Апелляционное определение СК по административным делам Новгородского областного суда от 12 августа 2015 г. по делу N 33-1482/2015

Судебная коллегия по административным делам Новгородского областного суда в составе:

председательствующего Комаровской Е.И.,

судей Алещенковой И.А., Макаровой Л.В.,

при секретаре Антонове И.А.,

с участием представителя Администрации Боровичского муниципального района Новгородской области Корленкова В.А.,

представителя прокуратуры Новгородской области Степановой Е.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 12 августа 2015 года по докладу судьи Макаровой Л.В. гражданское дело по апелляционной жалобе Администрации Боровичского муниципального района Новгородской области на решение Боровичского районного суда Новгородской области от 30 апреля 2015 года, которым заявление Боровичского межрайонного прокурора удовлетворено и постановлено:

обязать Администрацию Боровичского муниципального района в срок до 01 сентября 2016 года обеспечить функционирование сети дошкольных образовательных учреждений с количеством мест не менее 1220, т.е. создать дополнительно к существующим (768 местам) не менее 450 мест для детей в возрасте от полутора до трех лет в дошкольных образовательных организациях на территории города Боровичи,

УСТАНОВИЛА:

Боровичский межрайонный прокурор обратился в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц с иском, уточненным в ходе судебного разбирательства, к Администрации Боровичского муниципального района Новгородской области (далее Администрация района) об обязании в срок до 01 сентября 2016 года обеспечить функционирование сети дошкольных образовательных учреждений с количеством мест не менее 1220, т.е. создать дополнительно к существующим (768 местам) не менее 450 мест для детей в возрасте от полутора до трех лет в дошкольных образовательных организациях на территории города Боровичи.

В обоснование заявленных требований Боровичский межрайонный прокурор указал, что Боровичской межрайонной прокуратурой проведена проверка исполнения органом местного самоуправления полномочий по обеспечению общедоступности дошкольного образования в городе Боровичи, в ходе которой установлено, что дети, чьи родители изъявили желание реализовать право на дошкольное образование, в дошкольные образовательные учреждения города Боровичи и района не приняты, состоят в очереди в комитете образования и молодежной политики Администрации района. В городе Боровичи и Боровичском районе органом местного самоуправление обеспечено наличие 768 мест в дошкольных образовательных учреждениях для детей в возрасте до трех лет. Вместе с тем, ввиду отсутствия мест в дошкольных образовательных учреждениях в городе Боровичи количество детей, достигших возраста полутора лет, не посещающих образовательные учреждения и состоящих в связи с этим на учете в Администрации района, составляет 450 человек. Невыполнение органом местного самоуправления своей обязанности, возложенной на него Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ " Об образовании в Российской Федерации", Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", порождает обоснованность жалоб родителей, ухудшение социальной обстановки в районе, негативную оценку населением органов местного самоуправления в целом.

Определением суда от 24 апреля 2015 года к участию в деле качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент образования и молодежной политики Новгородской области.

Судом по делу постановлено вышеуказанное решение.

Не согласившись с принятым по делу решением, Администрация района подала апелляционную жалобу, в которой ставит вопрос об отмене решения суда, ссылаясь в обоснование доводов на допущенное судом первой инстанции существенное нарушение норм материального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие изложенных в решении суда выводов обстоятельствам дела.

В представленных письменных возражениях на апелляционную жалобу Боровичский межрайонный прокурор выражает несогласие с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, полагая решение суда законным, обоснованным и не подлежащим отмене.

Представитель истца Боровичской межрайонной прокуратуры, представитель третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента образования и молодежной политики Новгородской области в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом, представитель Боровичской межрайонной прокуратуры о причинах неявки суду не сообщил, представитель Департамента образования и молодежной политики Новгородской области просил рассмотреть дело в его отсутствие, в связи с этим судебная коллегия сочла возможным в силу частей 4, 5 статьи 167, части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК РФ) рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно нее, заслушав объяснения представителя Администрации района Корленкова В.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя прокуратуры Новгородской области Степановой Е.И., поддержавшей возражения на апелляционную жалобу, судебная коллегия оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены либо изменения решения суда не находит.

Суд апелляционной инстанции в силу статьи 327.1 ГПК РФ рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, и возражениях относительно жалобы.

В соответствии с частью 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц.

Как указано в статье 3 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года и вступившей в силу для СССР 15 сентября 1990 года, во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка. Государства-участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры.

Статьей 43 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность, в том числе дошкольного образования, в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 273-ФЗ) государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основывается на следующих принципах: признание приоритетности образования; обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования; гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования.

В статье 5 того же Федерального закона закреплены положения о том, что право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.

В соответствии с частью 1 статьи 64 этого же Федерального закона дошкольное образование направлено на формирование общей культуры, развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств, формирование предпосылок учебной деятельности, сохранение и укрепление здоровья детей дошкольного возраста.

В силу положений статьи 4 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" целями государственной политики в интересах детей являются: осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений; формирование правовых основ гарантий прав ребенка; содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству традициями народов Российской Федерации, достижениями российской и мировой культуры.

Государственная политика в интересах детей является приоритетной и основана на следующих принципах: законодательное обеспечение прав ребенка; поддержка семьи в целях обеспечения обучения, воспитания, отдыха и оздоровления детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе.

Абзацем четвертым пункта 2.1 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года N 5-П определено, что применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения.

Для реализации этого права органы муниципальных образований обязаны создать достаточную сеть муниципальных дошкольных учреждений, тем самым обеспечить потребность детей дошкольного возраста в получении услуги. При этом предоставление места в детском саду должно учитывать требования территориальной доступности.

Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Исходя из положений, предусмотренных статьей 67 Федерального закона N 273-ФЗ, получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Правила приема на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня. Правила приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация. В приеме в государственную или муниципальную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест. В случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации родители (законные представители) ребенка для решения его вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаются непосредственно в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования.

В соответствии с пунктом 2.8 Положения об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях Боровичского муниципального района, утвержденных Постановлением Администрации района от 14 июля 2014 года N 1918, получение дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях района может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев при наличии соответствующих условий в дошкольном образовательном учреждении и до прекращения образовательных отношений.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях пунктом 1 части 1 статьи 9 Федерального закона N 273-ФЗ, пунктом 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесена к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения в сфере образования

Указанные полномочия исполняются органами местного самоуправления самостоятельно за счет средств местного бюджета (статьи 9, 15, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, действующее законодательство определяет обязанность государства и муниципальных образований обеспечивать прием на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня. При этом какая-либо очередность реализации данного права гражданами действующим законодательством не предусмотрена.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в результате проведенной Боровичской межрайонной прокуратурой проверки исполнения органом местного самоуправления полномочий по обеспечению общедоступности дошкольного образования в городе Боровичи выявлено, что в городе Боровичи и Боровичском районе органом местного самоуправления - Администрацией района обеспечено наличие 768 мест в дошкольных образовательных учреждениях для детей в возрасте до трех лет. Количество детей, достигших возраста полутора лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения по причине отсутствия мест в дошкольных образовательных учреждениях в городе Боровичи и состоящих в связи с этим на учете в Администрации района, составляет 450 человек.

При таких обстоятельствах, удовлетворяя требования Боровичского межрайонного прокурора, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о возложении на Администрацию района обязанности по созданию в дошкольных образовательных организациях на территории города Боровичи дополнительно к существующим (768 местам) не менее 450 мест для детей в возрасте от полутора до трех лет.

По изложенным выше мотивам доводы апелляционной жалобы о том, что создание дополнительных мест в дошкольных учреждениях не относится к тем вопросам местного значения, которые указаны в статье 15 Федерального закона N 131-ФЗ, и которые муниципальный район решать обязан, судебной коллегией признаются несостоятельными.

Определенный судом срок исполнения возложенной на Администрацию района обязанности соответствует статье 206 ГПК РФ и является разумным.

С учетом вышеприведенного, судебная коллегия полагает, что судом при разрешении заявленных исковых требований правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применен закон, подлежащий применению, совокупности собранных по делу доказательств судом дана надлежащая правовая оценка, выводы суда должным образом мотивированы и соответствуют обстоятельствам дела, нарушений требований норм материального и процессуального права судом не допущено, в связи с чем предусмотренных статьей 330 ГПК РФ оснований для отмены либо изменения решения судебная коллегия не усматривает.

Ссылки в апелляционной жалобе на недостаточность собственных средств муниципального образования на организацию предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также на то, что никто не вправе исходя из принципа самостоятельности местного бюджета указывать органу местного самоуправления направление расходования бюджетных средств, не свидетельствуют о незаконности постановленного по делу решения, учитывая, что финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Конкретизируя положения Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает выделение местных бюджетов в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 15, 14, 28 и 29) и устанавливает принцип самостоятельности бюджетов, который применительно к местным бюджетам означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств, право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, а также право определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат обстоятельств, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для принятия решения по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 327-329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Боровичского районного суда Новгородской области от 30 апреля 2015 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации Боровичского муниципального района Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий Е.И. Комаровская

Судьи И.А. Алещенкова

Л.В.Макарова