Постановление Верховного Суда Республики Дагестан от 01 апреля 2015 г. по делу N 44Г-31/2015

Советский районный суд г.Махачкалы

судья Джалалов Д.А.

Суд апелляционной инстанции:

Верховный Суд Республики Дагестан

Шихгереев Х.И.,

Хираев Ш.М.,

Ашуров А.И.,

Джарулаев А.К. (докл.),

Магомедова А.М.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

г.Махачкала 1 апреля 2015 года

Президиум Верховного Суда Республики Дагестан в составе:

председательствующего Мирзаева Р.М.,

членов президиума Августиной И.Д., Бейтуллаевой З.А., Гаджиевой Ш.В., Гарунова И.З., Мустафаевой З.К., Орцханова А.И.,

при секретаре Аскерхановой Д.Ю.,

рассмотрел по кассационным жалобам Министерства юстиции Республики Дагестан в интересах Правительства Республики Дагестан и СНТ "." на решение Советского районного суда г.Махачкалы от 24 июля 2014 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Дагестан от 16 октября 2014 года гражданское дело по заявлению прокурора Республики Дагестан о признании распоряжения Правительства Республики Дагестан от 25 марта 2013 года N 54-р противоречащим федеральному законодательству и его отмене.

Заслушав доклад члена президиума Гаджиевой Ш.В., объяснения представителя Правительства Республики Дагестан - заместителя министра юстиции Республики Дагестан Мурадова С.Г., указавшего об отзыве кассационной жалобы Министерства юстиции Республики Дагестан в интересах Правительства Республики Дагестан и просившего кассационную жалобу СНТ "." оставить без удовлетворения, представителя СНТ "." Агасиевой А.А., просившей удовлетворить кассационную жалобу СНТ ".", президиум

УСТАНОВИЛ:

Распоряжением Правительства Республики Дагестан от 25 марта 2013 года N 54-р (далее - распоряжение N 54-р) принято предложение Мингосимущества Республики Дагестан, Минсельхозпрода Республики Дагестан и администрации МО "Гунибский район" о переводе из специального земельного фонда Республики Дагестан в фонд перераспределения земель Республики Дагестан земельного участка площадью 468,4 га с кадастровым номером N, расположенного на территории "адрес" (п.1). Данный земельный участок предоставлен садоводческому некоммерческому товариществу (СНТ) "." в аренду сроком 49 лет, изменив статус земель отгонного животноводства и вид разрешенного использования земельного участка на использование для целей садоводства (п.2). Мингосимуществу Республики Дагестан поручено заключить с СНТ "." договор аренды земельного участка и осуществлять контроль за внесением арендной платы за землю (п.3).

Прокуратура Республики Дагестан в интересах Российской Федерации, Республики Дагестан и неопределенного круга лиц обратилась в суд с заявлением о признании распоряжения N 54-р противоречащим федеральному законодательству и его отмене.

Заявление мотивировано тем, что распоряжение N 54-р принято с нарушением требований федерального законодательства, а именно:

- ст.81 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается Земельным кодексом РФ, федеральным законом о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан;

- ст.13 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", согласно которой обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками является обязанностью органов местного самоуправления по месту жительства граждан; очередность предоставления садовых, огородных или дачных земельных участков определяется на основании регистрации соответствующих заявлений; орган местного самоуправления на основании утвержденного списка граждан, подавших заявления о предоставлении садового, огородного или дачного земельного участка, определяет потребности в садовых, огородных или дачных земельных участках. При этом расчет производится исходя из установленных норм предоставления земельных участков с учетом необходимости размещения имущества общего пользования (В заявлении со ссылкой на данную норму указывается, что обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками должно осуществляться органами местного самоуправления по месту их жительства; возможность предоставления земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации законодательством не предусмотрена);

- ст.14 того же Федерального закона N 66-ФЗ, согласно которой орган местного самоуправления по месту жительства заявителей в соответствии с потребностью в земельных участках и с учетом пожеланий граждан ходатайствует перед органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков; орган, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений предлагает варианты предоставления земельных участков или дает заключение о невозможности предоставить земельные участки; на основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров орган местного самоуправления с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения; после государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения такому объединению земельный участок бесплатно предоставляется в соответствии с земельным законодательством (В заявлении со ссылкой на данную норму указывается, что при предоставлении указанного земельного участка уполномоченными органами разработка вариантов предоставления участков на основании потребности в земельных участках, схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, а также с учетом пожеланий граждан, осуществлена не была; до предоставления земельного участка расчет потребности товарищества в садовых земельных участках на основании утвержденного списка граждан, подавших заявления о предоставлении садовых участков, исходя из установленных норм предоставления земельных участков, а также с учетом необходимости размещения имущества общего пользования, не осуществлен; среди документов, послуживших основанием для издания распоряжения N 54-р, отсутствует персональный состав членов садоводческого некоммерческого объединения, сформированный органом местного самоуправления на основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров; надлежащее обоснование размера предоставленного земельного участка не приведено).

В заявлении указывается, что предоставление спорного земельного участка СНТ "." без утвержденного в установленном порядке органами местного самоуправления списка граждан - членов товарищества, изъявивших желание получить садовые участки в пределах выделяемого земельного участка, а также расчета потребности товарищества в участках, не соответствует определенному приведенным выше Федеральным законом N 66-ФЗ порядку ведения садоводства, и предоставляет органам управления товарищества возможность самостоятельно распоряжаться земельными участками, находящимися в государственной собственности; при этом из распоряжения N 54-р не усматривается, кому и на основании каких критериев СНТ "." вправе предоставлять садовые участки из участка, предоставленного товариществу.

Делается ссылка и на ст.34 Земельного кодекса РФ, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) введении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, для чего указанные органы обязаны, помимо прочего, обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации (в заявлении со ссылкой на данную норму указывается, что при предоставлении спорного земельного участка информация о предоставлении данного земельного участка и об условиях его предоставления заблаговременно опубликована не была).

По мнению заявителя, указанными действиями Правительства Республики Дагестан нарушены права и интересы Российской Федерации по соблюдению принципа верховенства федерального законодательства на всей территории Российской Федерации (статья 4 Конституции Российской Федерации), Республики Дагестан - по эффективному использованию земельных ресурсов, находящихся в собственности республики, а также, в результате нарушения принципов справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, - права и интересы неопределенного круга лиц.

Решением Советского районного суда г.Махачкалы от 24 июля 2014 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Дагестан от 16 октября 2014 года, постановлено:

"Заявление прокурора Республики Дагестан удовлетворить.

Признать распоряжение Правительства Республики Дагестан от 25 марта 2013 года N 54-р незаконным.

Обязать Правительство Республики Дагестан отменить его".

В кассационной жалобе Министерство юстиции Республики Дагестан просит отменить состоявшиеся по делу судебные постановления, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявления.

В обоснование жалобы указывается, что прокуратурой Республики Дагестан пропущен установленный ст.256 ГПК РФ трехмесячный срок для обращения в суд. Суд необоснованно указал, что срок не пропущен.

Судом не учтены доводы Правительства Республики Дагестан о том, что ранее еще до вступления в силу Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" решениями администрации Гунибского района производилось предоставление гражданам садовых участков из земель отгонного животноводства, находившихся в пользовании СХПК "." Гунибского района на территории Кумторкалинского района, и то, что на предоставленных садовых участках началось строительство жилых домов и других строений в массовом порядке. Впоследствии на указанной местности фактически была создана инфраструктура населенного пункта, где расположены жилые дома, в которых постоянно проживают граждане и члены их семей, выполнены мероприятия по организации дорог и улиц, прокладке газопровода, водопровода.

Судом не установлено, какие права граждан и охраняемые законом интересы общества или государства нарушены распоряжением N 54-р, и, следовательно, будут ли права граждан и интересы республики восстановлены отменой этого распоряжения, если учесть, что спорный земельный участок находится в собственности Республики Дагестан и передан в аренду уполномоченным Республикой Дагестан органом.

Согласно ст.35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Прокуратуре в целях защиты эффективного использования земельных ресурсов, находящихся в собственности республики, следовало обратиться в суд к гражданам, возведшим незаконные постройки с требованием об устранении препятствий по использованию земельного участка и сносе этих построек. Однако, прокуратура обратилась в суд в интересах государства с заявлении о признании распоряжения N 54-р недействительным, отмена которого не восстанавливает нарушенное право Республики Дагестан. Тем самым, прокуратура выбрала ненадлежащий способ защиты нарушенного права, в силу чего ею не обеспечена надлежащая защита интересов общества и государства.

В кассационной жалобе председатель СНТ "." Магомедов Г.М. просит отменить состоявшиеся по делу судебные постановления.

В обоснование жалобы указывается, что прокуратурой пропущен срок обращения в суд без уважительных причин.

Судом не учтено, что на землях отгонного животноводства, находящегося ранее в пользовании СХПК "." Гунибского района, расположенного на территории Кумторкалинского района, с 1991 года администрация Гунибского района, а в последующем (в 2003 году) администрация Кумторкалинского района жителям (выходцам) из сел.Ругуджа Гунибского района, предоставлялись земельные участки для ведения садоводства и предпринимательства, вследствие чего значительная часть данных земель оказалась застроена. Массовая застройка продолжалась вплоть до 2013 года. Земельный участок площадью около 460 га полностью застроен, на нем возведены капитальные строения, жилые дома, большая часть которых построена еще в 1990-е годы. Де-факто на данной территории существует населенный пункт со своей инфраструктурой. На данной территории имеется административное двухэтажное здание администрации, медпункт, спроектировано строительство школы, детского сада, спортзала, построены линии газопровода, воды, подведено электричество. На указанном земельном участке расположено более 3.000 хозяйств, более 20 лет проживает 9.000 жителей, имеется вся необходимая инфраструктура для ведения садоводства. В связи с невозможностью использования земельного участка земли по целевому назначения, по ходатайству СХПК "." земельный участок был изъят у СХПК и переведен в специальный земельный фонд республики. Для создания элементарных бытовых условий для населения было и организовано СНТ ".".

Заявление прокуратуры не может быть законным и обоснованным, так как не учтены фактические обстоятельства, послужившие причиной издания распоряжения N 54-р. Спорный земельный участок, хоть и числился в реестре собственности республики как земельный участок сельскохозяйственного назначения (отгонного животноводства), фактически, как показывают многочисленные проверки, используется как земля под садоводство, полностью застроен и имеет все признаки населенного пункта. Распоряжение N 54-р позволило придать хоть какую-то правовую основу сложившемуся положению дел, а именно, легализации проживания на данной территории около 9.000 жителей, а также пополнению бюджета республики за счет передачи земли в аренду.

Определением судьи Верховного Суда Республики Дагестан ФИО17 от 10 марта 2015 года кассационные жалобы с делом переданы на рассмотрение в судебном заседании суда кассационной инстанции - президиума Верховного Суда Республики Дагестан, определением судьи от 16 декабря 2014 года об истребовании дела исполнение решения суда приостановлено до окончания производства в суде кассационной инстанции.

До начала рассмотрения дела по существу кассационной жалобы Министерства юстиции Республики Дагестан представителем Правительства Республики Дагестан исполняющим обязанности министра юстиции Республики Дагестан Мурадовым С.Г. в президиум Верховного Суда Республики Дагестан представлено заявление в письменной форме о возвращении кассационной жалобы Министерства юстиции Республики Дагестан от 27 марта 2015 года N 06-1581/02.

Согласно п.4 чт.1 ст.379.1 ГПК РФ кассационные жалоба, представление возвращаются без рассмотрения по существу, если поступила просьба о возвращении или об отзыве кассационных жалобы, представления.

В соответствии с п.6 ч.1 ст.390 ГПК РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представления с делом вправе оставить кассационные жалобу, представление без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных ст.379.1 ГПК РФ.

Как разъяснено в п.14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2012 года N 29 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции", если основания для возвращения кассационных жалобы, представления, предусмотренные ч.1 ст.379.1 ГПК РФ, будут обнаружены судом кассационной инстанции при рассмотрении жалобы или представления с делом в судебном заседании, суд кассационной инстанции должен вынести определение об оставлении кассационных жалобы, представления без рассмотрения по существу (п.6 ч.1 ст.390 ГПК РФ).

При таких обстоятельствах кассационная жалоба Министерства юстиции Республики Дагестан в интересах Правительства Республики Дагестан подлежит оставлению без рассмотрения по существу.

Рассмотрев по существу кассационную жалобу СНТ "." президиум Верховного Суда Республики Дагестан полагает ее подлежащим оставлению без удовлетворения по следующим основаниям.

Согласно ст.387 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Таких нарушений по делу не усматривается.

Удовлетворяя требование прокурора, нижестоящие суды правомерны пришли к выводам о допущенных при издании распоряжения N 54-р нарушениях ст.13 и 14 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", указав, что при предоставлении указанного земельного участка уполномоченными органами разработка вариантов предоставления участков на основании потребности в земельных участках, схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, а также с учетом пожеланий граждан осуществлена не была; до предоставления земельного участка расчет потребности товарищества в садовых земельных участках на основании утвержденного списка граждан, подавших заявления о предоставлении садовых участков, исходя из установленных норм предоставления земельных участков, а также с учетом необходимости размещения имущества общего пользования, не осуществлен, а среди документов, послуживших основанием для издания распоряжения N 54-р, отсутствует персональный состав членов садоводческого некоммерческого объединения, сформированный органом местного самоуправления на основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров; надлежащее обоснование размера земельного участка, предоставленного СНТ "." распоряжением N 54-р, не приведено.

Данные обстоятельства установлены судами и в кассационной жалобе СНТ "." не оспариваются.

Кроме того, согласно п.1 ст.39.6 Земельного кодекса РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Пунктом 2 данной статьи предусмотрен исчерпывающий перечень случаев заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, ни под один из которых случай с СНТ "." не подходит.

В кассационной жалобе не содержится доводов о применении какой-либо нормы закона, позволяющей заключить с СНТ "." договор аренды на спорный земельный участок без проведения торгов в форме аукциона.

Доводы кассационной жалобы сводятся, по существу, к вопросу целесообразности принятия распоряжения N 54-р с учетом исключительности обстоятельств принятого решения о приведении вида разрешенного использования спорного земельного участка и передаче его в аренду существующему СНТ "." в соответствие со сложившимся фактическим многолетним его использованием, затрагивающим права и интересы значительного числа граждан (более 3.000 хозяйств, около 9.000 жителей).

Однако, в соответствии с п.25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" при рассмотрении дел указанной категории при выяснении вопроса, имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия, в случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия).

Тем самым, доводы жалобы о целесообразности издания распоряжения N 54-р не могут служить основанием к отмене состоявшихся по делу судебных решений в кассационном порядке.

Необоснованны и доводы кассационной жалобы, что прокурором превышены полномочия при обращении в суд.

Согласно ч.1 ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Несоблюдение требований законодательства по эффективному использованию земельных ресурсов, находящихся в собственности республики, приводит к нерациональному их использованию и нарушает права и законные интересы Республики Дагестан, как собственника земельных ресурсов, а нарушение принципов справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, - права и интересы неопределенного круга лиц.

Заявление прокурора Республики Дагестан направлено на защиту и восстановление прав Республики Дагестан и неопределенного круга лиц и подано прокурором в рамках полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством для предупреждения причинения вреда.

Не могут быть приняты во внимание и доводы кассационной жалобы о неправильном применении нижестоящими судами норм материального права о сроках обращения в суд и последствиях пропуска этого срока.

В соответствии с требованиями ст.256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании решения органа государственной власти в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск заявителем данного срока без уважительных причин является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Из материалов дела следует, что об издании распоряжения N 54-р прокуратуре Республике Дагестан стало известно в апреле 2013 года, когда прокуратурой был сделан запрос N 7/2-60-2013 в Администрацию Президента и Правительства Республики Дагестан об истребовании заверенных копий документов, послуживших основанием для издания указанного распоряжения. Заверенные копии документов в адрес прокуратуры направлены Администрацией Президента и Правительства Республики Дагестан 12 апреля 2013 года исх. N 01-21/7. Документы поступили в прокуратуру 15 апреля 2014 года, что подтверждается штампом входящей корреспонденции прокуратуры Республики Дагестан.

После получения указанных документов прокуратурой Республики Дагестан в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" последовательно применены меры прокурорского реагирования, в том числе, подан протест в Правительство Республики Дагестан.

Заместителем Председателя Правительства Республики Дагестан письмом от 25 июня 2013 года N 17-17 в прокуратуру сообщено, что протест направлен в органы исполнительной власти для внесения предложений в Правительство Республики Дагестан, о принятом решении прокуратуре будет сообщено.

Письмом от 11 сентября 2013 года Правительство Республики Дагестан протест прокурора Республики Дагестан об отмене распоряжения N 54-р отклонило, после чего прокурор Республики Дагестан в срок - 24 октября 2013 года - обратился в суд с заявлением.

Данные действия прокуратуры носят последовательный, разумный и добросовестный характер, что свидетельствует об уважительности обращения ею в суд с заявлением в октябре 2014 года.

Судебные акты нижестоящих судов в этой части носят, по существу, правильный характер, они по формальным основаниям отменены быть не могут.

На основании изложенного, руководствуясь ст.390 ГПК РФ, президиум

ПОСТАНОВИЛ:

Кассационную жалобу Министерства юстиции Республики Дагестан в интересах Правительства Республики Дагестан оставить без рассмотрения по существу.

Кассационную жалобу СНТ "." оставить без удовлетворения.

Решение Советского районного суда г.Махачкалы от 24 июля 2014 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Дагестан от 16 октября 2014 года оставить без изменения.

Исполнение решения суда возобновить.

Председательствующий Р.М.Мирзаев