преграды запорными устройствами, могло быть предъявлено только на этапе проектирования и строительства газопроводов, тогда как газопровод является действующим, построен в соответствии с документацией, получившей компетентным органом положительную оценку.

Также указано на то, что на стадии эксплуатации газопровода условия пользования им в местах пересечения с водными объектами определяются договорами водопользования. В соответствии с условиями договоров водопользования вопрос о необходимости оснащения участка газопровода техническим устройствами не является существенным.

Исполнение предписания в установленный срок повлечёт значительные финансовые затраты, при отсутствии наличия доказательств наличия опасности для экологической среды.

Кроме того, проверка в части соблюдения законодательства о животном мире проведена с нарушением, поскольку не соответствует установленным функциям государственного органа.

Указанные доводы в суде поддержали представители Общества Г., Я., Щ., В.1, О.., дополнив их тем, что имеющиеся по газопроводу положительные заключения, экспертиза, не были учтены государственным органом в ходе проверки. Обратили внимание на то, что при выдаче заключений уполномоченные органы осуществляли контрольно-надзорные функции, обладали необходимой компетенцией, не предъявили замечания Обществу. Оспаривали доводы о том, что Обществом не представлялась проектная документация, поскольку все необходимые документы истребовались в ходе проверки, о представлении дополнительных документов Общество не уведомлялось. Привели доводы о том, что газопровод должен быть обеспечен техническими устройствами, обеспечивающими отключение повреждённого участка трубопровода, пересекающего водный объект, при этом какими-либо нормами расстояние не регламентировано, государственным органом не принято во внимание наличие таких устройств на газопроводе.

Представители Росприроднадзора К.1 и В.2 настаивали на законности предписания, указали на то, что в ходе проверки установлено, что эксплуатируемый Обществом трубопровод не обеспечен запорной арматурой, обеспечивающей отключение повреждённого участка, что прямо нарушает действующие законодательные и подзаконные акты. Контролирующим органом не были превышены полномочия, поскольку Общество включено в список объектов подлежащих контролю; ссылки на наличие проектов и экспертиз, поскольку они не представлены ни суду, ни на момент проверки государственному органу, полагали несостоятельными, как и доводы о том, что условия пользования газопроводом в местах пересечения с водными объектами определяются договорами водопользования, т.к. эти договоры определяют именно условия пользования водными объектами, а не производственными объектами, к которым относится газопровод.

Рассмотрев дело по существу, суд вынес решение об удовлетворении заявления.

В апелляционной жалобе представитель Росприроднадзора К.1., полагая решение незаконным, просит о его отмене с приведением следующих доводов. По получению предписания, Общество на него возражений не представило. В нарушение действующих норм, эксплуатируемые Обществом трубопроводы в месте пересечения с водными объектами не оснащены техническими устройствами обеспечивающими отключение поврежденного в результате аварии участка трубопровода (газопровода, метанолопровода), однако судом при рассмотрении дела природоохранные и строительные нормы не исследовались. Срок для исполнения предписания разумный, установлен с учетом трудоемкости его исполнения, природно-климатических условий региона, финансовых возможностей Общества, а так же возможности поэтапного исполнения предписания.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель Общества К.2 привёл доводы о законности решения, указал, что обязанность по представлению возражений на предписание на Общество не возлагается, установленный в нём срок для устранения недостатков ничем не регламентирован. Другие доводы жалобы, по его мнению, получили надлежащую оценку в решении.

Проверив материалы дела, заслушав в суде апелляционной инстанции участвующих в деле: К.1 от Росприроднадзора по доводам жалобы, представителей Общества по возражениям на неё, обсудив их, изучив дополнительно представленные документы, заслушав пояснения привлечённого в дело специалиста М., судебная коллегия пришла к следующему.

Из дела следует, что на основании распоряжения Росприроднадзора по ЯНАО от 24.04.2014 N 241-р в отношении Общества проведена выездная плановая проверка с целью предупреждения, выявления и пресечения нарушений действующего законодательства и иных нормативных правовых актов и проверки юридическим лицом соблюдения обязательных требований.

По её итогам составлен акт от 16.05.2014 N 69, из которого следует, что устройства, позволяющие отключить повреждённые трубопроводы на значительном удалении от места пересечения с водными объектами, отсутствуют.

На основании акта в адрес Общества выдано предписание от 16.05.2014 N 63 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований. В срок до 1 декабря 2015 года предписано устранить нарушение природоохранных требований, выразившееся в эксплуатации 26 переходов трубопроводов не оснащенных в местах пересечения с водными объектами техническими устройствами, позволяющими отключить повреждённый в результате аварии участок трубопровода.

Удовлетворяя заявление Общества, суд первой инстанции, исходил из того, что у Общества имеется разрешительная документация, положительное заключение экологической экспертизы, заключение о соответствии газопровода нормам при его строительстве и из того, что Росприроднадзор доказательства законности предъявленных в предписании требований не представил.

Соглашаясь с принятым решением, судебная коллегия исходит из следующего.

Согласно п. 2 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий" (утв. Приказом Минприроды РФ от 31.10.2008 N 290 государственная функция по осуществлению государственного контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений исполняется непосредственно Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами, к числу которых так же относиться и Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по ЯНАО.

Ст. 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ

"О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Согласно п. 4 ст. 21 того же ФЗ руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" указано на то, что заявления по делам данной категории, подсудные районным судам и гарнизонным военным судам, подаются в суд по месту нахождения (по месту фактического расположения) органа государственной власти, органа военного управления, органа местного самоуправления, должностного лица ...

Таким образом, Салехардский городской суд в соответствии с нормами процессуального закона принял к производству заявление Общества после того, как заявителю определением арбитражного суда Ямало-Ненецкого АО о прекращении производства по делу было отказано в рассмотрении дела по существу.

В силу требования ч.1 ст. 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

Согласно п. 32 Постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1996 N 997 "Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередач"при проектировании и строительстве трубопроводов должны обеспечиваться меры защиты объектов животного мира, включая ограничение работ на строительстве трубопроводов в периоды массовой миграции, в местах размножения и линьки, выкармливания молодняка, нереста, нагула и ската молоди рыбы.

Пунктом 30 названного Постановления предусмотрено, что в месте пересечения водного объекта, участка концентрации наземных животных или на путях их миграции трубопровод должен оснащаться техническими устройствами, обеспечивающими отключение поврежденного в результате аварии участка трубопровода.

Аналогичное требование установлено п. 6.3 Постановления Правительства Ямало-Ненецкого АО от 27.10. 2001 N 792-П "Об утверждении требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Ямало-Ненецкого АО".

По делу не оспаривается факт установления контролирующим органом отсутствия на трубопроводе технических устройств, обеспечивающих отключение поврежденного в результате аварии участка трубопровода, на необходимость наличия которых указывает п.30 Постановления N 997.

Также не оспаривается то обстоятельство, что Обществом на этапах проектирования и строительства трубопровода совершены необходимые и достаточные действия для ввода в эксплуатацию трубопровода: получена разрешительная документация, получено положительное заключение государственной экологической экспертизы от 23.05. 2006, по результатам проведения государственной экспертизы проектной документации получено положительное заключение от 24.05. 2007.

Закон связывает возможность строительства трубопроводов с необходимостью проведения государственной экспертизы проектной документации (п.3 ст. 46 Закона об охране окружающей среды).

Согласно Постановлению Правительства РФ от 5 марта 2007 г. N 145

"О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка ее соответствия требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям пожарной, промышленной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий.

В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе", экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Выдав предписание Обществу, контролирующий орган фактически поставил под сомнение и оспорил в ходе рассмотрения дела выводы государственной экспертизы по проектной документации на соответствие требованиям технических регламентов, в том числе экологическим требованиям.

В силу ч.1 ст. 249 Гражданского процессуального кодекса РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

В силу принципа допустимости доказательств обстоятельства дела, которые в соответствии с законом должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими другими доказательствами (ст. 60 ГПК РФ).

Согласно ч.6 ст. 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ

"О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля привлекают к проведению выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя экспертов, экспертные организации, не состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводится проверка, и не являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц.

Привлечение Росприроднадзором в ходе проверок экспертов, экспертных организаций предусмотрено п. 43 Административного регламента

исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора (утв. приказом Минприроды России от 29 июня 2012 г. N 191).

Как установлено при апелляционном рассмотрении дела, проверка Общества проведена без привлечения экспертов, экспертных организаций, без осмотра объектов по истребованным документам.

При выдаче предписания не учтены следующее требования законодателя.

Федеральным законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определены правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов в целях предупреждения аварий на таких объектах и обеспечения готовности эксплуатирующих их организаций к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Согласно пункту 2 статьи 3 требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности.

По нормам п. 3.31 СНиП 2.05.06-85 магистральный трубопровод представляет собой единый производственно-технологический комплекс, включающий в себя здания, сооружения, его линейную часть, в том числе объекты, используемые для обеспечения транспортирования, хранения и (или) перевалки на автомобильный, железнодорожный и водный виды транспорта углеводородов.

На основании статьи 8 Закона о промышленной безопасности техническое перевооружение, капитальный ремонт, консервация и ликвидация опасного производственного объекта осуществляются на основании документации, разработанной в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, с учетом законодательства о градостроительной деятельности. Если техническое перевооружение опасного производственного объекта осуществляется одновременно с его реконструкцией, документация на техническое перевооружение такого объекта входит в состав соответствующей проектной документации. Документация на консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта подлежит экспертизе промышленной безопасности. Документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта подлежит экспертизе промышленной безопасности в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Отклонения от проектной документации опасного производственного объекта в процессе его строительства, реконструкции, капитального ремонта, а также от документации на техническое перевооружение, капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта в процессе его технического перевооружения, консервации и ликвидации не допускаются.

Изменения, вносимые в проектную документацию на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, подлежат экспертизе проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Изменения, вносимые в документацию на консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, подлежат экспертизе промышленной безопасности. Изменения, вносимые в документацию на техническое перевооружение опасного производственного объекта, подлежат экспертизе промышленной безопасности и согласовываются с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальным органом, за исключением случая, если указанная документация входит в состав проектной документации, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Установленные обстоятельства дела и приведённые выше нормы позволяют признать выданное Обществу 16.05. 2014 предписание N 69 незаконным по основаниям, что оно выдано без надлежащей экспертной оценки с учётом имеющейся разрешительной документации на хозяйственную деятельность с одной стороны и, с другой - возложенная по формальному признаку обязанность не подтверждена возможностью её исполнения Обществом как по техническому, так и временному критериям.

Вместе с тем, оставляя апелляционную жалобу без удовлетворения, коллегия нашла необоснованным и подлежащим исключению из мотивировочной части решения вывод суда о соответствии трубопровода предъявляемым требованиям, как постановленный за пределами доказывания по делу, разрешаемому в порядке публичного производства.

Руководствуясь ст.ст. 328-330 ГПК РФ, коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого АО от 12 января 2015 года изменить, исключив из его мотивировочной части вывод о соответствии трубопровода предъявляемым требованиям.

В остальном решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: /подписи/

Копия верна: судья И.Г. Домрачев

Секретарь суда Н.Н. Копейкина