Апелляционное определение Московского городского суда от 12 октября 2015 г. N 33а-36122/15

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего А.Н. Пономарёва, судей В.В. Ставича, Е.Н. Неретиной, при секретаре Н.В. Ивановой, рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи А.Н. Пономарёва административное дело по апелляционной жалобе представителя С.Н. Сидорка - И.С. Любосердовой на решение Савёловского районного суда г. Москвы от 1 июня 2015 года по административному иску С.Н. Сидорка к Федеральному агентству воздушного транспорта (в дальнейшем - Росавиация) о признании незаконным приказа об аннулировании свидетельства пилота-любителя и свидетельства линейного пилота, обязании внести указанные свидетельства в федеральную государственную информационную систему

установила:

С.Н. Сидорок обратился в суд с административным иском к Росавиации, ссылаясь на то, что аннулирование раннее выданных ему свидетельства пилота-любителя и линейного пилота произведено с нарушением закона.

Решением Савёловского районного суда г. Москвы от 1 июня 2015 года заявленные требования удовлетворены в части признания незаконным и отмене приказа Росавиации от 10 декабря 2014 года N *** об аннулировании свидетельства пилота-любителя. В остальной части в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе представителя С.Н. Сидорка - И.С. Любосердовой ставится вопрос об отмене решения в части, в которой заявленные требования не были удовлетворены.

В заседании судебной коллегии С.Н. Сидорок, его представители И.С. Любосердова, Д.А. Ильина, по доверенности от 4 марта 2015 года, доводы апелляционной жалобы поддержали.

Представители Росавиации - Т.В. Самарина, О.В. Писарева, по доверенности от 15 сентября 2015 года, просили решение суда оставить без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав С.Н. Сидорка и его представителей, представителей Росавиации, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В соответствии с ч. 2 ст. 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются:

1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела;

4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного постановления в апелляционном порядке по доводам апелляционной жалобы, изученным по материалам дела, не имеется.

Частями 9, 11 ст. 226 КАС РФ установлено, что если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Применительно к названным нормам процессуального права и предписаниям ч. 3 ст. 62 КАС РФ, аналогия которых усматривается в ст. 12, ст. 56 ГПК РФ, действовавших на момент рассмотрения дела, суд правильно распределил бремя доказывания между сторонами и установил следующие обстоятельства, имеющие значение для дела.

Право на безопасность охраняется Конституцией РФ, относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, являясь одним из инструментов защиты высших ценностей, признание, соблюдение и защита которых составляют обязанность государства (ст. 2, 37, 55, 72).

Основные принципы обеспечения безопасности закреплены в ст. 2 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности".

Основными принципами обеспечения безопасности являются:

1) соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности;

4) приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности;

5) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

Согласно ст. 5 указанного Закона правовую основу обеспечения безопасности составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области безопасности.

Право на безопасность реализуется на разных уровнях общественных отношений, включая правоотношения, вытекающие из профессиональной деятельности.

В соответствии с преамбулой Воздушного кодекса РФ настоящий Кодекс устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации.

Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности.

Поскольку авиация подразделяется на гражданскую, государственную и экспериментальную (ст. 20 Воздушного кодекса РФ), соответствующим образом для каждого вида авиации реализуется государственная программа обеспечения безопасности.

Реализация государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов обеспечивается в Российской Федерации в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации (п. 1 ст. 24.1 Воздушного кодекса РФ).

Целью государственного надзора в области гражданской авиации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества выполняемых в гражданской авиации работ и оказываемых услуг. Основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органов государственного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации об авиационном происшествии или инциденте, о фактах нарушений обязательных требований, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо влекут причинение такого вреда (п. 1, подп. 2 п. 6 ст. 28 Воздушного кодекса РФ).

К авиационному персоналу относятся лица, которые имеют профессиональную подготовку, осуществляют деятельность по обеспечению безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности, по организации, выполнению, обеспечению и обслуживанию воздушных перевозок и полетов воздушных судов, выполнению авиационных работ, организации использования воздушного пространства, организации и обслуживанию воздушного движения и включены в перечни специалистов авиационного персонала. Перечни специалистов авиационного персонала по видам авиации утверждаются уполномоченными органами, осуществляющими государственное регулирование деятельности соответственно в области гражданской авиации, государственной авиации и экспериментальной авиации (п. 1 ст. 52 Воздушного кодекса РФ).

Пилоты включены в Перечень специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации (утв. приказом Министерства транспорта РФ от 4 августа 2015 г. N 240), входящих в состав летного экипажа гражданской авиации:

Требования к образовательным организациям и организациям, осуществляющим обучение специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации, устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Подготовка специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации осуществляется по программам подготовки, утвержденным уполномоченным органом в области гражданской авиации.

Требования к порядку разработки, утверждения и содержанию указанных программ устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Порядок подготовки членов экипажа гражданского воздушного судна, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, специалистов по техническому обслуживанию воздушных судов, диспетчеров управления воздушным движением устанавливается федеральными авиационными правилами (пункты 2, 4, 5 ст. 54 Воздушного кодекса РФ).

В силу ст. 53 Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ к выполнению функций членов экипажа гражданского воздушного судна, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, а также функций по техническому обслуживанию воздушных судов, по диспетчерскому обслуживанию воздушного движения допускаются лица из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, имеющие выданные уполномоченным органом в области гражданской авиации соответствующие свидетельства (п. 1).

Правила проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение указанных в пункте 1 настоящей статьи свидетельств, требованиям федеральных авиационных правил, включающих в себя требования к подготовке авиационного персонала гражданской авиации для обслуживания пассажиров из числа инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности и использования технических средств и оборудования, указанных в пункте 10 статьи 37 настоящего Кодекса, а также правила выдачи указанных свидетельств устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 1.1).

Государственный контроль за деятельностью авиационного персонала осуществляется уполномоченным органом в области гражданской авиации, уполномоченным органом в области использования воздушного пространства, уполномоченным органом в области обороны или уполномоченным органом в области оборонной промышленности (п. 2).

Пунктом 8 Правил проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06 августа 2013 г. N 670, установлено, что для получения свидетельства в орган по выдаче свидетельств подается представление образовательной организации или организации, осуществляющей обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала, работодателя кандидатов на получение свидетельств (далее - представление) или заявление на выдачу свидетельства кандидата на получение свидетельства.

Достоверность данных в представлении (заявлении на выдачу свидетельства) и прилагаемых к ним документах, предусмотренных пунктом 9 настоящих Правил (далее - представленные документы), обеспечивается лицом, заверяющим (подписывающим) представленные документы.

Указание недостоверных сведений и (или) использование подложного документа в представленных документах влекут за собой аннулирование свидетельства, выданного на основе недостоверных сведений и (или) использования подложного документа в представленных документах.

Согласно п. 9 указанных Правил в представлении указывается вид свидетельств, заявляемых к получению, фамилии, имена и отчества (при наличии) кандидатов на получение свидетельства. Представление подписывается руководителем организации, представляющей кандидатов на получение свидетельств, и заверяется печатью организации.

В заявлении на выдачу свидетельства указывается вид свидетельства, заявляемого к получению, фамилия, имя и отчество (при наличии), телефон кандидата на получение свидетельства и при направлении по почте свидетельства - почтовый адрес для направления свидетельства.

Заявление на выдачу свидетельства подписывается кандидатом на получение свидетельства. В случае направления по почте заявления на выдачу свидетельства подпись кандидата на получение свидетельства заверяется в установленном порядке.

В состав представленных документов входят:

представление (заявление на выдачу свидетельства);

копия документа, удостоверяющего личность кандидата на получение свидетельства;

копия документа (документов), подтверждающего прохождение подготовки кандидата на получение свидетельства;

копия протокола проверки знаний кандидата на получение свидетельства;

копия справки, подтверждающей прохождение проверки навыков кандидата на получение свидетельства;

копия документа (документов), подтверждающего опыт кандидата на получение свидетельства, в случае, когда федеральными авиационными правилами установлены требования к опыту обладателя вида свидетельства, заявляемого к получению;

копия медицинского заключения кандидата на получение свидетельства, в случае, когда федеральными авиационными правилами установлены требования к состоянию здоровья обладателя вида свидетельства, заявляемого к получению.

Копии представленных документов заверяются организацией, подавшей представление, или подписываются кандидатом на получение свидетельства.

Постановление Правительства России, утвердившее эти Правила, вступило в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования, то есть с 8 января 2014 года.

Однако аналогичные нормы действовали и ранее, до 26 ноября 2009 года, в части, не противоречащей вышеприведенным нормам Воздушного кодекса РФ (Положение о классификации специалистов гражданской авиации СССР, утвержденное Министром гражданской авиации СССР 19 декабря 1988 г. N 44/И).

Кроме того, суд при разрешении спора обоснованно принял во внимание сходные нормы Наставления по производству полетов в гражданской авиации СССР, утвержденного Приказом Министерства гражданской авиации СССР от 8 апреля 1985 г. N 77.

Согласно Информация Федерального агентства воздушного транспорта от 6 февраля 2014 г. в связи со вступлением в силу постановления Правительства РФ от 06.08.2013 года N 670 и отсутствием ведомственных нормативно-правовых актов, разработка и издание которых, в соответствии с постановлением, возложена на Департамент государственной политики в области гражданской авиации, Росавиация временно приостановила выполнение функций по выдаче и продлению свидетельств авиационного персонала. В настоящее время не изданы Федеральные авиационные правила, устанавливающие требования к оформлению и форме свидетельств; порядок образования и работы Высшей квалификационной комиссии; перечни и содержание вопросов для проверки знаний кандидатов и пр.

Федеральное агентство воздушного транспорта предпринимает все необходимые меры для обеспечения бесперебойной работы организаций гражданской авиации в условиях смены нормативной правовой базы, регулирующей выдачу свидетельств авиационному персоналу. Росавиация выражает уверенность в том, что в ближайшее время Департамент государственной политики в области гражданской авиации подготовит необходимые нормативно-правовые акты и сложившаяся ситуация не приведет к возникновению сбойных ситуаций в работе организаций авиатранспортного комплекса.

Таким образом, упомянутые Правила применяются к тем правам и обязанностям, которые возникли после 8 января 2014 года и исполнение которых не приостанавливалось.

Следовательно, Правила регулируют вопросы аннулирования ранее выданных свидетельств пилотов.

Приказом Росавиации N *** от 10 декабря 2014 года, по поводу которого возник спор, предписано:

За указание недостоверных сведений и (или) использование подложного документа в представленных документах на выдачу свидетельства авиационного специалиста аннулировать свидетельства пилотов, указанные в приложении к настоящему приказу.

Исключить свидетельства пилотов, указанные в приложении к настоящему приказу, из федеральной государственной информационной системы "Реестр выданных свидетельств авиационного персонала".

Руководителям организаций гражданской авиации обеспечить изучение приказа во всех без исключения структурных подразделениях и принять меры по недопущению выполнения полетов лицами, указанными в приложении к настоящему приказу.

Руководителям территориальных органов Росавиации, председателям ВКК и ТКК Росавиации во взаимодействии с правоохранительными органами обеспечить надлежащий контроль за проверкой достоверности сведений, содержащихся в документах, представляемых для выдачи свидетельств авиационного персонала.

Приказ разместить на официальном сайте Федерального агентства воздушного транспорта.

Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителя руководителя Росавиации ***.

Согласно упомянутому Приложению было аннулировано выданное ранее С.Н. Сидорку свидетельство пилота-любителя от 8 декабря 2006 года и свидетельство линейного пилота от 30 июня 2003 года.

Указанный приказ был издан на основании п. 5.4.12. Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396, и письма Следственного комитета Российской Федерации от 17.10.2014 N 201/813401-13.

В соответствии с упомянутым п. 5.4.12. Положения Росавиация осуществляет выдачу лицензий и сертификатов в установленной сфере деятельности, а также в установленных случаях их приостановление, ограничение действия и аннулирование.

При этом п. 5.4.2. названного Положения установлено, что Росавиация осуществляет выдачу свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, допускаемым к выполнению функций членов экипажа гражданского воздушного судна, сотрудника по обеспечению полетов гражданской авиации, а также функций по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения.

На момент выдачи С.Н. Сидорку свидетельства линейного пилота 30 июня 2003 года еще действовали Положение о классификации специалистов гражданской авиации СССР, утвержденное Министром гражданской авиации СССР 19 декабря 1988 г. N 44/И, а также Наставления по производству полетов в гражданской авиации СССР, утвержденные Приказом Министерства гражданской авиации СССР от 8 апреля 1985 г. N 77.

Пунктом 3.3 Наставлений дано понятие профессиональной подготовки летного состава, установлено, что она проводится в целях достижения уровня знаний, навыков и умений, обеспечивающего высокую безопасность, регулярность, экономическую эффективность полетов, а также своевременные и правильные действия членов экипажей в особых случаях и аварийных ситуациях.

Профессиональная подготовка летного состава включает:

- первоначальную подготовку, переподготовку на другой тип воздушного судна и повышение квалификации;

- подготовку в летных подразделениях.

Каждый из этих этапов должен предусматривать теоретическую подготовку, практические занятия на авиационной технике, тренажерную и летную подготовку.

Первоначальная подготовка проводится в летных учебных заведениях ГА в соответствии с учебными планами и программами, утверждаемыми МГА.

Переподготовка летного состава на воздушные суда новых типов производится в Центрах ГА, Академии ГА и летных училищах, в УТО и на авиационных заводах.

Повышение квалификации летного состава осуществляется в учебно-тренировочных подразделениях управлений ГА, Центрах ГА, летных училищах, Академии ГА в установленные МГА сроки.

Повышение квалификации лиц командно-руководящего состава и других авиаспециалистов осуществляется на факультетах и курсах повышения квалификации при высших и средних учебных заведениях ГА, УТО, Центрах ГА в соответствии с планами МГА и УГА.

Подготовка летного состава в летных подразделениях проводится для допуска к самостоятельной работе, поддержания и совершенствования уровня профессиональной подготовки.

Одним из основных видов подготовки экипажей воздушных судов к действиям в особых случаях и аварийных ситуациях является тренажерная подготовка. Она должна проводиться регулярно, согласно программам МГА на тренажерах, соответствующих эксплуатируемым типам воздушных судов.

При отсутствии в гражданской авиации тренажеров соответствующих типов воздушных судов тренировка на тренажере заменяется тренажем в кабине воздушного судна.

Методическое руководство профессиональной подготовкой летного состава осуществляется: УЛС, УУЗ МГА, ЛШО УГА.

В силу п. 2.1.2 Наставлений они являются основным нормативным актом Министерства гражданской авиации СССР, регламентирующим правила, организацию, обеспечение и выполнение полетов, а также управление воздушным движением. Все другие нормативные акты МГА по перечисленным вопросам разрабатываются и издаются в соответствии с требованиями настоящего Наставления.

Из анализа указанных законоположений следует, что пилот гражданской авиации, обладающий свидетельством, может быть не допущен к осуществлению функций, предусмотренных свидетельством, если он не соответствует определенным законам критериям, гарантирующим безопасность полётов, а именно, не имеет профессионального образования по соответствующей специальности, подготовка по которой выполнялась в сертифицированных учебных заведениях гражданской авиации по учебным программам и курсам подготовки, определяющие квалификацию специалиста гражданской авиации, утвержденным государственным полномочным органом в области деятельности гражданской авиации, а выданное ему свидетельство может быть аннулировано в порядке реализации Росавиацией своих контрольных функции при проведении проверки по заявлению Следственного комитета РФ.

Между тем административным истцом не представлено доказательств соответствия его указанным критериям профессиональной подготовки пилота гражданской авиации.

Напротив, в апелляционной жалобе не оспаривается, что свидетельство линейного пилота было получено административным истцом в период действия Наставлений, в которых прямое предусмотрена необходимость получения первоначальной профессиональной подготовки в летных учебных заведениях гражданской авиации, в то время как С.Н. Сидорок имеет диплом по военной специальности *** высшего военного авиационного училища летчиков.

Указанная профессиональная подготовка не давала основания для выдачи С.Н. Сидорку свидетельства линейного пилота.

В дальнейшем пройденная в порядке дополнительного образования переподготовка административного истца не подтверждает профессиональную квалификацию пилота гражданской авиации в смысле законодательства об образовании, так как дополнительное образование не заменяет профессионального образования.

При таком положении доводы апелляционный жалобы о том, что имеющееся у С.Н. Сидорка военное образование и получение им дополнительного образования имеют правовое значение по настоящему делу, не могут быть приняты во внимание как не основанные на законе.

Таким образом, судебная коллегия применительно к частям 9, 11 ст. 226 КАС РФ приходит к выводу, что административным ответчиком доказано, что обжалуемое решение в части аннулирования свидетельства линейного пилота принято в рамках предоставленной ему законом компетенции, порядок принятия оспариваемого решения соблюдён, основания для принятия оспариваемого решения имелись, содержание оспариваемого решения соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Напротив, С.Н. Сидорок не доказал факт нарушения своих охраняемых законом прав, свобод и законных интересов.

Поскольку решение принято судом при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права, оно является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Руководствуясь ст. 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда

определила:

решение Савёловского районного суда г. Москвы от 1 июня 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи