Апелляционное определение СК по административным делам Алтайского краевого суда от 06 октября 2015 г. по делу N 33-8539/2015

Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Вегель А.А.,

судей Зацепина Е.М., Новиковой Н.В.,

при секретаре Усачевой К.Н.,

с участием прокурора Гуляевой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Бийска на решение Бийского городского суда Алтайского края от 11 июня 2015 года по делу по заявлению прокурора города Бийска в интересах Российской Федерации о признании муниципального нормативного правового акта не действующим в части.

Заслушав доклад судьи Зацепина Е.М., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор г. Бийска обратился в суд с заявлением о признании противоречащими закону и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу подп. "ж" п. 2.32 Правил благоустройства города Бийска, утвержденных постановлением Администрации города Бийска от 03 июля 2008 года N 966 (далее - Правила), пунктов 10.1 - 10.7 Правил; пункта 1.2 Правил в части установления границ прилегающей территории, пунктов 2.1, 2.17, подпунктов "а", "б", "в", "д" п. 2.32, пунктов 2.19, 4.10, 4.12, 4.13, 5.1.1, 6.2, 6.12, 6.15, 7.2 Правил в части слов "прилегающих территорий"; подпункта "и" п. 2.32, п. 24, п. 4.11 Правил в части возложения обязанности по уборке земельных участков, не принадлежащих гражданам на праве собственности или ином вещном праве; подпункта "е" п. 2.32, пунктов 9.1, 9.7, 9.8 Правил в части возложения обязанности по получению ордера на производство земляных работ гражданами и юридическими лицами, получившими в установленном порядке разрешение на строительство или реконструкцию объекта капитального строительства.

В обоснование требований прокурор г. Бийска указал на то, что постановлением Администрации города Бийска от 03 июня 2008 года N 966 утверждены Правила благоустройства города Бийска, опубликованные в газете "Муниципальный вестник" N 24 (79) от 11 июня 2008 года. По мнению заявителя, отдельные положения данных Правил противоречат действующему федеральному законодательству и подлежат признанию не действующими в части и не подлежащими применению по следующим основаниям.

В соответствии с п. 1.2 Правил прилегающая территория определяется как земельный участок или его часть с газонами, малыми архитектурными формами и другими сооружениями, непосредственно прилегающими к зданию, сооружению. Границы прилегающих территорий составляют: на улицах с двусторонней застройкой - по длине занимаемого участка, а по ширине - от забора до середины проезжей части улицы, при наличии асфальтированной дороги - до обочины или бордюрного камня дороги; на улицах с односторонней застройкой по длине занимаемого земельного участка, а по ширине - от забора на всю ширину улицы, включая противоположный тротуар, при наличии асфальтированной дороги - до обочины или бордюрного камня дороги; на дорогах, подходах, подъездных путях предприятиям, а также к жилым микрорайонам, карьерах и земельным участкам - по всей длине дороги, включая 10-ти метровую зеленую зону; на строительных площадках - территория не менее 15 метров от ограждения стройки по всему периметру; для некапитальных объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения - на расстоянии 10 метров от объекта по его периметру.

Пунктами 2.1, 2.17, подп. "а", "б", "в", "д" п. 2.32 Правил предусмотрено, что физические и юридические лица всех организационно-правовых форм, индивидуальные предприниматели обязаны обеспечить своевременную и качественную очистку и уборку отведенных им в установленном порядке земельных участков и прилегающих территорий.

В силу п.п. 2.19, 4.10, 4.12, 4.13 Правил содержание и уборка садов, скверов, парков, зеленых насаждений, находящихся в собственности организаций, домовладельцев либо на прилегающих территориях, очистка и вывоз снега с прилегающих территорий производится силами и средствами этих организаций, домовладельцев самостоятельно или по договорам со специализированными предприятиями и организациями.

Согласно п. 5.1.1 Правил физические и юридические лица организуют содержание элементов внешнего благоустройства, расположенных на прилегающих территориях.

В соответствии с п. 2.24, подпунктом "и" п. 2.32 Правил физические и юридические лица производят очистку и уборку водосточных канав, лотков, труб, дренажей, предназначенных для отвода поверхностных и грунтовых вод из дворов, с территорий, прилегающих к строению, зданию, сооружению.

Пунктом 4.11 Правил гражданам и юридическим лицам предписано обеспечивать после прохождения снегоочистительной техники уборку прибордюрных лотков на расстоянии 0,5 м и расчистку въездов, пешеходных переходов как со стороны зданий, строений, сооружений, так и с противоположной стороны проезда, если там нет других объектов.

На основании п.п. 6.2, 6.12, 6.15 Правил физические и юридические лица, в собственности (пользовании) которых находятся земельные участки обязаны обеспечить содержание и сохранность зеленых насаждений на прилегающих к их земельным участкам территориям, учет, содержание, клеймение, снос, обрезку, пересадку деревьев и кустарников.

Пунктом 7.2 Правил на граждан и юридических лиц возложена обязанность по заключению соглашений со специализированными организациями по уборке, посыпке песком, текущему и капитальному ремонту асфальтового покрытия тротуаров, проезжих частей улиц, площадей прилегающих территорий.

Приведенные пункты Правил, по мнению заявителя, противоречат действующему законодательству в связи со следующим. Прилегающая территория является территорией общего пользования, которая, в силу ст.ст. 12, 130, 132 Конституции Российской Федерации находится в муниципальной собственности. Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. В силу ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества несобственником могут быть установлены лишь федеральными законами. Обязанность по уборке прилегающих территорий на граждан и юридических лиц не возлагает ни земельное законодательство, ни Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ни Федеральный закон "Об охране окружающей среды". В соответствии с ч. 2 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в целях решения вопросов местного значения городских округов, предусмотренных пунктами 7.1 - 11, 20 и 25 ч. 1 ст. 16 данного Федерального закона, законодатель исходит из добровольности участия в выполнении социально значимых для поселения и городского округа работ. Таким образом, пункты 1.2, 2.1, 2.17, 2.19, подпункты "а", "б", "в", "д", "и" п. 2.32, пункты 2.24, 4.10, 4.11, 4.12, 4.13, 5.1.1, 6.2, 6.12, 6.15, 7.2 Правил благоустройства города Бийска в части возложения обязанности по уборке и содержанию территорий, не принадлежащих гражданам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам на праве собственности или ином вещном праве, противоречат законодательству, поскольку возложение подобных обязанностей не относится к компетенции органа местного самоуправления, а может устанавливаться только федеральным законом или договором.

Подпунктом "ж" п. 2.32 Правил на собственников зданий, строений, сооружений, земельных участков возложена обязанность по заключению договора со специализированными организациями или индивидуальными предпринимателями, имеющими прав на выполнение работ по вывозу и утилизации твердых и жидких бытовых отходов, либо приобретать в специализированной организации талоны для самостоятельной утилизации отходов на городском полигоне ТБО.

Подпункт "ж" п. 2.32 Правил, по мнению заявителя, не соответствует положениям ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющего, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора, понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством. Поскольку Правила благоустройства законом не являются, полномочия по возложению на физических лиц обязанности по заключению договоров на вывоз и утилизацию бытовых отходов со специализированными организациями у органа местного самоуправления отсутствуют.

Пунктами 10.1-10.7 Правил установлено, что владельцы животных обязаны предотвращать опасное воздействие своих животных на других животных и людей, а также обеспечивать тишину для окружающих в соответствии с санитарными нормами, соблюдать действующие санитарно-гигиенические и ветеринарные правила (п. 10.1); не допускается содержание домашних животных на балконах, лоджиях, в местах общего пользования многоквартирных жилых домов (п. 10.2); запрещается передвижение сельскохозяйственных животных на территории города без сопровождающих лиц (п. 10.3); выпас сельскохозяйственных животных осуществляется на специально отведенных местах выпаса под наблюдением владельца или уполномоченного им лица (п. 10.4); отлову подлежат собаки, независимо от породы и назначения, находящиеся на улицах или в иных общественных местах без сопровождающего лица (п. 10.5); отлов бродячих животных осуществляется специализированными организациями на основании муниципальных контрактов, заключенных с уполномоченным муниципальным заказчиком, в пределах средств, предусмотренных в бюджете города на эти цели (п. 10.6); порядок содержания животных на территории города устанавливается муниципальным правовым актом (п. 10.7).

Между тем, в силу действующего законодательства в круг вопросов местного значения органов местного самоуправления не входит нормативно-правовое регулирование санитарно-эпидемиологических мероприятий, к которым, в том числе, отнесены вопросы установления правил содержания домашних животных и отлова бродячих животных. Кроме того, и домашние, ни безнадзорные животные действующим законодательством к элементам благоустройства территорий не отнесены.

В соответствии с п. 9.1 Правил работы, связанные с разрытием грунта или вскрытием дорожных покрытий (прокладка, реконструкция или ремонт подземных коммуникаций, забивка свай и шпунта, планировка грунта, буровые работы), производятся только при наличии ордера на проведение земляных работ, выданного муниципальным органом.

Пунктами 9.7, 9.8 Правил определено, что все организации, которые в предстоящем году должны осуществлять работу по строительству, обязаны в срок до 1 ноября предшествующего строительству года представить в Управление ЖКХ согласованный с Отделом архитектуры и градостроительства проект прокладки коммуникаций с указанием сроков производства работ.

Организациям, своевременно не выполнившим требования настоящего пункта Правил, ордер не выдается, при строительстве коммуникаций с продолжительностью более 2-х месяцев ордер выдается на отдельные участки, но не более чем на два месяца.

Согласно подп. "е" п. 2.32 Правил собственники, пользователи, арендаторы зданий и жилых домов, граждане, во владении которых находятся здания, строения и земельные участки должны производить земляные и строительные работы только после согласования с Управлением ЖКХ, благоустройства и дорожного хозяйства, Отделом архитектуры Администрации города Бийска.

Данные пункты Правил, как указано заявителем, противоречат действующему законодательству в части возложения обязанности по получению ордера на производство земляных работ лицами, получившими в установленном порядке разрешение на строительство или реконструкцию. Так, согласно ч. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (ч. 1 ст. 51). В ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4-6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются установленные настоящей статьей документы. Согласно ч. 10 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 статьи документов. Заявитель полагает, что разрешение на строительство, полученное застройщиком в установленном порядке, является основанием для производства всего комплекса работ, связанных со строительством, в том числе для производства земляных работ.

Решением Бийского городского суда Алтайского края от 11 июня 2015 года требования прокурора города Бийска удовлетворены частично. Признаны не действующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу: подпункт "ж" п. 2.32 - полностью, пункты 2.1, 2.17, подпункты "а", "б", "в", "д", "и" п. 2.32, пункты 2.19, 2.24, 4.10, 4.11, 4.12, 4.13, 5.1.1, 6.2, 6.12, 6.15, 7.2 - в части возложения на граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц обязанности по содержанию и уборке прилегающих территорий, не принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве, пункты 9.1, 9.7, 9.8 - в части возложения обязанности по получению ордера на производство земляных работ лицами, получившими в установленном порядке разрешение на строительство или реконструкцию, Правил благоустройства города Бийска, утвержденных постановлением Администрации города Бийска от 03 июня 2008 года N 966. Указано на необходимость после вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о настоящем решении в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, - газете "Муниципальный вестник". В удовлетворении остальной части требований прокурора города Бийска отказано.

В апелляционной жалобе Администрация города Бийска просит отменить решение суда в той части, которой требования прокурора удовлетворены. В обоснование жалобы указала на то, что вывод суда о признании не действующими ряда оспариваемых прокурором пунктов Правил не основан нормах закона. Пункт 9.1 Правил правильно устанавливает необходимость получения специального разрешения на производство земляных работ, в том числе при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства как для лиц, имеющих разрешение на строительство и осуществляющих данные работы в рамках цикла строительства, так и для лиц, осуществляющих земляные работы в иных целях, поскольку разрешение на производство земляных работ, предусмотренное Правилами, является иным документом, чем разрешение на строительство, выдача которого регулируется ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Кроме того, данное положение соответствует Приказу Минрегиона России от 27 декабря 2011 года N 163, которым утверждены методические рекомендации по разработке норм правил по благоустройству территории муниципальных образований. Указанный пункт Правил не ограничивает права заказчиков (генподрядчиков), а устанавливает порядок осуществления земляных работ, сопряженных с проведением строительства, ремонта и реконструкции инженерных коммуникаций. Названные виды работ, в случае нарушения правил производства работ, правил технической эксплуатации, правил безопасности и иных нормативных документов, могут привести к нарушению электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения и возникновению чрезвычайных ситуаций в границах городского округа, создавать угрозу безопасности дорожного движения, нарушать правила содержания муниципального жилищного фонда, наносить вред окружающей среде. Кроме того, суд указал на признание п.п. 9.1, 9.7, 9.8 Правил не действующими в части возложения обязанности по получению ордера на производство земляных работ лицами, получившими в установленном порядке разрешение на строительство или реконструкцию, однако не учел, что разрешение на реконструкцию законодательством не предусмотрено.

Пункты 2.1, 2.17, подпункты "а", "б", "в", "д", "и" п. 2.32, 2.19, 2.24, 4.10, 4.11, 4.12, 4.13, 5.1.1, 6.2, 6.12, 6.15, 7.2 Правил - в части возложения на граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц обязанности по содержанию и уборке прилегающих территорий, не принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве, также безосновательно признаны судом противоречащими действующему законодательству. Судом необоснованно в данной части применена ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, так как Правила определяют работы по благоустройству, поддержание порядка и чистоты на прилегающих территориях, а не порядок содержания собственником своего имущества. Кроме того, исходя из п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Правила благоустройства территории города устанавливают, в том числе, порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.

Положения подп. "и" п. 2.32, п. 4.11 Правил также не противоречат действующему законодательству. Согласно ст.ст. 42, 74 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы. Лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством. Таким образом, действующим федеральным законодательством прямо предусмотрена обязанность иных лиц, не являющихся собственниками земельных участков, соблюдать требования экологических, санитарно-гигиенических правил и нормативов, а вывод суда о том, что указанные пункты правил устанавливают обязанность по уборке земельных участков, не принадлежащих гражданам на праве собственности или ином вещном праве, не основан на нормах закона.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор города Бийска просит об оставлении апелляционной жалобы без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Администрации города Бийска П.А.В. настаивала на удовлетворении апелляционной жалобы, прокурор Гуляева А.А. возражала против удовлетворения апелляционной жалобы, кроме того, полагала, что решение суда в части отказа в признании не действующими п.п. 10.1-10.7 является необоснованным.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации апелляционную жалобу возможно рассмотреть в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, выслушав представителя Администрации города Бийска П.А.В., прокурора Гуляеву А.А., проверив административное дело в полном объеме в соответствии с ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Признавая не действующими пункты 2.1, 2.17, подпункты "а", "б", "в", "д", "и" п. 2.32, пункты 2.19, 2.24, 4.10, 4.11, 4.12, 4.13, 5.1.1, 6.2, 6.12, 6.15, 7.2 Правил благоустройства города Бийска, суд первой инстанции исходил из того, что орган местного самоуправления не уполномочен на принятие таких норм, в связи с чем перечисленные положения не могут быть признаны соответствующими нормам федерального законодательства.

В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Пунктом 19 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения городского поселения относится утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

В силу ст. 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в п. 1 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124).

Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

В соответствии со ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Правом на использование земельных участков в соответствии со статьями 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. На указанных лиц в силу статьи 42 данного Кодекса возложена, в том числе обязанность по соблюдению при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; недопущению загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы.

Из системного толкования изложенных норм следует, что возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона либо на основании договора.

Федеральное законодательство такой обязанности не предусматривает.

В данном случае эта обязанность возложена на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанности решением органа местного самоуправления.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных, в том числе, п. 19 ч. 1 ст. 14 настоящего Федерального закона.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции, установив, что пункты 2.1, 2.17, подпункты "а", "б", "в", "д", "и" п. 2.32, пункты 2.19, 2.24, 4.10, 4.11, 4.13, 5.1.1, 6.2, 6.12, 6.15, 7.2 Правил благоустройства города Бийска устанавливают для собственников, владельцев, пользователей земельных участков дополнительное бремя по содержанию имущества, не принадлежащего им, правомерно признал данные положения не действующими в части возложения на граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц обязанности по содержанию и уборке прилегающих территорий, не принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве.

Однако п. 4.12 Правил благоустройства города Бийска, предусматривающий запрет сбрасывания и выталкивания снега лицам, указанным в пункте 2.1 Правил, с предоставленного в установленном порядке земельного участка, прилегающей и закрепленной территорий на проезжую часть дороги при ручной или механизированной уборке, если иное не предусмотрено соглашением с организацией, осуществляющей уборку и содержание дорог, необоснованно признан судом не действующим, поскольку данный пункт не возлагает на граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц каких-либо обязанностей по осуществлению действий на прилегающих территориях, не принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве.

Доводы жалобы о том, что судом необоснованно указано на противоречие вышеуказанных норм, признанных судом не действующими, статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку Правила благоустройства не определяют порядок содержания собственником своего имущества, основаны на неправильном толковании закона.

Норма п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исходя из которой Правила благоустройства территории города устанавливают, в том числе, порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, не возлагает на собственников зданий (помещений в них) и сооружений обязанностей по осуществлению благоустройства прилегающих территорий, в связи с чем, вопреки доводам жалобы, не может свидетельствовать об ошибочности выводов суда.

Доводы заявителя в части признания не действующим п. 1.2 Правил благоустройства города Бийска, содержащего понятие прилегающей территории, суд обоснованно отклонил со ссылкой на то, что указанная норма не может быть признана не соответствующей действующему законодательству и нарушающей права неопределенного круга лиц по основаниям, указанным прокурором в заявлении.

Признавая не действующими пункты 9.1, 9.7, 9.8 Правил благоустройства города Бийска в части, устанавливающей обязанность получения разрешения (ордера) на производство земляных работ как для лиц, имеющих разрешение на строительство и осуществляющих данные работы в рамках цикла строительства, суд исходил из того, что разрешение на строительство, полученное застройщиком в установленном порядке, является основанием для производства всего комплекса работ, связанных со строительством, в том числе, для производства земляных работ.

В соответствии со ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения).

При этом под строительством понимается создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства), под реконструкцией объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (подп. 13, 14 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (ч. 1).

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (ч. 2).

Не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 настоящей статьи документов. Документы, предусмотренные частями 7 и 9 настоящей статьи, могут быть направлены в электронной форме (ч. 10).

В соответствии со ч. 2 ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

В состав проектной документации объектов капитального строительства, за исключением проектной документации линейных объектов, включаются, в том числе, пояснительная записка с исходными данными для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями (подп. 1 ч. 12 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу ч. 1 ст. 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Не допускаются подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий.

Как предусмотрено ч. 4 ст. 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации, инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также в целях подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, выполняются в целях получения: 1) материалов о природных условиях территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, и факторах техногенного воздействия на окружающую среду, о прогнозе их изменения, необходимых для разработки решений относительно такой территории; 2) материалов, необходимых для обоснования компоновки зданий, строений, сооружений, принятия конструктивных и объемно-планировочных решений в отношении этих зданий, строений, сооружений, проектирования инженерной защиты таких объектов, разработки мероприятий по охране окружающей среды, проекта организации строительства, реконструкции объектов капитального строительства; 3) материалов, необходимых для проведения расчетов оснований, фундаментов и конструкций зданий, строений, сооружений, их инженерной защиты, разработки решений о проведении профилактических и других необходимых мероприятий, выполнения земляных работ, а также для подготовки решений по вопросам, возникшим при подготовке проектной документации, ее согласовании или утверждении.

Результаты инженерных изысканий представляют собой документ о выполненных инженерных изысканиях, содержащий материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и отражающий сведения о задачах инженерных изысканий, о местоположении территории, на которой планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, о видах, об объеме, о способах и о сроках проведения работ по выполнению инженерных изысканий в соответствии с программой инженерных изысканий, о качестве выполненных инженерных изысканий, о результатах комплексного изучения природных и техногенных условий указанной территории, в том числе о результатах изучения, оценки и прогноза возможных изменений природных и техногенных условий указанной территории применительно к объекту капитального строительства при осуществлении строительства, реконструкции такого объекта и после их завершения и о результатах оценки влияния строительства, реконструкции такого объекта на другие объекты капитального строительства (ч. 4.1 ст. 47).

Из приведенных положений следует, что необходимым и достаточным документом для осуществления строительства, реконструкция объектов капитального строительства является разрешение на строительство, в связи с чем при наличии разрешения на строительство земляные работы, связанные со строительством и реконструкцией, производятся без ордера на производство земляных работ в случае, если указанные работы проводятся в границах, установленных разрешением на строительство. При этом материалы необходимые для выполнения земляных работ отражаются в проектной документации.

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о необходимости признания пунктов 9.1, 9.7, 9.8 Правил благоустройства города Бийска не действующими в части возложения обязанности по получению ордера на производство земляных работ лицами, получившими в установленном порядке разрешение на строительство.

При этом следует исключить из резолютивной части решения суда указание на лиц, получивших разрешение на реконструкцию, поскольку такого документа законом не предусмотрено, реконструкция объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство.

Также необходимо уточнить, что при наличии разрешения на строительство земляные работы, связанные со строительством и реконструкцией, производятся без разрешения (ордера) в случае, если указанные работы проводятся в границах, установленных разрешением на строительство. В случае, если земляные работы выходят за пределы земельного участка, установленные разрешением на строительство, земельные работы проводятся на основании разрешения (ордера).

Судом обоснованно указано на то, что оспариваемые прокурором нормы подпункта "е" п. 2.32 Правил благоустройства города Бийска о необходимости собственникам, пользователям, арендаторам зданий и жилых домов, гражданам, во владении которых находятся здания, строения и земельные участки, производить земляные и строительные работы только после согласования с Управлением ЖКХ, благоустройства и дорожного хозяйства, Отделом архитектуры Администрации города Бийска (в случаях, предусмотренных законодательством), относятся к правилам благоустройства территории муниципального образования, вопросам местного значения, по своему содержанию не противоречат нормам федерального законодательства и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку данная норма предусматривает необходимое согласование только в случаях, предусмотренных законом. Соответственно, требования прокурора в указанной части правомерно отклонены.

То обстоятельство, что ордер на производство земляных работ является иным документом, нежели разрешение на строительство, само по себе не опровергает правильности вышеизложенных выводов.

Ссылки на то, что признанные судом не действующими положения соответствуют Методическим рекомендациям по разработке норм и правил по благоустройству территории муниципальных образований, утвержденных приказом Минрегиона России от 27 декабря 2011 года N 163, не могут быть приняты во внимание, поскольку данный акт не регулирует вопросы компетенции органом местного самоуправления.

Доводы жалобы о том, что рассматриваемые пункты Правил благоустройства города Бийска не ограничивают права заказчиков (генподрядчиков), а устанавливает порядок осуществления земляных работ, сопряженных с проведением строительства, также не могут быть приняты во внимание, поскольку порядок осуществления земляных работ при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства определяется проектной документацией.

Признавая не действующим подп. "ж" п. 2.32 Правил благоустройства города Бийска, предусматривающий, что граждане, во владении и пользовании которых находятся здания, строения и земельные участки, обязаны производить за счет собственных средств заключение договора со специализированными организациями или индивидуальными предпринимателями, имеющими право на выполнение работ по вывозу и утилизации твердых и жидких бытовых отходов, либо приобретать в специализированной организации талоны для самостоятельной утилизации отходов на городском полигоне ТБО, суд исходил из невозможности возложения обязанности по заключению договора муниципальным правовым актом в отсутствие соответствующей нормы в законе.

Действительно, в соответствии с ч. 1 ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Законом не предусмотрена обязанность граждан, во владении и пользовании которых находятся здания, строения и земельные участки, производить за счет собственных средств заключение договора со специализированными организациями или индивидуальными предпринимателями, имеющими право на выполнение работ по вывозу и утилизации твердых и жидких бытовых отходов.

Согласно п. 7 Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1997 года N 155, в целях оказания услуг по вывозу бытовых отходов осуществляется заказ на соответствующие услуги, который оформляется в письменной форме путем составления документа (договор, квитанция, талон и т.п.), в котором должны содержаться сведения о наименовании организации исполнителя, месте ее нахождения (юридический адрес), для индивидуального предпринимателя - фамилия, имя, отчество, сведения о государственной регистрации и наименование зарегистрировавшего его органа, а также указываться фамилия, имя, отчество потребителя, адрес, по которому должны быть оказаны услуги, наименование оказываемых услуг, сроки их оказания, цена, порядок оплаты и другие условия. Копия указанного документа должна выдаваться в обязательном порядке потребителю услуг. Форма документа устанавливается исполнителем.

При этом под потребителем понимается гражданин, использующий, заказывающий или имеющий намерение заказать исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, услуги по вывозу бытовых отходов, а под исполнителем - организация независимо от ее организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, оказывающие потребителю услуги по вывозу бытовых отходов по возмездному договору (п. 2 Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов).

Следовательно, услуги по вывозу бытовых отходов осуществляются исключительно по заказу потребителя.

При рассмотрении дела судом не принято во внимание, что оспариваемая норма не возлагает на граждан обязанность заключать договоры со специализированными организациями или индивидуальными предпринимателями по вывозу бытовых отходов, а предусматривает порядок вывоза и утилизации твердых и жидких бытовых отходов на территории частного сектора, тем самым реализовывая полномочие городского поселения по организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (подп. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

При таких обстоятельствах решение суда в рассматриваемой части подлежит отмене, поскольку подп. "ж" п. 2.32 Правил благоустройства города Бийска не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отказывая в признании не действующими пунктов 10.1 - 10.7 Правил благоустройства города Бийска, устанавливающих порядок содержания животных в городе, суд исходил из того, что право осуществления мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территории поселения, включено в перечень вопросов органа местного самоуправления городского поселения.

В соответствии с подп. "б", "з" и "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьей 1 которого установлено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности; санитарно-эпидемиологическая обстановка - состояние здоровья населения и среды обитания на определенной территории в конкретно указанное время; инфекционные заболевания - инфекционные заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку.

Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации. Осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия (п. 1 ст. 29 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), что, в частности, означает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере, предусматривающее как принятие самих правил содержания и выгула домашних животных, отлова безнадзорных животных на территории субъекта Российской Федерации, так и перечень конкретных мер по регулированию численности, отлову безнадзорных животных, созданию и содержанию приютов для них, определению круга лиц, обязанных осуществлять эти меры за счет средств регионального бюджета.

Так, пунктом 9.5 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2627-10 "Профилактика бешенства среди людей. Санитарно-эпидемиологические правила", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 06 мая 2010 года N 54 и зарегистрированных в Минюсте Российской Федерации 19 июля 2010 года N 17891, установлено, что регулирование численности безнадзорных животных проводится путем их отлова и содержания в специальных питомниках. Все животные должны быть привиты против бешенства. При реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения организация и проведение указанных мероприятий относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принимая во внимание, что безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход, проанализировав указанное выше законодательство, судебная коллегия приходит к выводу о том, что мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных отнесены к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней, общих для человека и животных.

Согласно подпунктам 49, 49.1 и 49.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта Российской Федерации с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства; осуществления регионального государственного ветеринарного надзора.

При этом анализ законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации в соотношении с изложенными нормами позволяет прийти к выводу о том, что в названной сфере законодатель не отнес к вопросам местного значения ни один из перечисленных вопросов регулирования.

Статьей 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен круг вопросов местного значения городского, сельского поселения.

В соответствии со ст. 18 этого же Федерального закона перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Из положений вышеуказанных норм федерального законодательства следует, что нормативно-правовое регулирование санитарно-противоэпидемических мероприятий, к которым, в том числе относятся принятие правил содержания и выгула домашних животных, отлова безнадзорных животных на территории субъекта Российской Федерации, перечень конкретных мер по регулированию численности, отлову безнадзорных животных, созданию и содержанию приютов для них, оказанию организационной, методической, информационной помощи в содержании домашних животных, определению круга лиц, обязанных осуществлять эти меры за счет средств регионального бюджета, не может быть отнесено к вопросам местного значения, которые составляют компетенцию органов местного самоуправления.

При этом следует учесть, что организация благоустройства территории, в том числе и вопросы территориального планирования в населенных пунктах, к которым относятся и вопросы определения мест для выгула домашних животных на территориях соответствующих муниципальных образований, относятся к вопросам местного значения, в связи с чем п. 10.4 Правил благоустройства города Бийска, предусматривающий осуществление выпаса сельскохозяйственных животных на специально отведенных местах выпаса под наблюдением владельца или уполномоченного им лица, принят Администрацией города Бийска в пределах полномочий, и не может быть признан противоречащим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, Федеральным законом от 30 марта 2015 года N 64-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 14.1 и 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" часть 1 статьи 14.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающая права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, дополнена пунктом 14 следующего содержания: "14) осуществление мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территории поселения".

Вместе с тем, право осуществления мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территории поселения, не наделяет полномочиями органы местного самоуправления устанавливать правила отлова безнадзорных животных.

В этой связи следует признать, что положения пунктов 10.1, 10.2, 10.3, 10.5, 10.6, 10.7 Правил благоустройства города Бийска приняты Администрацией города Бийска с нарушением приведенных выше положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в связи с чем, указанные пункты Правил следует признать не действующими.

В силу ч.1 ст.308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда подлежит отмене в части признания не действующим подпункта "ж" п. 2.32, п. 4.12 Правил благоустройства города Бийска с оставлением требований прокурора в данной части без удовлетворения, в части отказа в удовлетворении требований о признании не действующими пунктов 10.1, 10.2, 10.3, 10.5, 10.6, 10.7 Правил решение суда подлежит отмене с признанием указанных пунктов не действующими с момента вступления решения в законную силу. В абзаце 2 решения суда вместо слов "или реконструкцию" необходимо указать "в случае, если указанные работы проводятся в границах, установленных разрешением на строительство". С учетом подп. 2 ч. 4 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусматривающего установление срока публикации решения или сообщения о нем, абзац 3 решения также подлежит изменению с изложением его в следующей редакции: в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о настоящем решении в газете "Муниципальный вестник".

В остальной части решение суда подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Бийского городского суда Алтайского края от 11 июня 2015 года отменить в части признания не действующим подпункта "ж" п. 2.32, п. 4.12 Правил благоустройства города Бийска, утвержденных постановлением Администрации города Бийска от 03 июня 2008 года N 966, и принять в указанной части новое решение, которым оставить требования прокурора без удовлетворения.

Решение Бийского городского суда Алтайского края от 11 июня 2015 года отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании не действующими пунктов 10.1, 10.2, 10.3, 10.5, 10.6, 10.7 Правил благоустройства города Бийска, утвержденных постановлением Администрации города Бийска от 03 июня 2008 года N 966, и принять в данной части новое решение, которым признать пункты 10.1, 10.2, 10.3, 10.5, 10.6, 10.7 Правил благоустройства города Бийска, утвержденных постановлением Администрации города Бийска от 03 июня 2008 года N 966, не действующими с момента вступления решения в законную силу.

В абзаце 2 решения суда вместо слов "или реконструкцию" указать "в случае, если указанные работы проводятся в границах, установленных разрешением на строительство".

Абзац 3 решения изменить, изложив его в следующей редакции:

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о настоящем решении в газете "Муниципальный вестник".

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий:

Судьи: