Апелляционное определение Московского городского суда от 08 сентября 2015 г. N 33-32298/15

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего А.Н. Пономарёва, судей Д.М. Харитонова, В.В. Ставича, при секретаре М.И. Меркеловой, рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи А.Н. Пономарёва дело по апелляционной жалобе М.В. Казимировой на решение Тимирязевского районного суда г. Москвы от 15 апреля 2015 года по делу по заявлению М.В. Казимировой об оспаривании бездействия органов государственной власти г. Москвы по непредоставлению ребёнку места в дошкольном образовательном учреждении

установила:

М.В. Казимирова обратилась в суд с указанным выше заявлением к Правительству г. Москвы, Департаменту образования г. Москвы и Северному окружному управлению Департамента образования г. Москвы, правопреемником которого в соответствии с протокольным определением Московского городского суда является Департамент образования г. Москвы, ссылаясь на то, что в результате бездействия должностных лиц указанных органов государственной власти ее малолетнему сыну А.А. К***, *** года рождения, временно пребывающему в г. Москве, не обеспечена возможность получения дошкольного образования.

Решением Тимирязевского районного суда г. Москвы от 15 апреля 2015 года в удовлетворении заявления М.В. Казимировой отказано.

В апелляционной жалобе М.В. Казимировой, которую поддержал её представитель К.А. Д***, по доверенности от *** 2015 года, с учетом представленного дополнения к апелляционной жалобе, ставится вопрос об отмене решения суда.

Представитель Департамента образования г. Москвы - А.М. К***, по доверенности от *** 2013 года, полагал решение суда правильным.

Судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие других лиц, участвующих в деле, извещённых о времени и месте судебного заседания.

Проверив материалы дела, выслушав представителя М.В. Казимировой, представителя Департамента образования г. Москвы, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В соответствии с ч. 1 ст. 330 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются:

1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела;

2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела;

3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела;

4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного постановления в апелляционном порядке по доводам апелляционной жалобы, изученным по материалам дела, не имеется.

Из материалов дела усматривается, что *** 2012 года сын М.В. Казимировой - К*** А., *** года рождения, зарегистрированный по месту пребывания на период времени с *** 2012 года по *** 2019 года в г. Москве по адресу: ***, учтён в электронном реестре заявлений о предоставлении мест в государственном дошкольном образовательном учреждении.

Однако в указанных заявителем учреждениях место её сыну не было предоставлено в связи с тем, что они укомплектованы в полном объёме, как и в рядом расположенных образовательных учреждениях.

Установленные обстоятельства не оспариваются никем из лиц, участвующих в деле.

Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявления, суд руководствовался тем, что Правительством г. Москвы и Департаментом образования г. Москвы совершены все необходимые действия на обеспечение права ребёнка заявителя на получение дошкольного образования.

С указанным выводом судебная коллегия согласна.

В соответствии с частями 1, 2 ст. 43 Конституции РФ каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 15.05.2006 N 5-П указал, что закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14 декабря 1960 года) и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает не только экономическую доступность (в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую доступность, под которой названные акты понимают безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям.

Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребёнок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения.

Реализация конституционного права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование предполагает, по смыслу статей 7, 19 (части 1 и 2), 38 (часть 1), 43 (части 1 и 2), 71 (пункты "в", "е"), 72 (пункт "е" части 1), 76 (части 1 и 2) и 114 (пункт "в" части 1) Конституции Российской Федерации, нормативное закрепление соответствующих минимальных федеральных стандартов обеспечения этого права, которые субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны учитывать, осуществляя собственное нормативное регулирование.

Законодательные гарантии конституционного права ребёнка на доступное дошкольное образование закреплены в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации", а также в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Статьёй 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" определено, что право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного, в том числе дошкольного, образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях отнесена к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (пункт 1 части 1 статьи 9 указанного Закона).

Исходя из положений, предусмотренных статьёй 67 этого же Закона, получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Правила приёма на обучение по основным образовательным программам должны обеспечивать приём всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня. Правила приёма в государственные и муниципальные образовательные учреждения на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также приём в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация. В приёме в государственную или муниципальную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест. В случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации родители (законные представители) ребёнка для решения вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаются непосредственно в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования.

Согласно пункту 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа.

Пунктами 4, 5 части 1 статьи 9 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления осуществляют создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовательных учреждений, а также обеспечивают содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.

В соответствии с частями 3 и 3.1 статьи 2 Закона г. Москвы от 20 июня 2001 г. N 25 "О развитии образования в городе Москве" государственными образовательными учреждениями города Москвы являются образовательные учреждения, созданные городом Москвой и (или) находящиеся в ведении города Москвы; муниципальные образовательные учреждения - образовательные учреждения, созданные внутригородскими муниципальными образованиями - городскими округами Троицк и Щербинка (далее - городские округа). Согласно части 5 данной статьи система образования города Москвы является частью системы образования Российской Федерации и представляет собой совокупность взаимодействующих:

1) преемственных образовательных программ различных уровня и направленности, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований;

2) сети реализующих их образовательных учреждений и организаций;

3) органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций;

4) объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Согласно части 1 ст. 4 Закона города Москвы от 20.06.2001 N 25 "О развитии образования в городе Москве" жителям города Москвы гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Право на получение образования реализуется, в том числе, путем создания и поддержки системы образования и создания социально-экономических условий для получения образования в дошкольных государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

Согласно ч. 4 ст. 10 Закона города Москвы от 20.06.2001 N 25 "О развитии образования в городе Москве" органы местного самоуправления муниципальных округов и поселений в городе Москве участвуют в учёте детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы, а также взаимодействуют с образовательными учреждениями при реализации полномочий по вопросам местного значения и переданных государственных полномочий города Москвы.

В силу ст. 10 Закона г. Москвы от 10.03.2004 N 14 "Об общем образовании в городе Москве" количество групп в дошкольном образовательном учреждении определяется на основании данных учета детей, подлежащих обучению, осуществляемому в соответствии с настоящим Законом, в зависимости от числа поданных заявлений граждан, созданных для осуществления образовательного процесса условий, санитарных норм и контрольных нормативов, указанных в лицензии, в порядке, установленном правовыми актами города Москвы, при этом гражданам может быть отказано в приеме в конкретное государственное или муниципальное образовательное учреждение только при отсутствии в нем свободных мест.

Решением Верховного Суда РФ от 4 апреля 2014 г. N АКПИ14-281 признано, что п. 1.9 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПин 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций", утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 15 мая 2013 г. N 26, допускает комплектование групп в дошкольных образовательных организациях с превышением установленных нормативов, условием соблюдения которых будет являться лишь фактическое отсутствие части детей в отдельные дни. Фактическое же присутствие всех принятых в группу детей приведёт к нарушению установленных санитарно-эпидемиологических требований к условиям отдыха, воспитания и обучения детей. Следовательно, пункт 1.9 Санитарных правил может привести к несоблюдению установленных гигиенических нормативов, ненадлежащему исполнению дошкольной образовательной организацией принятых на себя по договору с родителями детей обязательств, оказанию некачественных образовательных услуг, что нарушает права и законные интересы родителей, в том числе заявителя, и не соответствует статьям 42, 43 Конституции Российской Федерации, гарантирующим каждому благоприятную окружающую среду и право на образование, Федеральному закону "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статье 5 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", статьям 309, 310 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которых обязательства должны исполняться надлежащим образом, а также статье 4 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей", закрепляющей обязанность исполнителя оказать потребителю услугу, качество которой соответствует договору, и право потребителя на получение услуги такого качества.

Данная норма, в части, допускающей комплектование групп в дошкольных образовательных организациях с превышением установленных нормативов, признана Верховным Судом РФ недействующей.

Из анализа названных законоположений с учётом их конституционного толкования и смысла, придаваемого судебной практикой, следует, что органы государственной власти во взаимодействии с образовательными учреждениями обязаны обеспечить не только физическую доступность дошкольного образования, но и качество образовательной услуги.

Таким образом, применительно к ст. 249 ГПК РФ, определяющей правила распределения бремени доказывания между участвующими в деле лицами, при отсутствии мест в конкретном образовательном учреждении заинтересованные лица должны представить доказательства, подтверждающие как своевременность принятых ими мер к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению образовательной деятельности, так и взаимодействие с образовательными учреждениями при реализации полномочий по вопросам местного значения и переданных государственных полномочий города Москвы. Кроме того, заинтересованные лица должны представить доказательства, подтверждающие, что учёт детей, подлежащих обучению, осуществляется в соответствии с требованиями закона, а обеспечение детей местами в дошкольном образовательном учреждении происходит согласно существующей очерёдности и с соблюдением прав льготной категории граждан.

Вместе с тем заявитель должен представить суду не только доказательства проживания ребёнка на территории, которая ранее относилась к Северному окружному управлению образования Департамента образования г. Москвы, наличия у ребёнка права на льготы (если таковое имеется), но и факт своего обращения при отсутствии мест в избранном им образовательном учреждении в органы государственной власти для устройства ребёнка в другую общеобразовательную организацию.

В последнем случае заинтересованные лица должны представить доказательства принятия ими конкретных мер по обращению заявителя и их полноту.

В соответствии с этим судебной коллегией установлено, что Департаментом образования г. Москвы представлены доказательства их надлежащей деятельности по реализации права на образование сына заявителя.

Так, руководителем Департамента образования г. Москвы были утверждены Временные правила регистрации заявлений о постановке детей на учёт, внесения изменений в имеющиеся заявления и направления детей на зачисление в государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, подведомственные Департаменту образования города Москвы (далее - Временные правила). Данными Правилами с 7 ноября 2013 г. был определён порядок регистрации заявлений о постановке детей на учёт, внесения изменений в имеющиеся заявления и направления детей на зачисление в государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, подведомственные Департаменту образования г. Москвы. В настоящий момент, как и на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, Временные правила действуют.

Названые Правила прошли проверку на их соответствие закону (Определение Верховного Суда РФ от 4 февраля 2015 года N 5-АПГ14-61), были опубликованы и размещены на официальном сайте Департамента образования г. Москвы (http://dogm.mos.ru в разделе Документы), а также на ранее имевшихся официальных сайтах окружных управлений образования Департамента образования г. Москвы.

Указаний на обстоятельства, свидетельствующие о нарушении этих Правил, апелляционная жалоба не содержит.

Кроме того, в деле имеются доказательства, подтверждающие как отсутствие свободных мест, так и работу по созданию дополнительных мест в системе дошкольного образования.

Так, согласно справке Северного окружного управления образования Департамента образования г. Москвы N *** от *** 2015 года для удовлетворения потребности населения в услугах дошкольного образования по Северному административному округу г. Москвы в 2012 году введено в эксплуатацию 6 детских садов на общую численность 910 мест, в 2013 году - 3 детских сада новостройки на общую численность565 мест, в 2014 году - 5 детских садов на общую численность 690 мест, в 2015 году планируется ввести 7 детских садов на общую численность 1650 мест. Совместно с Префектурой *** г. Москвы произведена работа по передаче в окружную сеть 6 ведомственных детских садов на общую численность 505 мест, планируется ввод здания детского сада в Савеловском районе г. Москвы на 80 мест.

Аналогичная информация усматривается из письма прокуратуры г. Москвы N *** от *** 2014 года.

Представленные доказательства соответствуют требованиям относимости и допустимости их достоверность заявителем по существу не опровергнута.

Доводы жалобы фактически сводятся к тому, что в отношении ребёнка, временно зарегистрированного по месту пребывания в г. Москве, допускается дискриминация по сравнению с москвичами.

Между тем при проверке нормативного регулирования законодательства г. Москвы в указанной сфере в определении Верховного Суда РФ от 4 февраля 2015 г. N 5-АПГ14-61 отмечено, что не только законодательные акты г. Москвы, но и нормы законодательства, имеющего большую юридическую силу по отношению к Временным правилам, предполагают обеспечение территориальной доступности соответствующих учреждений для тех детей, которые имеют право на получение образования данного уровня. Иное регулирование, напротив, с определённой долей вероятности допускало бы возможность отказа в приёме в дошкольное образовательное учреждение по мотивам отсутствия свободных мест детям, проживающим рядом с учреждением, что вошло бы в прямое противоречие с приведёнными выше положениями норм федерального законодательства, умаляя право ребёнка на доступность образования, в том числе доступность пешеходную. При этом оспариваемые нормы не предполагают отказ в зачислении в дошкольное образовательное учреждение г. Москвы по мотиву отсутствия у ребёнка регистрации по месту жительства (месту пребывания) на закрепленной за образовательным учреждением территории. Оспариваемые положения содержат единственное основание для отказа в зачислении в выбранное учреждение - отсутствие свободных мест, что в полной мере согласуется с требованиями как Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", так и Закона г. Москвы от 10 марта 2004 г. N 14 "Об общем образовании в г. Москве".

Иные доводы жалобы сводятся к тому, что достижение ребёнком определённого возраста является достаточным условием предоставления места в образовательном учреждении.

С указанными доводами судебная коллегия согласиться не может, поскольку они основаны на ошибочном толковании заявителем норм материального права, подлежащих применению при разрешении данного дела, и не могут являться основанием к отмене решения суда первой инстанции.

Доводы жалобы относительно сроков предоставления места в дошкольном образовательном учреждении не учитывают, что Постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 г. N 454-ПП утверждена Государственная программа "Развитие образования города Москвы ("Столичное образование") на 2012-2018 годы", которая предусматривает 7 этапов.

Ребёнок заявителя зарегистрирован в г. Москве по месту пребывания временно.

Согласно указанной Государственной программе к началу 2015 года шестьсот государственных общеобразовательных организаций города Москвы (86,2% всех государственных общеобразовательных организаций города Москвы) имеют в своей в структуре дошкольные группы. Численность обучающихся общеобразовательных организаций города Москвы к 2018 году увеличится почти на 40% по сравнению с 2011 годом. Планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации Государственной программы, то есть до 31 декабря 2018 года, предусматривают обеспечение возможности каждому ребёнку в возрасте от 3 до 7 лет, проживающему в городе Москве и нуждающемуся в разных формах образования и развития, получить полноценное дошкольное образование.

На основании изложенного судебная коллегия не усматривает правовых оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы.

Руководствуясь ст. 328, ст. 329 ГПК РФ, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда

определила:

решение Тимирязевского районного суда г. Москвы от 15 апреля 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи